II SA/Wa 849/16

II SA/Wa 849/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Ewa Pisula-Dąbrowska
Maria Werpachowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1; 4 ust. 1 pkt 1; 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 51, art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 poz 718
art. 145 par. 1 pkt1 lit. a; 145 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (sprawozdawca), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., 2) umarza postępowanie administracyjne, 3) zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego J.L. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prokurator Generalny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., wydał w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzję nr [...], mocą której odmówił J. L. udostępnienia informacji publicznej w zakresie stosowania lub niestosowania w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2015 r. względem wnioskodawcy kontroli operacyjnej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Policję, Straż Graniczną i wywiad skarbowy.
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. J. L. zwrócił się o udostępnienie wskazanej powyżej informacji publicznej. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę, że czynności operacyjno-rozpoznawcze, poza czynnościami związanymi ze stosowaniem kontroli operacyjnej, nie należą do kompetencji Prokuratora Generalnego, a w związku z tym Prokurator Generalny nie posiada takich informacji. Poinformowano również, że w tym zakresie wnioskodawca może zwrócić się do organów, które posiadają takie uprawnienia, w szczególności do Policji, ABW, CBA Straży Granicznej i wywiadu skarbowego. Natomiast w odniesieniu do stosowania kontroli operacyjnej przez Żandarmerię Wojskową, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbę Wywiadu Wojskowego właściwym organem, według obowiązujących wówczas przepisów, był Zastępca Prokuratora Generalnego – Naczelny Prokurator Wojskowy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., sygn. akt [...], Prokurator Generalny działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił udostępnienia żądanej informacji w zakresie stosowania lub niestosowania w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2015 r. względem wnioskodawcy kontroli operacyjnej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Policję, Straż Graniczną i wywiad skarbowy.
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że czynności kontroli operacyjnej są czynnościami niejawnymi z mocy prawa. Powołał też przepisy prawa, które wprowadziły niejawność tego typu czynności wykonywanych przez poszczególne służby. W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że Prokurator Generalny prowadzi rejestry postanowień, pisemnych zgód, zarządzeń i wniosków dotyczących kontroli operacyjnej, które również objęte są klauzulą tajności. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 10 lit. ea ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), Prokurator Generalny przedstawia Sejmowi i Senatowi jawną roczną informację o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej, ze wskazaniem liczby osób, co do których: sąd zarządził kontrolę i utrwalanie rozmów lub kontrolę operacyjną, sąd odmówił zarządzenia kontroli i utrwalania rozmów lub kontroli operacyjnej, wniosek o kontrolę nie uzyskał zgody prokuratora – z wyszczególnieniem liczby osób w wymienionych kategoriach, co do których o kontrolę operacyjną wnioskował organ Policji. Organ stwierdził, że przywołany przepis w sposób wyczerpujący określa zakres uprawnień Prokuratora Generalnego do ujawniania informacji w zakresie czynności kontroli operacyjnej wykonywanych przez uprawnione do tego służby, a wobec tego wszystkie pozostałe dane dotyczące tej materii z uwagi na ich niejawny charakter podlegają szczególnej ochronie, przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.).
Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z przepisami art. 27 ust. 6 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, art. 17 ust. 5 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, art. 19 ust. 6 ustawy o Policji, art. 9e ust. 7 ustawy o Straży Granicznej i art. 36c ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej, poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu wobec ich kwalifikacji jako informacje niejawne.
W uzasadnieniu środka odwoławczego strona wskazała, że powołane przez organ przepisy regulujące zasady działania poszczególnych służb stanowią wyłącznie, iż sama kontrola operacyjna prowadzona jest niejawnie i nie przesądzają, że wszelka informacja o takiej kontroli post factum (gdy nie zagraża to już prowadzonym operacjom), również podlega ochronie. Ochroną przed ujawnieniem objęte są dane szczegółowe dotyczące kontroli operacyjnej oraz pisma ją dokumentujące z rejestrów, ale nie sam fakt jej podjęcia. Powołane przez organ przepisy nie wskazują, by ustawa o ochronie informacji niejawnych znajdowała również zastosowanie do samego faktu inwigilacji danej osoby.
Prokurator Generalny w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że informacja, o jaką zwrócił się wnioskodawca we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z uwagi na zasady określone w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.
Czynności kontroli operacyjnej są czynnościami niejawnymi z mocy art. 27 ust. 6 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, art. 17 ust. 5 ustawy o Centralnym Biurze Anty korupcyjnym, art. 19 ust. 6 ustawy o Policji, art. 9e ust. 7 ustawy o Straży Granicznej, art. 36c ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej. Powołane akty prawne nie nakładają na organy tych służb i Prokuratora Generalnego obowiązku informowania post factum o stosowaniu wobec określonej osoby czynności kontroli operacyjnej.
Klauzulą tajności objęte są również wszelkie dane zawarte w rejestrach postanowień, pisemnych zgód, zarządzeń i wniosków prowadzonych przez Prokuratora Generalnego, dotyczących kontroli operacyjnej. Powyższe wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2013 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego kontroli operacyjnej oraz przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń, a także przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. z 2013 r., poz. 1048 ze zm.), § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 października 2011 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Centralna Biuro Antykorupcyjne kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków, postanowień i zarządzeń oraz przechowywania, przekazywania, przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1379 ze zm.), § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Policję kontroli operacyjnej, przechowywania i przekazywania wniosków, zarządzeń i materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli, a także przetwarzania i niszczenia tych materiałów (Dz. U. z 2011 r. Nr 122, poz. 697 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie sposobu dokumentowania prowadzonej przez Straż Graniczną kontroli operacyjnej oraz przechowywania i przekazywania wniosków i zarządzeń, a także przechowywania, przekazywania oraz przetwarzania i niszczenia materiałów uzyskanych podczas stosowania tej kontroli (Dz. U. z 2011 r. Nr 201, poz. 1190 ze zm.) i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 marca 2012 r. w sprawie dokumentowania kontroli operacyjnej prowadzonej przez wywiad skarbowy (Dz. U. z 2012 r., poz. 383 ze zm.) oraz wzorów zawartych w załącznikach do wskazanych aktów prawnych.
Obowiązek ochrony informacji niejawnych powoduje, że wszelkie dokumenty odwołujące się do tego rodzaju informacji muszą mieć charakter niejawny. Każda informacja dotycząca tych czynności, w tym również informacja dotycząca realizacji czynności kontroli operacyjnej bądź informacja zaprzeczająca realizacji takich czynności, pozostaje niejawna.
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych informacje niejawne mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na danym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Zapis ten nie dotyczy więc osób fizycznych, które nie wykonują obowiązków służbowych lub czynności zleconych w ramach umowy cywilnoprawnej w odpowiednich organach państwowych. Ponadto zgodnie z art. 11 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.), podobnie jak w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), Prokurator Generalny przedstawia Sejmowi i Senatowi jawną roczną informację o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej, ze wskazaniem liczby osób, co do których: sąd zarządził kontrolę i utrwalanie rozmów lub kontrolę operacyjną, sąd odmówił zarządzenia kontroli i utrwalania rozmów lub kontroli operacyjnej, wniosek o kontrolę operacyjną nie uzyskał zgody prokuratora – z wyszczególnieniem liczby osób w wymienionych kategoriach, co do których o kontrolę operacyjną wnioskował właściwy organ.
Regulacja art. 11 powołanej ustawy – Prawo o prokuraturze, a poprzednio art. 10ea ustawy o prokuraturze, ma charakter wyjątkowy i dlatego nie można jej rozciągać na innego rodzaju sytuacje. Na ten wyjątkowy charakter wskazuje wprost zawarte w powołanym przepisie stwierdzenie, że przekazanie wyszczególnionych w nim danych następuje w formie jawnej informacji. Z założenia racjonalnego prawodawcy wynika zakaz wykładni przepisów prawa zakładający, że pewne ich elementy są zbędne (zakaz wykładni per non est). Zatem użycie w tym przepisie określenia jawna roczna informacja jest celowe. Jeżeli ustawodawca przesądził o jawności informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, to a contrario przekazanie innego rodzaju informacji może następować wyłącznie w sposób przewidziany dla informacji niejawnych.
Poza tym przepis ten nie miałby żadnej wartości normatywnej, jeśli wiedzę o czynnościach kontroli operacyjnej można byłoby uzyskać w dowolnym zakresie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uprawnienie dostępu do informacji publicznej obejmuje przecież nie tylko osoby fizyczne, lecz również inne podmioty, a także organy państwowe, w tym Sejm i Senat. Jeśli podmioty te miałyby możliwość uzyskania w dowolnym czasie dowolnej wiedzy o czynnościach kontroli operacyjnej, wspomniany przepis, reglamentujący zarówno zakres, jak i czas udzielania wskazanej w nim informacji byłby zbędny, co stałoby w sprzeczności z powołaną zasadą racjonalności ustawodawcy.
Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że wszelkie informacje dotyczące czynności kontroli operacyjnej, z wyjątkiem informacji o jakiej mowa w art. 11 ustawy – Prawo o prokuraturze, a poprzednio w art. 10 ea ustawy o prokuraturze, podlegają ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie informacji niejawnych.
J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Wskazanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez: niewłaściwą interpretację art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 27 ust. 6, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, art. 17 ust. 5 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, art. 19 ust. 6 ustawy o Policji, art. 9e ust. 7 ustawy o Straży Granicznej i art. 36c ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej polegającą na przyjęciu, iż powołane przepisy, przesądzają o objęciu klauzulą tajności faktu prowadzenia kontroli operacyjnej i środków, jakie zostały w niej wykorzystane, co uniemożliwia ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy przepisy te określają jedynie sposób prowadzenia kontroli operacyjnej i pozwalają na podejmowanie tych czynności bez wiedzy i zgody osób nimi objętych.
Skarżący stwierdził, że organ dopuścił się niewłaściwej interpretacji przepisów art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że powołany przepis ustawy o ochronie informacji niejawnych nie pozwala na poinformowanie osoby zainteresowanej o objęciu jej zakończoną kontrolą operacyjną i podjętych w jej ramach środkach, podczas gdy taka interpretacja narusza prawo dostępu obywatela do dotyczących jego urzędowych dokumentów i zbiorów danych.
J. L. zarzucił organowi niewłaściwą interpretację przepisów art. 11 § 1 ustawy – Prawo o Prokuraturze polegającą na przyjęciu, iż przepis ten przewiduje jedyną dostępną ścieżkę ujawnienia informacji dotyczących kontroli operacyjnej, podczas gdy ujawnienie takich informacji w odniesieniu do zakończonej kontroli operacyjnej możliwe jest również wobec osób objętych tą kontrolą na podstawie przepisów o udostępnianiu informacji publicznej.
Skarżący w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu oraz o zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Zdaniem skarżącego argumentacja przedstawiona przez organ opiera się na założeniu, że wszelkie informacje dotyczące inwigilacji stanowią informacje niejawne nie podlegające udostępnieniu na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych. Stanowisko przyjęte przez organ jest wyrazem bardzo zawężającej interpretacji przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, nie uwzględniającej celu tych przepisów, a także praw i wolności obywatela przewidzianych w Konstytucji RP.
Na podstawie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych ochroną przed ujawnieniem objęte są dane szczegółowe dotyczące kontroli operacyjnej i pisma ją dokumentujące, ale nie sam fakt jej podjęcia. Ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, o Policji, o Straży Granicznej oraz o kontroli skarbowej również nie wskazują by ustawa o ochronie informacji niejawnych znajdowała zastosowanie do samego faktu inwigilacji danej osoby. Sama okoliczność, iż zgodnie z art. 27 ust. 6 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, art. 17 ust. 5 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, art. 19 ust. 6 ustawy o Policji, art. 9e ust. 7 ustawy o Straży Granicznej, art. 36c ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej, kontrola operacyjna prowadzona jest niejawnie, nie przesądza, by informacja o zakończonej kontroli operacyjnej również była objęta ochroną przed ujawnieniem. Przepis art. 27 ust. 6 oraz pozostałe powołane przepisy precyzują jedynie, na czym polega kontrola operacyjna i wskazują, że czynności opisane w tych przepisach podejmowane są niejawnie, natomiast nie stanowi, by informacja o podjęciu takiej kontroli w przeszłości również objęta była klauzulą tajności.
Skarżący nadmienił, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygnaturze S 2/06 stwierdził, że przepis art. 19 ust. 6 ustawy o Policji nie wyklucza możliwości informowania osoby poddanej kontroli operacyjnej o przeprowadzeniu tej kontroli. Natomiast wyłącza konieczność podania takiej informacji w czasie trwania czynności operacyjnych. Do takich wniosków doprowadziła TK analiza art. 51 ust. 3 Konstytucji, który zapewnia jednostce dostęp do dotyczących jej urzędowych dokumentów i zbiorów danych – z tym, że dostęp ten mogą ograniczać ustawy zwykle. Ustawa zwykła nie może jednak tego dostępu całkowicie wyłączać, ponieważ wówczas uległoby zniweczeniu prawo gwarantowane konstytucyjnie, wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji. Brzmienie art. 19 ust. 6 ustawy o Policji nie wyklucza wniosku, że po odpadnięciu celu kontroli operacyjnej otwiera się dla inwigilowanego, zgodnie z art. 51 ust. 3 Konstytucji, możliwość wglądu w zebrane o nim materiały. Taka właśnie możliwość stanowi logiczną operacjonalizację art. 51 ust. 4 Konstytucji.
Skarżący podniósł także, że przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych (art. 6 ust. 3) pozwalają na zmianę klauzuli tajności, którą są objęte dokumenty, a wręcz nakazują kierownikom jednostek organizacyjnych przeprowadzanie, nie rzadziej niż raz na 5 lat, przeglądu materiałów w celu ustalenia, czy spełniają ustawowe przesłanki ochrony. Materiały, o których udostępnienie skarżący wnosi – o ile byłyby chronione jako informacje tajne - powinny uzyskać status materiałów nie zaklasyfikowanych jako informacje niejawne zgodnie z tymi przepisami. Za twierdzeniem takim przemawia przepis art. 51 ust. 3 Konstytucji RP stanowiący, iż każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych.
Skarżący nadmienił także, że Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 30 lipca 2014 r. w sprawie o sygnaturze K 23/11 wyraził pogląd, iż co do zasady, wszystkie zgromadzone i przetwarzane przez władze publiczne dane o jednostce – chociażby nawet nie tworzyły jednego zorganizowanego zbioru – powinny być udostępniane tej osobie, jeżeli wystąpi ze stosownym żądaniem. Warunkiem skorzystania z prawa unormowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji jest wiedza o zgromadzeniu określonych danych i istnieniu ich zbioru. Zaniechanie poinformowania jednostki o zebraniu na jej temat informacji przez władze publiczne samo w sobie jest naruszeniem art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji. Jeśli jednostka nie wie o zebraniu na jej temat określonych informacji (informacje zebrano w sposób niejawny bez jej wiedzy i zgody), to nie dysponuje możliwością uzyskania dostępu do nich i nie może żądać ich sprostowania lub usunięcia na warunkach określonych w art. 51 ust. 4 Konstytucji.
Zdaniem skarżącego nie ma racji organ twierdząc, że przepis art. 11 § 1 ustawy – Prawo o Prokuraturze interpretowany a contrario wykluczał udostępnienie informacji objętych wnioskiem skarżącego w jakimkolwiek innym trybie niż przewidziany w tym przepisie. Powołany przepis dotyczy wyłącznie informowania Sejmu i Senatu o działalności organów prowadzących kontrolę operacyjną, zatem nie dotyczy indywidualnych wniosków o informacje dotyczące zakończonej kontroli, które nie powinny być objęte klauzulą tajności. Odmowa udostępnienia obywatelowi informacji o ingerencji w jego prawo do prywatności, w przypadku zakończonych już kontroli operacyjnych, niewątpliwie narusza przysługujące mu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP.
Skarżący podkreślił, że wnosi o udostępnienie informacji w zakresie zakończonych kontroli operacyjnych obejmujących jego osobę. Zatem umożliwienie dostępu do żądanych informacji nie doprowadzi do uzyskania wiedzy o czynnościach operacyjnych w dowolnym zakresie przez dowolne podmioty.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 61 ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.
Zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, w tym przypadki, gdy dostęp do informacji podlega ograniczeniu, określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Trzeba pamiętać przy tym, że w świetle przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, a odmowa jej udostępnienia wyjątkiem.
W sprawie niniejszej jest bezsporne, że Prokurator Generalny jest podmiotem obowiązanym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W świetle powyższego, rozważenia wymaga kwestia, czy żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację publiczną. Analiza tego problemu wymaga zwrócenia uwagi na uprawnienie informacyjne przysługujące obywatelom z mocy przepisów Konstytucji RP.
W wyroku z dnia 30 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt K 23/11 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż niejawne pozyskiwanie przez organy władzy publicznej informacji o jednostce wymaga zachowania daleko idących gwarancji proceduralnych. Przede wszystkim ma istnieć obowiązek poinformowania jednostki o podjętych wobec niej działaniach operacyjno-rozpoznawczych oraz pozyskaniu informacji na jej temat, i to bez względu na to, czy były to osoby podejrzane o naruszenie prawa, czy osoby postronne, które przypadkowo stały się obiektem kontroli. Powiadomienie jednostki na etapie wykonywania działań operacyjno-rozpoznawczych i gromadzenia informacji, co oczywiste, narażałoby je na nieskuteczność. Dlatego ustawodawca powinien zagwarantować późniejsze poinformowanie o tym fakcie. Tego wymagania nie uchyla wprowadzenie innych, zastępczych rozwiązań, jak choćby pełnomocnika osoby kontrolowanej. Na konieczność ustanowienia takiego obowiązku informacyjnego zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt S 2/06). Zapewnienie informacji jest przesłanką skorzystania przez jednostki z wynikającego z art. 51 ust. 3 Konstytucji prawa dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Co do zasady, wszystkie zgromadzone i przetwarzane przez władze publiczne dane o jednostce – chociażby nawet nie tworzyły jednego zorganizowanego zbioru – powinny być udostępniane tej osobie, jeżeli wystąpi ze stosownym żądaniem. Warunkiem (i to podstawowym) skorzystania z prawa unormowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji jest wiedza o zgromadzeniu określonych danych i istnieniu ich zbioru. Zaniechanie poinformowania o zebraniu o jednostkach informacji przez władze publiczne samo w sobie stanowi naruszenie art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji. Skoro jednostka nie wie o zebraniu na jej temat określonych informacji – ponieważ dokonało się to w sposób niejawny, bez jej wiedzy i zgody – nie dysponuje możliwością uzyskania dostępu do nich i nie może żądać ich sprostowania lub usunięcia na warunkach określonych w art. 51 ust. 4 Konstytucji. Obowiązek informacyjny w powyższym zakresie ma eliminować ryzyko niekontrolowanego tworzenia oraz utrzymywania zbiorów danych nieprzydatnych dla postępowań prowadzonych przez organy państwa, lecz potencjalnie wartościowych z punktu widzenia przyszłych, bliżej nieokreślonych czynności.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ma świadomość, iż w pewnych sytuacjach może być również uzasadnione odstąpienie od wspomnianego obowiązku informacyjnego. Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, gdy dane zostały pozyskane wyłącznie przypadkowo i nie podlegają dalszej analizie, czy też gdy pozyskano dane dostępne w publicznych rejestrach. Kwestie te musi rozstrzygnąć ustawodawca.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił także uwagę na konieczność wprowadzenia prawnego obowiązku podawania do publicznej wiadomości zagregowanych danych statystycznych o liczbie i rodzaju stosowanych czynności operacyjno-rozpoznawczych ingerujących w konstytucyjne wolności i prawa człowieka. Wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Stanowi także urzeczywistnienie konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Transparentność danych statystycznych obrazujących skalę niejawnego pozyskiwania danych o jednostkach przez organy państwa powinna być w szczególności nieodzownym elementem demokratycznej kontroli nad działalnością organów państwa (zob. orzeczenie ETPC z 25 czerwca 2013 r. w sprawie Youth Initiative for Human Rights przeciwko Serbii, nr skargi 48135/06). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, prawodawca i organy stosujące prawo, mają szanować ten obowiązek. Prawodawca powinien także, w celu efektywnego i rzetelnego wykonywania obowiązku sprawozdawczego, ustalić w miarę możliwości jedną, stosowaną przez wszystkie zobowiązane podmioty, metodologię sporządzania statystyk, gwarantującą jednoznaczność i porównywalność upublicznianych danych, nawet w odniesieniu do ubiegłych lat.
Analiza przedstawionych wywodów wskazuje na to, że Trybunał przyjął, iż uzyskanie przez osoby zainteresowane informacji ich dotyczących, które zostały niejawnie pozyskane przez organy władzy publicznej, ma podstawę prawną w art. 51 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowi bowiem, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Nie ulega wątpliwości, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że dostęp osoby do dotyczących jej dokumentów urzędowych oraz zbiorów danych uregulowany w art. 51 ust. 3 Konstytucji nie może być utożsamiany z dostępem do informacji o sprawach publicznych zagwarantowanym w art. 61 Konstytucji. Są to bezsprzecznie dwa różne obowiązki informacyjne (na taki podział relacji informacyjnych organ administracji – obywatel zwraca uwagę Grzegorz Sibiga z pracy zbiorowej pod redakcją Krzysztofa Grajewskiego i Jarosława Krzysztofa Warylewskiego pt.: "Informacja prawna a prawa obywatela. Konferencja z okazji XXXV-lecia informatyki prawniczej w Polsce i XV-lecia Systemu Informacji Prawnej LEX. Gdańsk, 19-20 czerwca 2006." – za: LEX Omega).
Skoro zatem podstawę prawną dla udostępnienia żądanych informacji stanowi art. 51 ust. 3 Konstytucji, to nie można podzielić poglądu organu (notabene przyjętego za oczywisty), że żądana informacja stanowi informację publiczną. Organ przyjmując, że żądana informacja jest informacją publiczną naruszył zatem przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
WSA w Warszawie ma oczywiście świadomość tego, że w prawie polskim w zakresie realizacji prawa do informacji, o którym mowa w art. 51 ust. 3 Konstytucji, brak jest na poziomie ustawowym odpowiednich regulacji prawnych. Dostrzegł i opisał to zagadnienie Trybunał Konstytucyjny, wskazując na brak skutecznego mechanizmu notyfikacji ex post osoby inwigilowanej (por. wyrok TK z 30 lipca 2014 r., sygn. akt K 23/11 a także postanowienie sygnalizacyjne TK z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt S 2/06 oraz wyrok TK z 23 listopada 2005 r., sygn. akt K 32/04).
Sąd Wojewódzki zauważa również, że wymóg określoności regulacji ustawowej ma swoją podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Określoność prawa stanowi element zasady zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez to państwo prawa. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Gwarancje bezpieczeństwa prawnego jednostki nabierają zaś szczególnego znaczenia w przypadku, gdy ingerencja przez władze publiczne w jej prawa i wolności ma charakter niejawny. E. Łętowska zwraca w związku z tym uwagę (zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt K 54/07, OTK z 2009 r. Nr 6/A, poz. 86), że "(...) istnieje naturalna antynomia między działalnością operacyjną a stanowiącymi przedmiot konstytucyjnej ochrony prywatnością i autonomią informacyjną. Ta antynomia nakłada na ustawodawcę zwykłego, regulującego kompetencję i inne gwarancje proceduralne/instytucjonalne, obowiązek zachowania szczególnej uwagi i staranności. (...) Z natury rzeczy – i tego nie podobna kwestionować – czynności wykrywacze i operacyjno-rozpoznawcze musi charakteryzować tajność ex ante (także wobec osób poddawanych takim czynnościom). Jednakże nie zwalnia to (a przeciwnie, właśnie do tego zobowiązuje) z obowiązku zachowania szczególnej precyzji i jednoznaczności przepisów określających granice ingerencji (przepisy kompetencyjne), ich form i postaci, jak również procedur, w jakich są one podejmowane."
Brak w prawie polskim szczegółowych regulacji dotyczących obowiązku notyfikacji (głównie o charakterze proceduralnym) nie może być jednak powodem do przyjęcia, że objęte wnioskiem dane stanowią informację publiczną.
Realizacja autonomii informacyjnej jednostki może zatem nastąpić w oparciu o art. 51 ust. 3 Konstytucji, co oznacza, że w takiej sytuacji nie ma zastosowania tryb przewidziany dla dostępu do informacji publicznej. Postępowanie wszczęte wnioskiem strony powinno być zatem w takiej sytuacji umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.