II SA/Wa 848/18

II SA/Wa 848/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący sprawozdawca/
Andrzej Wieczorek
Iwona Maciejuk
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
III OSK 1532/21 - Wyrok NSA z 2022-10-18
I OZ 824/18 - Postanowienie NSA z 2018-09-25
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opinii o braku przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu sprzedaży oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 stycznia 2018 r. R. B. (dalej także: skarżąca) wystąpiła do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] o wydanie zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym we wszystkich pomieszczeniach sprzedaży w sklepie [...] w [...] przy ul. [...] w oparciu o § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz.1422). Pismem z dnia 15 stycznia wymieniona zwróciła się do ww. organu z kolejnym tożsamym przedmiotowo wnioskiem, jako podstawę prawną wskazując tym razem § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650).
Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. organ zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [..] o przedstawienie opinii w sprawie będącej przedmiotem wniosku, zgodnie z § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) oraz § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wydał opinię, że nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu sprzedaży sklepu [...] mieszczącego się w budynku mieszkalnym wolnostojącym w [...] przy ul. [...]
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pomieszczenie stałej pracy wymienione we wniosku, znajdujące się w sklepie [...] w [...], stanowi pomieszczenie handlowe, nie jest zatem pomieszczeniem produkcyjnym. Z tego względu w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, który znajduje zastosowanie wyłącznie wobec pracodawców, prowadzących działalność produkcyjną. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 814/08, stwierdzając, iż w tej sytuacji nie ma zachodzą przesłanki do wydania opinii.
Pismem z dnia 6 lutego 2018 r. skarżąca wniosła zażalenie od ww. postanowienia, zarzucając mu:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez:
- jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że brak jest podstaw do uzyskania zgody na odstępstwo od zasady dostępu pomieszczeń stałej pracy do oświetlenia dziennego, podczas gdy dostęp tego rodzaju oświetlenia do pomieszczenia objętego kontrolą jest niemożliwy,
- wydanie przedmiotowej opinii w sytuacji, gdy zapewnienie oświetlenia dziennego w stopniu odpowiadającym przepisom wskazanego rozporządzenia jest niemożliwe z uwagi na techniczne warunki budynku,
- wskazanie, że wniosek skarżącej odnosi się do całości pomieszczeń sprzedaży zlokalizowanych w sklepie [...] podczas gdy w trakcie kontroli kwestionowane było wyłącznie oświetlenie w pomieszczeniu gdzie znajduje się stoisko mięsne,
- uznanie, że czynności dokonywane w pomieszczeniu objętym kontrolą nie stanowią czynności produkcyjnych w rozumieniu ww. przepisu,
- wydanie opinii, iż nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy organ wcześniej wskazał skarżącej, że powinna przedstawić zgodę na odstępstwo wydaną przez właściwego inspektora sanitarnego a treść tej opinii zależna jest od zaskarżonego postanowienia,
b. § 2 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia poprzez uznanie, że pomieszczenie którego dotyczył wniosek jest pomieszczeniem pracy stałej, podczas gdy łączny czas przebywania pracowników w tym pomieszczeniu w ciągu jednej doby nie przekracza 4 godzin,
2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że oświetlenie dzienne w pomieszczeniach sklepu skarżącej nie odpowiada wymogom odpowiednich przepisów, podczas gdy sklep skarżącej był już przedmiotem wcześniejszych kontroli, w trakcie których nie była kwestionowana prawidłowość oświetlenia, co znalazło swój wyraz w protokole kontroli z 1 i 5 września 2011 r., oraz w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 8 września 2011 r.
3. Błędne uznanie, że pomieszczenie, w którym usytuowane jest stanowisko przeznaczone do sprzedaży produktów pochodzenia zwierzęcego powinno być oświetlane światłem dziennym, podczas gdy światło to niekorzystnie wpływa na jakość produktów znajdujących się na tego rodzaju stoisku,
4. Błędne uznanie, iż pomieszczenie objęte wnioskiem nie jest należycie oświetlone podczas gdy zastosowane tam sztuczne oświetlenie jest nowoczesne, jasne i zapewniające lepszy dostęp światła niż źródła światła, co znajduje potwierdzenie w przeprowadzonych wcześniej kontrolach.
Główny Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 58 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w przypadku, gdy pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi jest pomieszczeniem pracy stałej w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, dla zastosowania oświetlenia wyłącznie światłem sztucznym, w tym elektrycznym, jest wymagane uzyskanie zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy prawnej do wydania zgody, o której w nim mowa, albowiem wskazuje wyłącznie na kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy do zajmowania stanowiska w sprawach dotyczących pomieszczeń pracy, nie jest natomiast materialnoprawną podstawą wydawanych rozstrzygnięć.
Zgodnie z treścią § 15 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. pomieszczenia pracy powinny zapewniać pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy, w tym oświetlenie naturalne i sztuczne. Stosownie do brzmienia § 25 rozporządzenia, w pomieszczeniach pracy stałej należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niewskazane lub niemożliwe ze względu na technologię produkcji a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego zgodę wyraził właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Z treści cyt. przepisu wynika, że względy technologii produkcji ograniczają zakres przedmiotowy jego stosowania wyłącznie do pracodawców prowadzących działalność produkcyjną. Taki pogląd znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1349/11, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1294/11, z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1867, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 814/08).
Ponadto organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, zawartym w zażaleniu, ze złożonych przez nią wniosków wynika, że dotyczą one wszystkich pomieszczeń sprzedaży w sklepie, nie tylko pomieszczenia, gdzie znajduje się stoisko mięsne, wobec czego nie może zostać uwzględniony argument, iż żaden z pracowników nie przebywa we wskazanym pomieszczeniu dłużej niż 4 godziny. Z akt przedmiotowej sprawy wynika jednocześnie, że żadne z pomieszczeń będących przedmiotem wniosku nie jest pomieszczeniem produkcyjnym, realizowana jest w nich bowiem obsługa klienta.
Reasumując, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie oświetlenia wyłącznie światłem elektrycznym w wymienionych pomieszczeniach stałej pracy, ze względu na niespełnienie koniecznej przesłanki w postaci technologicznego uzasadnienia dla zastosowania oświetlenia wyłącznie elektrycznego. Jednocześnie podkreślił, że wydanie postanowienie o braku podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo nie może być interpretowane jako wyrażenie opinii negatywnej.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i z § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach i w konsekwencji przyjęcia, że wskazany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do pracodawców, którzy prowadzą działalność produkcyjną, podczas gdy literalne brzmienie przepisu nie wprowadza takiego ograniczenia,
2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.
a. art. 110 K.p.a. oraz art. 155 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 i 3 K.p.a. poprzez naruszenie prawomocnych i ostatecznych ustaleń decyzji administracyjnej w postaci nakazu z dnia [...] września 2011 r. nr [...], polegające na kwestionowaniu ustalonego wówczas stanu faktycznego sprawy,
b. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a i art. 140 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób sprzeczny z treścią wskazanych przepisów, w szczególności brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania,
c. art. 7 i 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wyrażenie opinii wskazujące, że nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażania zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu sprzedaży nie może być interpretowane jako wydanie decyzji negatywnej, podczas gdy doprowadzi to do wydania decyzji odmownej przez ograny inspekcji sanitarnej,
3. Błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu, iż wniosek skarżącej dotyczący wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego dotyczył wszystkich pomieszczeń sprzedaży, podczas gdy z jego treści wynika, że skarżąca wnosiła o wyrażenie zgody na odstępstwo jedynie w pomieszczeniach gdzie kontrola wykazała nieprawidłowości w zakresie stopnia dostępu do światła dziennego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów, odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j,. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga R. B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Pracy oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...]nie naruszają prawa. Jak słusznie zauważył organ, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 623 ze zm.), Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Przepisy powołanego przez stronę skarżącą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), nie zawierają natomiast przepisów z zakresu prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Co prawda rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawiera przepisy, które zastosowane do obiektów zawierających pomieszczenia pracy mają znaczenie dla zachowania bezpieczeństwa i higieny pracy, jednakże nie można ich uznać za przepisy z zakresu prawa pracy. Wyłącznym celem tych przepisów nie jest bowiem regulowanie praw i obowiązków pracowników i pracodawców. Przepisy te regulują warunki techniczne wszystkich obiektów budowlanych, bez względu na to, czy w obiekcie znajdować się będą pomieszczenia pracy.
Przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy zawarte są natomiast przede wszystkim w Dziale X ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 917 ze zm.) oraz w przepisach wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 23715 Kodeksu pracy, w tym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, które określa ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące m. in. obiektów budowlanych. Przepisy te regulują prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, związane z zachowaniem bezpieczeństwa i higieny pracy. Organy Państwowej Inspekcji Pracy mogą zatem procedować w kwestiach dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy tylko w oparciu o powyższe przepisy.
Organy Państwowej Inspekcji Pracy nie były w związku z tym legitymowane do wydania opinii odnośnie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie światłem sztucznym w pomieszczeniach stałej pracy w budynku sklepu [...] w [...], przy ul. [...] w oparciu o wskazany we wniosku § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż rozporządzenie to nie reguluje kwestii dotyczących obowiązku zachowania wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy przez pracodawców. Zasadą jest, iż pracodawca ma obowiązek zapewnienia pracownikom w pomieszczeniach stałej pracy światła dziennego. Z przepisu § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wynika, iż w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że zastosowanie w zakładzie pracy wyłącznie oświetlenia elektrycznego jest dopuszczalne, jeżeli łącznie zachodzą dwa warunki:
1. zapewnienie światła dziennego jest niemożliwe lub niewskazane,
2. przyczyna dowolnej z przeszkód określonych powyżej związana jest z
technologią produkcji.
Względy technologii produkcji ograniczają tym samym zakres podmiotowy zastosowania § 25 ww. rozporządzenia, co powoduje, że nie może on znajdować zastosowania względem pracodawców prowadzących działalność inną niż produkcyjna, w tym usługowo-handlową, jak to ma miejsce w przypadku skarżącej Spółki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 814/08).
Organy Państwowej Inspekcji Pracy zasadnie zatem stwierdziły, iż brak było przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie światłem sztucznym w pomieszczeniach stałej pracy w budynku sklepu [...] w [...], przy ul. [...] z uwagi na ich przeznaczenie na działalność usługowo-handlową, a nie produkcyjną.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.