II SA/Wa 859/24

II SA/Wa 859/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 200 oraz art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 25 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi O. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz O. w W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miejska w [...] uchwałą z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T.M., zatrudnionym na podstawie powołania w Ośrodku Rozwoju Edukacji na stanowisku Wicedyrektora poprzez odwołanie go przez organ, który go powołał, zgodnie z art, 70 § 1 kodeksu pracy.
Rada Miejska w [...] w uzasadnieniu wskazała, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Radzie gminy przysługuje zaś uprawnienie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Podstawę do takiego działania stanowi art. 25 ust. 2 o samorządzie gminnym. Wyjaśniła, że w piśmie z dnia 29.01.2024 r. Dyrektor Ośrodku Rozwoju Edukacji w [...] wskazała szereg zarzutów stawianych radnemu T.M. Rada Miejska zwróciła się do radnego T.M., aby odniósł się do stawianych mu zarzutów. Pismem z dnia 13 marca 2024 r. radny T.M. wyjaśnił, że żadna procedura oceny jego pracy nie została wszczęta, nie został poinformowany o rozpoczęciu oceny jego pracy zgodnie z Zarządzeniem Dyrektora ORE w sprawie oceny pracowników. Rada Miejska wskazała, że z analizy przedstawionych zarzutów wynika, że zostały zebrane z dłuższego okresu czasu i mogą stanowić pozorne uzasadnienie decyzji o odwołaniu Tomasza Madeja ze stanowiska wicedyrektora Ośrodka Rozwoju Edukacji, motywowanej innymi względami.
Ośrodek Rozwoju Edukacji w [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: pisma ORE z dnia [...] stycznia 2024 r. [...], skierowanego do Rady Miejskiej w [...], pisma Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...], pisma ORE z dnia [...] lutego 2024 r. [...], skierowanego do Zastępcy Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], pisma ORE z dnia [...] marca 2024 r. [...], skierowanego do Zastępcy Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...].
Skarżący zarzucił naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T.M. w sytuacji gdy ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy rozwiązanie tego stosunku miałoby związek ze sprawowaniem mandatu radnego, tymczasem w sprawie, w której podejmowana była zaskarżona uchwała przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie mają żadnego związku z wykonywaniem przez T.M. mandatu radnego, co podważa zaufanie obywateli do organów władzy samorządowej.
Skarżący w uzasadnieniu wyjaśnił, że radny T.M. jest zatrudniony w Ośrodku Rozwoju Edukacji w [...] na stanowisku Wicedyrektora a zaskarżona uchwała została podjęta w związku z pismem p.o. Dyrektora Ośrodka Rozwoju Edukacji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. uzupełnionym następnie pismami z [...] lutego 2024 r. oraz [...] marca 2024 r. (o których mowa we wniosku dowodowym). Skarżący wskazał, że przyczyną odwołania T.M. ze stanowiska Wicedyrektora, wskazaną w ww. pismach, jest negatywna ocena jego pracy wynikająca m.in. z: 1) niedopełnienia obowiązków sprawowania bieżącej kontroli i nadzoru, polegającej w szczególności na dopuszczeniu do procedowania przez podległych pracowników procedury przyznania mu prawa do nagrody jubileuszowej bez udziału Ministra Edukacji i Nauki, który w dacie procedowania sprawy, pełnił wobec dyrektora jednostki czynności ze stosunku pracy i dopuszczenie do wypłaty tej nagrody z uchybieniem zasad legalności i rzetelności finansów publicznych, 2) niewypłacenia pracownikom Ośrodka Rozwoju Edukacji wynagrodzenia przyznanego na podstawie pism z sierpnia 2020 r. (dodatki specjalne). Mimo przyznania ww. wynagrodzenia, pracownicy nie otrzymali jego wypłaty, jak również nie otrzymali na piśmie odwołania/decyzji o ich cofnięciu. Bezpodstawne obniżanie wynagrodzenia czy innego świadczenia przysługującego pracownikowi oraz niewypłacanie go w ustalonym terminie, stanowi wykroczenie przeciwko prawom pracownika zagrożone karą grzywny - art. 281 pkt 6 i art. 282 § 1 pkt 1 Kodeksu Pracy, 3) ustalenia Najwyższej Izby Kontroli, zawartego w wystąpieniu pokontrolnym P/23/083 - Realizacja programu "Laboratoria przyszłości", dostępnym na stronie oficjalnej stronie internetowej NIK, w których stwierdza się "nieprawidłowości dotyczące wydatkowania łącznej kwoty 120.242,81 zł bez zatwierdzenia czterech dowodów księgowych przez osobę uprawnioną przez MEN do dysponowania środkami finansowymi z funduszu przeciwdziałania COVID-19, nierzetelnego sporządzenia informacji i jej korekty o wykorzystaniu wsparcia finansowego, a także spowodowane błędami pracowników naruszenia przepisów w zakresie zamówień publicznych i procedur wewnętrznych obowiązujących w Ośrodku, świadczą o nieskutecznym nadzorze kadry zarządzającej nad realizacją przez pracowników zadań w ramach Programu, co również wpisuje się w ustalenia zawarte w punktach 1 i 2.
Skarżący dodał ( o czym poinformowano też Radę Miejską w [...]), że w dniu [...] lutego 2024 r. Ośrodek Rozwoju Edukacji w [...]wypłacił zaległe wynagrodzenie pracownikom ORE, którego bez podstawy prawnej nie wypłacił T. M. w czasie gdy był kierownikiem jednostki. Mimo przyznania ww. wynagrodzenia, pracownicy nie otrzymali jego wypłaty, jak również nie otrzymali na piśmie odwołania/decyzji o ich cofnięciu. Kwota niewypłaconego w terminie wynagrodzenia wyniosła 46.680,49 zł. Suma odsetek od wypłaconych po terminie kwot wynagrodzenia spowodowanych działaniem/zaniechaniem T. M. wynosi 9.429,13 zł. Skarżący podkreślił, że w każdym z ww. pism zaznaczono, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z T.M. nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez ww. mandatu radnego. Rada Miejska w [...] została też poinformowana, że Ministra Edukacji i Nauki wyraziła pozytywną opinię w sprawie odwołania T.M. ze stanowiska Wicedyrektora. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 2 Statutu ORE - stanowisko wicedyrektora, po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra, powierza i z niego odwołuje dyrektor.
Skarżący wskazał, że przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radnym T.M. nie miały żadnego związku ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego Rady Miejskiej w [...]. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Skarżący odwołując się do orzecznictwa zaznaczył, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Akceptacja stanowiska prezentowanego przez Radę Miejską w [...] prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych w stosunku do innych pracowników, kosztem ich pracodawców, gdyż Rada Miejska mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, także gdyby nie miało ono w istocie żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego.
Skarżący podniósł, iż celem ochrony z art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. W każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie tej nie wystąpiły istotne wątpliwości, o których mowa w powołanym przepisie, wymagające ustalenia w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazania wymaga nadto, że akta postępowania administracyjnego zawierają dokumenty, o których mowa we wniosku skarżącego. Zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli
ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a.
Skarga podlegała uwzględnieniu. W sprawie doszło bowiem do istotnego naruszenia przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g., rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (także dokonanie wypowiedzenia zmieniającego) lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione jest uznaniu rady gminy, z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji Rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (v. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 641/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja ta wprowadzona została bowiem dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu.
Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa wprawdzie żadnych warunków i kryteriów, jakimi miałaby się kierować Rada Miasta przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego, jednakże kompetencja Rady do odmowy wyrażenia zgody nie daje prawa do odmowy wyrażenia zgody w każdej sytuacji (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1332/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tej regulacji nie jest udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym (v. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 449/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że uchwała o odmowie wyrażenia zgody powinna być należycie uzasadniona, co wynika ze standardu demokratycznego państwa prawnego i zasady jawności działania władzy publicznej (v. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 336/12; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 870/12, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1074/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd taki prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.
W orzecznictwie NSA wskazuje się, że "Nie powinno budzić wątpliwości,
że uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga uzasadnienia i objęcia analizą wszystkich istotnych w takiej sprawie okoliczności.
Z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy
występuje pracodawca, który również powinien poznać motywy, jakimi kierowała
się rada odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z zatrudnionym pracownikiem. W przypadku wyrażenia takiej zgody, przesłanki jej udzielenia
powinny być znane m.in. temu radnemu, którego stosunek pracy ma być rozwiązany po jej udzieleniu. (v. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1449/21).
W niniejszej sprawie Rada Miejska w [...] w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] marca 2024 r. odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T.M. wskazała jedynie, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. Dyrektor Ośrodku Rozwoju Edukacji w [...] wskazała szereg zarzutów stawianych radnemu T.M. Rada Miejska zwróciła się do radnego T.M., aby odniósł się do stawianych mu zarzutów. Pismem z dnia [...] marca 2024r. radny T.M. wyjaśnił, że żadna procedura oceny jego pracy nie została wszczęta, nie został poinformowany o rozpoczęciu oceny jego pracy zgodnie z Zarządzeniem Dyrektora ORE w sprawie oceny pracowników. Rada Miejska wskazała, że z analizy przedstawionych zarzutów wynika, że zostały zebrane z dłuższego okresu czasu i mogą stanowić pozorne uzasadnienie decyzji o odwołaniu T.M. ze stanowiska wicedyrektora Ośrodka Rozwoju Edukacji, motywowanej innymi względami.
"Uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: ustalenie stanu faktycznego, wykładnię prawa wraz ze wskazaniem przyczyn udzielenia lub odmowy udzielenia wnioskowanej zgody. Uzasadnienie faktyczne takiej uchwały powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2196/17; wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 336/12)." (v. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. III OSK 1449/21).
W sprawie niniejszej uzasadnienie zaskarżonej uchwały z dnia [...] marca 2024 r. nie wskazuje faktów, czy choćby zarzutów stawianych radnemu przez Dyrektora ORE, o których wspomina Rada Miejska w uzasadnieniu uchwały, nie jest wiadome, jakie kwestie Dyrektor Ośrodka podniosła wnioskując o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie jest też jasne dlaczego Rada Miejska uznała, że kwestie przedstawiane przez ORE "mogą stanowić pozorne uzasadnienie" decyzji o odwołaniu. Nie jest wiadome o jakich innych "względach" jest mowa w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej, organ nie wyjaśnił bowiem co ma na myśli.
W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wskazuje na konkretne motywy, którymi kierowała się Rada miejska rozpoznając wniosek pracodawcy. Nie jest wiadome dlaczego Rada Miejska odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w sytuacji, gdy jednocześnie nie stwierdziła, że podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W uzasadnieniu uchwały brak jest konkretnych argumentów wskazujących na czym opiera się odmowa wyrażenia zgody. Sąd, tak jak i pracodawca, nie ma możliwości domyślać się, jakie fakty Rada Miejska uznała za decydujące.
Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca Radzie Miejskiej przy podejmowaniu uchwały. Uzasadnienie to powinno zawierać wskazanie faktów,
które Rada uznała za decydujące dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższe nakazuje uzasadniać każde rozstrzygnięcie, w tym również rozstrzygnięcie uznaniowe. Uzasadnienie pozwala bowiem na zweryfikowanie zgodności z prawem podjętej uchwały.
W sprawie niniejszej zaskarżona uchwała nosi znamiona arbitralności i nie poddaje się sądowej kontroli. Wydana została z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g.
Na gruncie tej sprawy podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "(...) rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (v. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 923/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Taka ocena w niniejszej sprawie nie nastąpiła. Rada Miejska wskazała jedynie, że zarzuty przedstawione przez wnioskodawcę "mogą stanowić pozorne uzasadnienie decyzji o odwołaniu". Rada Miejska nie przytoczyła podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy i nie wykazała, że są one pozorne. Samo wskazanie przez Radę Miejską na twierdzenie radnego, że procedura oceny jego pracy nie została wszczęta nie daje podstaw do twierdzenia, że motywy wniosku "mogą być pozorne".
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 oraz art. 205 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego na rozprawie, w wysokości 480 zł.
-----------------------
6