II SA/Wa 2272/06

II SA/Wa 2272/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński /przewodniczący/
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Jarosław Trelka
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Jarosław Trelka, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. G. – przedstawicielki ustawowej małoletnich: K. i B. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], którą to decyzją, wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówiono B. G. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla jej małoletnich dzieci: K. i B. G., po ich zmarłym ojcu.
W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. W przypadku renty rodzinnej w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej.
Prezes Zakładu stwierdził, że renta w drodze wyjątku nie może zostać przyznana, gdyż na przestrzeni 41 lat życia zmarły ojciec dzieci udowodnił okres ubezpieczenia wynoszący jedynie 9 lat, 4 miesiące i 16 dni, który jest nieadekwatny do wieku. Ponadto, zaznaczył, że ubezpieczeniu społecznemu podlegał z licznymi przerwami, zaś w ostatnim 10-leciu przed datą zgonu, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, ojciec dzieci udowodnił tylko 2 lata i 17 dni. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby fakt nienabycia przez ojca dzieci świadczenia w zwykłym trybie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. G. wyraziła swoje niezadowolenie z decyzji Prezesa ZUS, uznając ją za bardzo krzywdzącą. Wskazała, że dzieci nie powinny ponosić konsekwencji zachowań ojca, który nie interesował się rodziną, gdyż nadużywał alkoholu.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Niezależnie od doniosłości zarzutów i argumentów obu stron, przede wszystkim zbadania wymagała kwestia, czy Wicedyrektor Departamentu [...] w Centrali Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – [...] była osobą uprawnioną do wydania decyzji w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W aktach sprawy bowiem znajduje się pełnomocnictwo dla Wicedyrektora Departamentu [...] w Centrali Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – [...] do wydawania decyzji w sprawach świadczeń, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, udzielone przez Członka Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – [...]. Z kolei w oparciu o art. 73 ust. 6 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) i § 3 ust. 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1999 r. Nr 80, poz. 914 z późn. zm.) Członek Zarządu ZUS – [...] została upoważniona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydawania decyzji w sprawach świadczeń w drodze wyjątku, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw.
Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku należy do wyłącznej kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ ten może, stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), przyznać w drodze wyjątku świadczenie, w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, ubezpieczonym i pozostałych po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania.
Według art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powołana ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych inaczej nie stanowi, toteż procesową regułą jest stosowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Podobna regulacja zawarta jest w art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
W myśl art. 268a kpa organ administracji publicznej, którym w tym przypadku jest Prezes ZUS, może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą udzielania przez organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom.
Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu (z jego upoważnienia), ale nie jest ich piastunem. Innymi słowy, pracownik organu administracji publicznej upoważniony przez ten organ działa tylko w jego imieniu, nie uzyskując jednak przymiotu organu administracji publicznej. Skoro upoważnienie ma pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez pracownika, który działa jedynie w imieniu organu, gdyż takie upoważnienie nie będzie upoważnieniem organu administracji publicznej. Co więcej, przepis ten w ogóle nie stanowi o możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ.
Członek Zarządu ZUS – [...], będąc upoważnioną przez Prezesa ZUS zgodnie z art. 268a kpa, nie mogła jednak upoważnić Wicedyrektora Departamentu [...] w Centrali Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – [...] do wydawania w imieniu Prezesa decyzji administracyjnych w sprawach świadczeń w drodze wyjątku. Innymi słowy, Prezes Zakładu nie mógł upoważnić Członka Zarządu ZUS – [...], do udzielania dalszych pełnomocnictw. Dla skuteczności czynności podejmowanych w imieniu Prezesa Zakładu, Wicedyrektor Departamentu [...] w Centrali Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – [...] musiałaby posiadać upoważnienie samego Prezesa, jako jedynej osoby personifikującej organ. Takiego upoważnienia, wyrażonego w trybie art. 268a kpa, jednak nie ma. Toteż Wicedyrektor Departamentu [...] w Centrali ZUS – [...] nie mogła wydać i podpisać decyzji w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie można bowiem uznać, że prawidłowe jest upoważnienie udzielone [...] przez Członka Zarządu ZUS na podstawie art. 73 ust. 6 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (zapewne w upoważnieniu chodzi o art. 73 ust. 3 pkt 6, gdyż powołany artykuł nie posiada ust. 6 w związku z § 3 ust. 1 i 2 statutu.
Przepisy kpa oraz przepisy zawarte w aktach z zakresu ubezpieczeń społecznych pozostają względem siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Z faktu tego można wyprowadzić dwa oczywiste wnioski. Pierwszy, że przepis szczególny (zawarty w regulacji ubezpieczeniowej) ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem ogólnym (zawartym w kpa), i drugi, że niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca regulację szczególną na sytuacje wprost w tej regulacji nie przewidziane.
W ustawie ubezpieczeniowej i w ustawie emerytalnej nie zawarto jednak innego uregulowania, dotyczącego kwestii udzielania konkretnym pracownikom upoważnień przez Prezesa ZUS do działania w jego imieniu, niż to, które wynika z art. 268a kpa. Gdyby ustawodawcy zależało na wprowadzeniu w tej mierze odmiennych uregulowań z pewnością dałby temu wyraz w ustawie, gdyż tylko mocą ustawy mógłby zmienić istniejącą w tym zakresie regulację zawartą w procedurze administracyjnej.
W art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawarta jest delegacja dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do wydania rozporządzenia w sprawie nadania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych statutu. Mocą tego przepisu zezwolono na określenie nim w szczególności: struktury organizacyjnej Zakładu oraz zakresu rzeczowego działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, trybu funkcjonowania i kompetencji organów Zakładu.
Ocena legalności wydanych w sprawie decyzji nie może się odbyć bez kontroli prawidłowości aktu wykonawczego, będącego podstawą udzielonego przez Prezesa ZUS upoważnienia Członkowi Zarządu ZUS, który następnie scedował swoje pełnomocnictwo na Wicedyrektora Departamentu Centrali ZUS.
Zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1999 r. Nr 80, poz. 914 z późn. zm.), Prezes Zakładu może upoważnić m. in. dyrektorów komórek organizacyjnych do:
1) reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach,
2) upoważniania innych pracowników Zakładu, w zakresie określonym w pkt 1.
Sąd zwraca uwagę, że przepis powyższy dotyczy upoważnień Prezesa ZUS w zakresie reprezentowania samego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesa Zakładu. W niniejszej sprawie nie chodzi przecież o świadczenie przyznawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, lecz o świadczenie w drodze wyjątku przyznawane przez Prezesa ZUS. Okoliczność ta sama w sobie wyłącza stosowanie tego przepisu, wszak chodzi o sprawę należącą do wyłącznej kompetencji Prezesa ZUS.
Niezależnie jednak od tego, nie budzi wątpliwości Sądu, że § 3 ust. 2 pkt 2 cytowanego załącznika do rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z treścią analizowanego art. 268a kpa. Prezes ZUS nie może bowiem upoważnić ani członków zarządu, ani dyrektorów komórek organizacyjnych czy kierowników do upoważniania innych pracowników Zakładu do reprezentowania czy to Zakładu, czy Prezesa Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach. Oznacza to, że niedopuszczalne jest udzielanie dalszych pełnomocnictw przez osoby działające na podstawie upoważnienia Prezesa ZUS.
Udzielając delegacji do wydania rozporządzenia w sprawie nadania statutu Zakładowi, ustawodawca nie wskazał, że organ wykonawczy może w sposób odmienny, niż czyni to ustawa (w tym przypadku kpa), uregulować kwestię udzielania konkretnym pracownikom upoważnień przez Prezesa ZUS do działania w jego imieniu i w imieniu Zakładu.
W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U. 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. sygn. K. 40/97 – OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego").
Wypływa z tego wniosek, że – po pierwsze – nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz – po drugie – że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym.
Jest zatem niewątpliwe, że organ wykonawczy w sposób nieuprawniony wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2). Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K. 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86).
Cytowane przepisy załącznika do rozporządzenia modyfikują treść art. 268a kpa, dlatego też należało odmówić ich stosowania.
Prezes ZUS, upoważniając konkretnego pracownika do działania w jego imieniu, nie może jednocześnie upoważnić go do udzielania dalszych pełnomocnictw w powierzonym mu zakresie. Każdy pracownik ZUS, działający w imieniu Prezesa ZUS, musi posiadać imienne upoważnienie pochodzące bezpośrednio od Prezesa.
Reasumując uznać należy, że decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] nie jest podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Decyzja administracyjna wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania jest z mocy art. 156 § 1 pkt 1 kpa nieważna. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności (została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa), albowiem jej mocą utrzymano decyzję nieważną. W takiej sytuacji zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1996 r. sygn. akt SA/Lu 691/95, LEX nr 26790).
Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, gdyż sprawa z wniosku strony o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku musi zostać ponownie przez Prezesa ZUS rozpoznana wedle wskazań poczynionych przez Sąd.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.