II SA/WA 855/24

II SA/Wa 855/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 145
art. 104 ust. 2, art. 6f
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 § 1, art. 16,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
§ 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M.K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. K. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2024 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Nr [...] r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. dotyczącego podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że raportem z dnia [...] stycznia 2024 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o zwolnienie go ze służby z dniem [...] lutego 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] uwzględnił w całości żądanie strony dokonując adnotacji na raporcie "Zgoda" oraz opatrując go pieczęcią i własnym podpisem w formie parafy.
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 104 ust. 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 z późn. zm.) oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm.), podwyższył skarżącemu dodatek funkcyjny I kategorii od dnia [...] lutego 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. o kwotę 2.850 zł do wysokości 6.200 zł miesięcznie. Decyzję tę doręczono stronie w dniu 19 stycznia 2024 r.
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji z dniem [...] lutego 2024 r.
W dniu [...] stycznia 2024 r., w imieniu Komendanta Głównego Policji, przeprowadzono kontrolę w trybie uproszczonym, na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 224), w jednostce podległej Komendzie Głównej Policji, tj. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], której celem było zweryfikowanie prawidłowości przyznawania dodatków do uposażenia funkcjonariuszom Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz jednostek jej podległych.
Wstępna analiza wydanych decyzji administracyjnych wykazała wysokie prawdopodobieństwo, iż decyzja dotycząca strony obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z uwagi na powyższe, w dniu 25 stycznia 2024 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał, na podstawie art. 159 K.p.a., wykonanie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu [...] stycznia 2024 r. W wyniku zaskarżenia wymienionego postanowienia, w dniu [...] marca 2024 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...] , którym utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r.
W dniu [...] stycznia 2024 r. Komendant Główny Policji wydał decyzję nr [...] , którą, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast została ona doręczona stronie w dniu [...] lutego 2024 r.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję wydana w I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ w pierwszej kolejności odwołał się do art. 15, art. 16 i art. 156 § 1 K.p.a., przedstawiając reguły postępowania odwoławczego i zasady postępowania nieważnościowego.
Dalej organ przytoczył treść § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, będącego jedną z podstaw do wydania kwestionowanego rozkazu personalnego. Organ podał, że przepis ten ustanawia dwa kryteria, w oparciu o które możliwe jest podwyższenie dodatku funkcyjnego policjanta, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Pierwszym kryterium (koniecznym, a zarazem niezbędnym, bo umożliwiającym zastosowanie drugiego) jest ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Ustalenie, że zaistniała ta przesłanka (wstępna) czyni dopiero możliwym podwyższenie mu tego dodatku w granicach określonych w § 8 ust. 4 tego rozporządzenia. Natomiast decyzja w przedmiocie podwyższenia dodatku funkcyjnego ma charakter uznaniowy.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydając rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], uzasadniał, że skarżący jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, sumiennie wywiązuje się z obowiązków służbowych oraz w sposób odpowiedzialny realizuje zadania i czynności służbowe na zajmowanym stanowisku służbowym. Cechuje go pełne zaangażowanie w realizację zadań służbowych. Jest konsekwentny w działaniu. Z uwagi na wzorową ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków, będącą podstawą podwyższenia dodatku funkcyjnego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] korzystając z przysługujących uprawnień postanowił podwyższyć skarżącemu dodatek funkcyjny.
Zdaniem organu prowadzącego postepowanie nieważnościowe, nie może budzić wątpliwości, że przełożony właściwy w sprawach osobowych był uprawniony do skorzystania z przedmiotowego instrumentu. Istotne jest jednak to, że organ w żaden sposób nie dokonał takiej oceny wywiązywania się przez stronę z obowiązków oraz realizacji przez nią zadań i czynności służbowych, która mogłaby stanowić podstawę do podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego od dnia [...] lutego 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. o kwotę 2.850 zł. Na dokonaną ocenę służby policjanta Komendant Wojewódzki Policji w [...] powołuje się tylko i wyłącznie w uzasadnieniu rozkazu personalnego, przy czym uzasadnienie to jest tożsame z uzasadnieniem zawartym w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. Wówczas jednak te same okoliczności, tj. dokonana ocena postawy i zaangażowania tego policjanta w służbie stanowiły podstawę do podwyższenia dodatku funkcyjnego o kwotę 350 zł. W kwestionowanym rozkazie personalnym tożsame okoliczności powodują podwyższenie należnego policjantowi dodatku funkcyjnego o kwotę ponad ośmiokrotnie wyższą niż w analogicznej decyzji wydanej niespełna dwa miesiące przed tym jak wydano decyzję z dnia [...] stycznia 2024 r. Jednocześnie skutkowało to podwyższeniem przysługującego stronie dodatku funkcyjnego z kwoty 3.350 zł, o kwotę 2.850 zł, do kwoty 6.200 zł, a zatem tą decyzją dodatek funkcyjny (po upływie niespełna dwóch miesięcy od jego poprzedniego podwyższenia) został ponownie podwyższony o 85%. Organ uznał, że nie sposób przyjąć, że ocena tych samych przymiotów funkcjonariusza, a zatem wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz sposobu realizacji zadań i czynności służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym w tak krótkim czasie (zwłaszcza, że brak jest jakichkolwiek informacji, by stopień wywiązywania się przez policjanta z jego obowiązków służbowych lub realizacja zadań i czynności służbowych na zajmowanym przez niego stanowisku wzrosły w sposób niewspółmierny w stosunku do poprzedniego okresu) zwiększyła się aż tak diametralnie, aby uzasadniało to podwyższenie niemal dwukrotnie przysługującego mu dodatku funkcyjnego.
Organ podkreślił, że nie bez znaczenia dla tej sprawy pozostaje również to, że zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, wynoszącej miesięcznie nie mniej niż 20% i nie więcej niż 80% (dodatek funkcyjny I kategorii). Strona pełniła służbę na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w [...] nieprzerwanie od dnia [...] lipca 2019 r., kiedy to została powołana na to stanowisko. Wówczas przyznano jej dodatek funkcyjny w wysokości 2.300 zł. Dodatek ten systematycznie, w okresie pełnionej przez nią służby na tym stanowisku, tj. przez okres ponad 4 lat, był podnoszony zarówno na stałe, jak i na czas określony (o kwotę: 50 zł, 150 zł, 350 zł, 400 zł, 500 zł, 550 zł, 800 zł). Wobec tego, skoro przez okres sprawowania funkcji Komendanta Powiatowego Policji w [...] ranga tego stanowiska, zakres ponoszonej odpowiedzialności, rodzaj i poziom posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych nie uległy zmianie i w każdym przypadku uzasadnienie podwyższenia dodatku stanowiły te same okoliczności świadczące o takiej samej, dokonanej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, wzorowej ocenie wywiązywania się przez tego policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, to nie sposób a priori przyjąć, że taka sama ocena w okresie ponad 4 lat stanowi podstawę do podwyższenia dodatku o kilkaset złotych, a tylko w ciągu niespełna dwóch miesięcy te same okoliczności stanowią podstawę do jednorazowego podwyższenia o kwotę 2.850 zł.
Nie ma przy tym w tej sprawie znaczenia, zdaniem organu, że podwyższenie tego dodatku nastąpiło na czas określony, bowiem okres od dnia [...] lutego 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. - przyznania tego dodatku - przypadł na miesiąc, w którym strona została zwolniona ze służby w Policji, o czym przełożony miał doskonałą wiedzę, bowiem w dniu [...] stycznia 2024 r. policjant złożył do niego pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji, a przełożony w tym samym dniu wydał wobec niego zarówno rozkaz personalny o podwyższeniu mu dodatku funkcyjnego, jak i o zwolnieniu ze służby w Policji. Dodania przy tym wymaga, zdaniem organu, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji - prawo policjanta do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Z kolei wysokość ostatnio należnego policjantowi uposażenia przekłada się wprost na wysokość świadczenia emerytalnego, które w związku z nabyciem przez stronę uprawnień emerytalnych, będzie mu przysługiwało po zwolnieniu ze służby w Policji.
W ocenie organu wymienione okoliczności dobitnie wskazują, że decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego w takiej wysokości nie miała żadnego uzasadnienia, bo nie była niewątpliwie podejmowana w oparciu o ocenę, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Organ w ogóle nie ustalił stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie oceny w oparciu o ten przepis, która pozwalałaby na tak rażąco niewspółmierne podwyższenie dodatku funkcyjnego w stosunku do należnego temu policjantowi, wobec czego nie można w tym przypadku mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ale o skrajnej dowolności, rażąco naruszającej przepis § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W sytuacji natomiast, gdy organ zastosował inne kryterium niewypełniające przesłanki objętej tym przepisem, to również świadczy to w dobitny sposób o tym, że ocena zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ma charakter jedynie pozorny, co w konsekwencji bezsprzecznie dowodzi o rażącym naruszeniu tego przepisu. Zdaniem organu kwestionowana decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego uwzględniała wyłącznie partykularny interes zwalnianego ze służby policjanta.
Komendant Główny Policji odniósł się ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stanowiska i zarzutów skarżącego zaprezentowanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., a zgłoszone wnioski dowodowe uznał za bezpodstawne. Organ uzasadnił w tym zakresie swoje stanowisko.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Nadto, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), skarżący wniósł o:
1. zwrócenie się do Komendanta Głównego Policji o przedłożenie akt wszczętych i zakończonych postępowań administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazów personalnych nr [...], [...] oraz [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], na okoliczność sposobu zakończenia ww. postępowań, innej praktyki organu rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, naruszenie przez organ zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,
2. zwrócenie się do Komendanta Głównego Policji o dołączenie do akt niniejszego postępowania akt i sprawozdania z kontroli przeprowadzonej przez Komendę Główną Policji w styczniu 2024 r., na okoliczność wyników kontroli i wniosków w niej zawartych,
3. zwrócenie się do Komendanta Głównego Policji o dołączenie do akt postępowania akt i sprawozdania z audytu przeprowadzonego przez Komendę Główną Policji w styczniu 2024 r. dotyczącego przyznawania dodatków funkcyjnych komendantom i naczelnikom odchodzącym na emeryturę, na okoliczność wyników audytu i wniosków w nim zawartych,
4. zwrócenie się za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji (który posiada odpowiednie rejestry) do Komendantów Wojewódzkich (Stołecznego Policji), komendantów: BSWP, CLKP, CBŚP, CBZC, CPKP "BOA" Komendanta Rektora Akademii Policji w Szczytnie oraz szkół policyjnych o udzielenie informacji o:
• wysokościach i terminach przyznawania (daty) dodatków funkcyjnych (na stałe oraz na czas określony) w okresie od października 2023 r. do końca lutego 2024 r. z uwzględnieniem zarówno funkcjonariuszy pozostałych w służbie, jak również zwolnionych ze służby, a dodatkowo:
• w odniesieniu do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w okresie od października 2023 r. do końca lutego 2024 r.: datę ostatniej zmiany dodatku funkcyjnego przed zwolnieniem ze służby oraz wysokość dodatku funkcyjnego przed ostatnią jego zmianą, datę złożenia raportu o zwolnienie ze służby, datę zwolnienia ze służby, uzasadnień rozkazów o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, na okoliczność praktyki przyznawania dodatków funkcyjnych;
5. zwrócenie się o przedłożenie informacji w odniesieniu do Komendy Głównej Policji, na okoliczność praktyki przyznawania dodatków funkcyjnych;
6. zwrócenie się do Komendanta Głównego Policji o przedłożenie informacji o datach odwołania ze stanowisk Komendantów Wojewódzkich (Stołecznego Policji), komendantów: BSWP, CLKP, CBŚP, CBZC, CPKP "BOA" Komendanta Rektora Akademii Policji w Szczytnie w okresie od października 2023 r. do końca lutego 2024 r. na okoliczność praktyki przyznawania dodatków funkcyjnych przez odchodzących kierowników ww. jednostek;
7. przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi albowiem dowody te są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, pomimo braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa;
2. art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i obywateli, w tym słusznego interesu funkcjonariusza, jednostronną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego;
3. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;
4. art. 75 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę uwzględnienia żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodów, pomimo iż mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia;
5. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., art. 73 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. m.in. niepowiadomienie strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, brak uniemożliwienia dostępu do akt sprawy i zapoznania się z materiałem dowodowym, uniemożliwienie wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono szeroką argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a także o oddalenie wniosków dowodowych. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i ustosunkowując się do zarzutów skargi uznał je za bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Postępowanie prowadzone przed Komendantem Głównym Policji miało na celu zweryfikowanie pod kątem wad z art. 156 § 1 K.p.a. rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który działając na podstawie art. 104 ust. 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, podwyższył skarżącemu dodatek funkcyjny I kategorii od dnia [...] lutego 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. o kwotę 2.850 zł do wysokości 6.200 zł miesięcznie.
Przypomnieć należy, że postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.
W tej sprawie nie jest kwestionowane, że przesłanki określone w punktach 1, 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 K.p.a. nie wystąpiły. Decyzję wydał organ właściwy w ówczesnym stanie prawnym, była ona pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do strony, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Nie zachodzi też okoliczność, o której mowa w ww. zdaniu pierwszym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.- nie została wydana bez podstawy prawnej.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to czy Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydając rozkaz personalny z dnia 19 stycznia 2024 r. "rażąco naruszył prawo". Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. - ustawodawca wskazał bowiem także na "rażące naruszenie prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.
Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybieniem jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym, co należy podkreślić, nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.
Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.
Podstawą wydania kwestionowanego w trybie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2024 r. był art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Zgodnie z art. 6f ustawy o Policji, komendant wojewódzki Policji oraz komendant powiatowy (miejski) Policji są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania. Z kolei, przepisy wykonawcze w omawianym zakresie, stanowi rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji uznał, iż rażąco naruszony został § 8 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia. W myśl tego przepisu, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4.
Stosownie zaś do § 8 ust. 4 rozporządzenia płacowego, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, wynoszącej miesięcznie nie mniej niż 20% i nie więcej niż:
1) w I kategorii - 80%,
2) w II kategorii - 70%,
3) w III kategorii - 60%
- podstawy wymiaru stanowiącej sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu.
W tej sprawie organ stwierdzając nieważność rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2024 r. podał, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] w żaden sposób nie dokonał oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, która mogłaby stanowić podstawę do podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego o kwotę 2.850 zł. Organ podał, że uzasadnienie rozkazu personalnego jest tożsame z uzasadnieniem zawartym w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2023 r., przy czym ówcześnie stanowiło ono podstawę do podwyższenia dodatku funkcyjnego jedynie o kwotę 350 zł. Zdaniem organu, Komendant Wojewódzki Policji w [...] w ogóle nie ustalił stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie oceny w oparciu o ten przepis, która pozwalałaby na tak rażąco niewspółmierne podwyższenie dodatku funkcyjnego w stosunku do należnego temu policjantowi, wobec czego nie można w tym przypadku mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ale o skrajnej dowolności, rażąco naruszającej przepis § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia płacowego.
Poglądu tego Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela.
Z powyższej przytoczonych przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, że wysokość dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia, może podwyższyć omawiany dodatek. Jest zatem okolicznością niesporną, że decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej. W przypadku takiej decyzji istotne jest aby nie nosiła ona cech dowolności, tj. aby organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz aby wybór jakiego się dokonuje, nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów.
Jak podaje się w doktrynie, "tzw. luzy decyzyjne, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, są związane przede wszystkim z koniecznością oceny stanu faktycznego lub istotnych jego elementów, a wobec tego dopiero jawne wyjście poza granie tych luzów czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określone w przepisach prawnych może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2019 r., str. 993).
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich okoliczności, które uzasadniałyby uznanie, iż wydany rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2024 r. rażąco narusza prawo.
O ile zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż uzasadnienie podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego o kwotę 2.850 zł można było uznać za dość skąpe i lakoniczne, o tyle nie można stwierdzić w sprawie, iż wydane rozstrzygnięcie nie było prawnie dopuszczalne oraz aby wybór jakiego dokonał organ (wysokość dodatku), nie nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Komendant Główny Policji miał prawo uznać, iż przedstawione uzasadnienie rozkazu personalnego jest niewystarczające, a Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozstrzygnięcie swoje podjął dowolnie. Dostrzec jednak należy, iż nawet wykazanie przypadku oczywistości naruszenia prawa nie może stanowić podstawy do uznania, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Jak już bowiem wyżej wskazano na przesłankę rażącego naruszenia prawa składają się trzy elementy. Nie można również pominąć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Dość zauważyć, iż Komendant Główny Policji stwierdzając nieważność rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2024 r. nie zakwestionował w istocie, iż skarżący wzorowo wywiązuje się z obowiązków służbowych. Organ nie podważył ustaleń Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] co do oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych.
Na tle tej sprawy należy stwierdzić, że przesłanką rażącego naruszenia prawa nie mogą, zdaniem Sądu, być objęte te części treści decyzji uznaniowej, które wiążą się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Poprzez nadzwyczajny tryb, jakim jest postępowanie nieważnościowe, nie jest dopuszczalne – w takim zakresie jak uczynił to organ w tej konkretnej sprawie - wkraczanie w kompetencje organów i ocenianie słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2024 r. stwierdzająca nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia płacowego. Stąd należało je wyeliminować z obrotu prawnego.
Końcowo należy wyjaśnić, że Sąd, na rozprawie w dniu 10 października 2024 r., oddalił wnioski dowodowe skarżącego, uznając, iż wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały ustalone. Należy pamiętać, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się określonymi regułami. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się sprawy ponownie, nie gromadzi dowodów, nie ustala stanu faktycznego. Postępowanie nadzwyczajne ma na celu zweryfikowanie określonego rozstrzygnięcia pod kątem wad kwalifikowanych.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji wyroku, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. 2023 r., poz. 1964).