II SA/Wa 836/22

II SA/Wa 836/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Michał Sułkowski
Symbol z opisem
6262 Radni
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1, art. 200, art. 209 w zw. z art. 205 par. 2, art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (zwany dalej "Skarżącym" lub "KOWR"), reprezentowany przez M. K., pełniącą obowiązki Dyrektora Generalnego, wystąpił [...] lutego 2022r. do Rady Dzielnicy [...] (zwana dalej "Radą Dzielnicy") o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu T. K. (zwany dalej "Radnym"), zgodnie z wnioskiem z [...] grudnia 2019r. oraz wydanie niezwłoczne – zgodnej z prawem – uchwały w tym zakresie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwany dalej "NSA") sygn. akt III OSK 4443/21, na mocy którego oddalono skargę kasacyjną Rady Dzielnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2020r., sygn. akt II SA/Wa 1125/20, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Dzielnicy z [...] marca 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy Radnemu.
Skarżący w uzasadnieniu poinformował m.in., że najwyższym stanowiskiem w strukturze KOWR, jakie Radny, może zajmować, jest starszy referent, z wynagrodzeniem miesięcznym 6.000 zł brutto. Zgodnie z zarządzeniem nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wynagradzania pracowników KOWR, są to najkorzystniejsze warunki pracy i płacy odpowiadające kwalifikacjom Radnego (wykształcenie i staż pracy). Wola wypowiedzenia Radnemu warunków pracy i płacy nie ma związku z okolicznością sprawowania mandatu - jest podyktowana wyłącznie koniecznością zapewnienia równego traktowania wszystkich pracowników KOWR, którzy muszą otrzymywać wynagrodzenie godziwe, adekwatne do wykonywanej pracy, zbieżne ze stażem pracy, wykształceniem i kwalifikacjami. Obecne wynagrodzenie Radnego nie odpowiada tym kryteriom. Skarżący, powołując się na ww. wyrok NSA, dodał, że Rada Dzielnicy nie ma uprawnienia, do wkraczania z ocenami w sferę zastrzeżoną dla Sądu pracy - w tym adekwatności i godziwości proponowanego pracownikowi nowego wynagrodzenia.
Skarżący dodał, że ujawniono nowe okoliczności uzasadniające rozwiązanie stosunku pracy z Radnym w sposób definitywny, ale będą objęte odrębnym wnioskiem. Szybkie wydanie uchwały zgodnej z prawem, jakkolwiek nie uchroni [...] przed roszczeniem z art. 4171 w zw. z art. 417 k.c., co do okresu już rozsądzonego wyrokiem NSA, może zapobiec narastaniu szkody wynikającej z bezprawnego działania Rady Dzielnicy jako władzy publicznej w dalszych okresach.
2. Rada Dzielnicy uchwałą z [...] marca 2022r. nr [...] w:
- § 1 odmówiła wyrażenia zgody na wypowiedzenie wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy Radnego,
§ 2 zobowiązała Przewodniczącego Rady Dzielnicy do powiadomienia Skarżącej o treści uchwały,
§ 3 wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W podstawie prawnej powołano: art. 8 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018r., poz. 1817) w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), § 24 pkt 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz.Woj.Maz. z 2018r., poz. 8814).
W uzasadnieniu Rada Dzielnicy wyjaśniła, że Skarżący [...] grudnia 2019r. zwrócił się do Rady Dzielnicy o wyrażenie zgody na wypowiedzenie Radnemu warunków pracy i płacy, wskazując jako przyczynę zamierzonego wypowiedzenia warunków pracy i płacy - nową organizację pracy, będącą następstwem zniesienia Agencji Nieruchomości Rolnych (zwana dalej "ANR") i utworzenie 1 września 2017r. KOWR. Powołał się też m.in. na wprowadzenie nowych regulacji wewnętrznych, w tym regulaminu organizacyjnego i na obowiązywanie zarządzenia nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2017r. w sprawie wynagradzania pracowników KOWR. Wskazano, że w KOWR nie ustalono dotąd regulaminu wynagradzania.
Rada Dzielnicy uznała w związku z tym, że Skarżący nie przedstawił informacji o związku ww. zmian organizacyjnych i regulacji z sytuacją zawodową Radnego, które uzasadniałby dokonanie zmian na niekorzyść warunków zatrudnienia, w szczególności, gdy KOWR jest następcą prawnym zniesionej ANR i wykonuje całość jej zadań. Rada dzielnicy wskazała też, że z informacji Radnego wynika, że Sąd Okręgowy w [...], [...] Wydział [...] wyrokiem z [...] listopada 2019r. sygn. akt [...] przywrócił Radnego do pracy w KOWR, na warunkach pracy i płacy obowiązujących w ANR do [...] sierpnia 2017r. Zaproponowane więc przez Skarżącego nowe warunki zatrudnienia są dalej mniej korzystne od dotychczasowych. W KOWR, który istnieje od 1 września 2017r., do chwili obecnej nie wprowadzono regulaminu wynagradzania, o którym mowa w art. 772 K.p., określającego stawki (widełki) wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach pracy, a obecnie obowiązująca regulacja tymczasowa nie ma charakteru źródła prawa pracy. Przywołał też stanowisko Związku Zawodowego Pracowników Służby Publicznej, w którym zaprezentowano zastrzeżenie, co do zakresu obowiązywania przedstawionego w piśmie KOWR wzorca regulacji płacowej, za jaki uznano zarządzenie nr 13 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2017r. w sprawie wynagradzania pracowników KOWR, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z 10 lutego 2017r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. poz. 624 ze zm., zwana dalej "u.P.w.u.KOWR"). Według strony związkowej akt ten nie ma waloru źródła prawa pracy w rozumieniu art. 9 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (zwany dalej "K.p.") w stosunku do pracowników KOWR, gdyż był wyłącznie aktem prawa wewnętrznego, o którym mowa w art. 93 Konstytucji RP, skierowanym do pełnomocnika do spraw utworzenia KOWR w celu wykonania przez niego kompetencji opisanej w art. 51 ust. 3 u.P.w.u.KOWR. Radny oświadczył ponadto, że przyczyną sporu sądowego w przedmiocie przywrócenia do pracy była decyzja o pozbawieniu Go zatrudnienia w podległej rządowi instytucji publicznej z powodów politycznych, na zasadzie niedozwolonej dyskryminacji, której podłożem był Jego status radnego, wybranego z listy wyborczej [...]. Dodał, że Sąd Okręgowy w [...], w uzasadnieniu ww. wyroku z [...] listopada 2019r. (s. 20) ustalił, że "jedną z przyczyn dla których powodom nie przedstawiono propozycji zatrudnienia mógł być fakt, że obydwaj byli radnymi (...) -a więc z natury rzeczy osobami które mogą zostać uznane za mniej dyspozycyjne aniżeli pracownicy nie podlegający szczególnej ochronie".
Rada Dzielnicy wskazała, że zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g., stosowanym w zw. z art. 42 § 1 K.p. i w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002r. o ustroju miasta [...], rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub wypowiedzenie radnemu dotychczasowych warunków pracy i płacy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wypowiedzenie radnemu dotychczasowych warunków pracy i płacy), jeżeli podstawą rozwiązania lub zmiany tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Regulacja ta dotyczy także radnych dzielnic [...].
W ocenie Rady Dzielnicy, przyczyny wskazane we wniosku KOWR są niekonkretne i pozorne. Zamierzona czynność z zakresu prawa pracy zmierza w istocie do zniweczenia skutków orzeczenia Sądu pracy, przywracającego radnego do pracy na poprzednich warunkach zatrudnienia. Podstawową przyczyną podejmowania przez Skarżącego działań ukierunkowanych na zmianę Radnemu warunków zatrudnienia jest pełnienie funkcji radnego, wybranego z listy wyborczej [...].
3. Skarżący, reprezentowany przez r.pr. M. S. , w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2022r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Dzielnicy z [...] marca 2022r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto, gdyby ww. uchwałę wyeliminowano z obrotu prawnego w trybie nadzoru, wniósł o umorzenie postępowania i zasądzenie na rzecz KOWR kosztów koniecznych do obrony praw KOWR - w tym niezwróconej części opłaty od skargi i kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Skarżący wniósł też o dopuszczenie, na mocy art. 106 § 3 P.p.s.a.: zaskarżonej uchwały z uzasadnieniem, kopii wyroków o sygn. akt II SA/Wa 1125/20 i III OSK 4443/21 - na okoliczność, że w sprawie zapadło orzeczenie, wskazujące na błędny sposób procedowania z ww. wnioskiem Skarżącego z [...] grudnia 2019r. - a mimo tego Rada Dzielnicy wydała orzeczenie, popełniając dokładnie te same błędy; a gdyby Sąd uznał to za niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości - dopuszczenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy o sygn. akt II SA/Wa 1125/20 (w szczególności skargi z załącznikami, odpowiedzi na skargę, wyroku z 7 grudnia 2020r., skargi kasacyjnej, odpowiedzi na skargę i wyroku z 3 grudnia 2021r.) - na okoliczność, że wypowiedzenie Radnemu warunków pracy i płacy nie ma związku z wykonywaniem przez Niego mandatu radnego.
Skarżący, mając na względzie art. 147 § 1 P.p.s.a. zarzucił ww. uchwale rażące naruszenie:
- art. 153 P.p.s.a. - przez zignorowanie wyroków WSA o sygn. akt II SA/Wa 1125/20 i NSA o sygn. akt III OSK 4443/21;
- błędne zastosowanie art. 8 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 25 ust. 2 u.s.g., z uwagi na odmówienie zgody na zmianę warunków pracy i płacy Radnego, z przyczyn niewskazanych w tym przepisie, przy zuchwałym zignorowaniu wskazań Sądów administracyjnych w sprawie oraz popełnienie dokładnie tych samych błędów w wykładni, mimo wyraźnego wskazania przez WSA i NSA ich prawidłowej wykładni, co skutkowało wydaniem ww. uchwały - rażąco sprzecznej z prawem, wywołującej szkodę po stronie pracodawcy, do której naprawienia konieczne jest stwierdzenie niezgodności z prawem ww. Uchwały, w celu: a) uchylenia rażącej bezprawności i umożliwienia zmiany warunków zatrudnienia pracownika, b) dochodzenie od Rady odszkodowania na warunkach przewidzianych przepisami prawa dla szkody wywołanej przez sprzeczne z prawem działanie władzy publicznej.
Skarżący w uzasadnieniu skargi podtrzymał stanowisko zawarte w ww. wniosku, który był rozpatrywany przez Radę Dzielnicy i podkreślił m.in., że wobec wygaśnięcia stosunku pracy Radnego i następnie zainicjowanego przez Niego postępowania sądowego, Sąd Okręgowy, zmienił orzeczenie Sądu Rejonowego oddalające powództwo, przyjmując, że Radnemu nie wygaszono, a wypowiedziano stosunek pracy. Pomimo tego Sąd Okręgowy nie przyjął, aby radni wykazali, że wygaśnięcie ich stosunków pracy miało jakikolwiek związek z pełnieniem przez nich mandatu i przyjął, że dyskryminacja, z uwagi na to, nie została wykazana. Sąd Okręgowy radnych przywrócił do pracy na warunkach "obowiązujących" w ANR, które aktualnie nie istnieją. Dodatkowo, choć zarówno WSA, jak i NSA w ww. wyrokach wskazały precyzyjnie, że rozumowanie Rady Dzielnicy jest wadliwe, a poprzednia uchwała naruszała prawo, to i tak Rada Dzielnicy - zdecydowała się wydać ponownie dokładnie takie samo orzeczenie - ignorując zuchwale ww. orzeczenia.
4. Rada Dzielnicy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.
W uzasadnieniu dodała, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z 7 października 2020r. sygn. akt II PK 145/19, (LEK nr 3077134) stwierdził, że art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Nie zobowiązuje on również rady do uzasadnienia swojego stanowiska. Nie ogranicza prawa rady do sprzeciwu wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy przyczyną tego zamiaru są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego, lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku, pozostawiając pozostałe decyzje jej swobodnemu uznaniu".
Rada Dzielnicy wyjaśniła, że podejmując zaskarżoną uchwałę wzięła pod uwagę, że uzasadnienie wniosku Skarżącej było ogólnikowe i niekonkretne, co zdeterminowało formę i treść uzasadnienia uchwały. Nie miała obowiązku wyręczania Skarżącego i zgromadzenia dodatkowych informacji o rzeczywistych przyczynach jej zamiaru, tym samym poprzestała na analizie argumentów zawartych we wniosku KOWR.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. skarga jest oczywiście uzasadniona.
2. Warto wskazać na wstępie, że sprawa, która zakończyła się wydaniem zaskarżonej do Sądu ww. uchwały z [...] marca 2022r., była rozpoznawana przez Radę Dzielnicy w związku z tym, że poprzednia uchwała Rady Dzielnicy z [...] marca 2020r. nr [...] - o tej samej treści zawartej w sentencji i analogicznej treści zawartej w jej uzasadnieniu – została wyeliminowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2020r. sygn. akt II SA/Wa 1125/20. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 4443/21 oddalił skargę kasacyjną Rady Dzielnicy i zasądził od Rady Dzielnicy na rzecz Skarżącego 240 zł, wyrażając przy tym tezę: "Łączne zastosowanie dyrektyw wykładni językowej i systemowej do obu zdań przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż rada gminy ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, za wyjątkiem sytuacji gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego".
Powyższe oznacza, że zarówno Sąd rozpoznający skargę na ww., zaskarżoną uchwałę z [...] marca 2022r., jak i Rada Dzielnicy, wydając tę uchwałę byli związani ww., prawomocnymi orzeczeniami Sądów administracyjnych obu instancji, które zapadły w rozpoznawanej sprawie. Wynika to z jasnej treści obowiązujących przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, zwana dalej "P.p.s.a.").
Art. 190. P.p.s.a. stanowi bowiem, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
3. Zdaniem Sądu działanie Rady Dzielnicy, która ponownie wydała identyczną do poprzednio wyeliminowanej z obrotu prawnego prawomocnymi wyrokami Sądów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji, uchwałę - w sposób oczywisty i rażący naruszało zarówno art. 170 P.p.s.a., jak i art. 153 P.p.s.a., czego zaakceptować nie sposób i już z tego względu konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z [...] marca 2022r. nr [...].
Sąd wskazuje, że uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. - a taką uchwałę wydała Rada Dzielnicy - stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 90 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 90 § 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Przesłanki te zaszły w sprawie.
Zdaniem Sądu w świetle okoliczności wynikających z akt rozpoznawanej sprawy, jak również okoliczności znanych Sądowi z urzędu, a przede wszystkim po uwzględnieniu prawomocnych i wiążących w sprawie, ww. orzeczeń: WSA w Warszawie z 7 grudnia 2020r. sygn. akt II SA/Wa 1125/20 oraz NSA z 3 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 4443/21, należało bowiem – oprócz uznania, że Rada Dzielnicy dopuściła się naruszenia art. 170 P.p.s.a., jak i art. 153 P.p.s.a. - podzielić stanowisko Skarżącego, że Rada Dzielnicy, wydając ww. zaskarżoną uchwałę z [...] marca 2022r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy Radnemu, naruszyła w sposób istotny art. 25 ust. 2 u.s.g.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g., rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy może odmówi zgody na wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest zatem uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Pamiętać także należy, że celem ww. przepisu nie jest bezwzględna ochrona stosunku pracy, bezwarunkowe, absolutne zabezpieczenie radnego przed utratą pracy, gdyż stawiałoby to radnego ponad prawami innych pracowników, będących w tożsamej sytuacji i pozbawiało pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym. Jej celem jest natomiast zagwarantowanie radnemu swobodnego sprawowania mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy by nie doszło, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego i tylko w tym zakresie rada posiada kompetencję do wydania decyzji odmownej (M. Mędrala. Uwagi na temat szczególnej ochrony stosunku pracy radnych. Samorząd Terytorialny, 2016, nr 1-2. s. 87-97).
Sąd wskazuje ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2018r. sygn. II OSK 923/18, postawił tezę, że art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione.
Sąd zauważa ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wiążącego w sprawie wyroku z 3 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 4443/21 wyjaśnił ponadto, że wykładnię przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. rozpocząć należy uwagą, iż ta jednostka redakcyjna zawiera dwie reguły postępowania, pierwsza zawarta jest w zdaniu pierwszym, druga – w zdaniu drugim. Adresatem zdania pierwszego jest w pierwszym rzędzie pracodawca radnego, a w drugim rzędzie właściwa rada gminy. Adresatem zdania drugiego jest zaś wyłącznie rada gminy. Przepisy te powinny być interpretowane łącznie, gdyż pozostają w związku treściowym, wskazują pośrednio kolejność działań dla poszczególnych adresatów w procedurze rozwiązywania stosunku pracy z radnym, określają przesłanki materialne działania rady gminy, a w konsekwencji tylko w ten sposób możliwe jest ustalenie prawidłowego modelu postępowania dla obu adresatów. Wykładnia wyłącznie zdania pierwszego w separacji od zdania drugiego prowadzi do wniosku, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona w każdym przypadku pełnemu uznaniu rady gminy. Wykładnia zdania drugiego wskazuje z kolei, że rada ma obowiązek odmówić zgody tylko wówczas, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zestawienie wyników wykładni obu zdań art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadzić musi do konkluzji, iż przepisy te pozostają ze sobą w sprzeczności. Tym samym ustalenie treści normatywnej art. 25 ust. 2 u.s.g. wymaga harmonizacji znaczenia zdania pierwszego przez uwzględnienie treść normatywnej zdania drugiego. Korekty wyniku wykładni językowej zdania pierwszego wymagają dyrektywy wykładni systemowej, w tym przede wszystkim zasada racjonalnego ustawodawcy.
NSA, rekapitulując wskazał, że łączne zastosowanie dyrektyw wykładni językowej i systemowej do obu zdań art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż rada gminy ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, za wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. Rada gminy nie posiada uprawnienia do ingerowania w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym we wszystkich innych sytuacjach, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. w części odmiennie: wyrok NSA z 5 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 3133/13). W takich sytuacjach obowiązkiem rady gminy jest udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Uchwała udzielająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie rozstrzyga o rozwiązaniu stosunku pracy z radnym, a jedynie usuwa przeszkodę formalną rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia. W razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzygnięcie sporu co do legalności rozwiązania stosunku pracy pozostaje w zakresie wyłącznej kognicji sądu pracy (por. wyrok NSA z 13 maja 2016r., sygn. akt II OSK 211/16).
NSA w ww. prawomocnym i wiążącym w sprawie wyroku z 3 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 4443/21 podniósł też, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie zwrócono uwagę, iż jest to konsekwencją potrzeby wyraźnego oddzielenia sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa samorządowego) od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu - i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter czysto procesowy sprowadzający się wyłącznie do konieczności oceny wniosku pracodawcy przez radę, wysłuchanie radnego i ustalenia, czy wypowiedzenie pozostaje lub nie pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W ostatnim przypadku rada ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Każda inna decyzja rady stanowić będzie rażące naruszenie prawa.
Z uzasadnienia ww. prawomocnego i wiążącego w sprawie wyroku NSA z 3 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 4443/21 wynika także, że w doktrynie i orzecznictwie słusznie wskazuje się, że skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. A. Szewc, Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, (w:) Lex). WSA w Lublinie w wyroku z 7 października 2008r.,sygn. akt: III SA/Lu 247/08 (Lex nr 511513), stwierdził, że pełnienie funkcji radnego przez pracownika nie może ograniczać uprawnienia pracodawcy w swobodzie doboru pracowników mających realizować określone zadania, a przesłanką do odmowy zgody na zwolnienie pracownika może być jedynie związek z wykonywanym mandatem radnego (por. S. Gajewski, Glosa do ww. wyroku WSA, LEX/e). Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę.
Naczelny Sąd Administracyjny w ww. prawomocnym i wiążącym w sprawie orzeczeniu, na mocy art. 153, art. 170 i art. 190 P.p.s.a. wskazał też, że nie podziela poglądu wyrażonego przez inny skład NSA w wyroku z 5 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 3133/13, że przy zamiarze rozwiązania z radnym stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu radnego, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny, dopuszczając tym samym, choć nie wprost, możliwość wyrażenia odmowy na rozwiązanie stosunku pracy z innych przyczyn niż przyczyny pozostające w związku z wykonywaniem mandatu radnego.
W świetle ww. rozważań nie ma powodów, aby Rada Dzielnicy w zaskarżonej uchwale wkraczała w kompetencje Sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z Radnym, tym bardziej, gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy - mimo wiążących w sprawie orzeczeń: WSA w Warszawie z 7 grudnia 2020r. sygn. akt II SA/Wa 1125/20 oraz NSA z 3 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 4443/21 - w uzasadnieniu uchwały z [...] marca 2022r. nie pojawiły się treści, które wskazywałyby, że doszło do wykonania ww. prawomocnych orzeczeń. Stanowiło to zatem naruszenia zarówno art. 153, jak i art. 170 P.p.s.a.
Sąd jeszcze raz podkreśli, że z uzasadnienia prawomocnego i wiążącego w sprawie wyroku NSA z 3 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 4443/21 wynikało wyraźnie, że uzasadnienie poddanej kontroli uchwały jest zbyt ogólnikowe, nie zawiera przytoczenia faktów, które doprowadziły Radę Dzielnicy do podjęcia uchwały o tej treści, ani przytoczenia dowodów w oparciu, o które Rada Dzielnicy ustaliła stan faktyczny sprawy. NSA podzielił ponadto stanowisko Sądu pierwszej instancji, że twierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały z [...] marca 2020r. nr [...], że podstawową przyczyną podejmowania przez pracodawcę działań ukierunkowanych na zmianę Radnemu warunków pracy i płacy jest fakt wybrania go na radnego z listy wyborczej [...] oraz chęć zniwelowania skutków orzeczenia sądu pracy jest gołosłowne i nieweryfikowalne, w związku z brakiem przywołania wystarczających okoliczności faktycznych i dowodów, w oparciu o które poczyniono te ustalenia.
Sąd w związku z tym stwierdza, że skoro w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rady Dzielnicy z [...] marca 2022r. nie sposób odnaleźć ww. treści, ani treści, innych niż te zawarte w uchwale Rady Dzielnicy z [...] marca 2020r. nr [...] (na co wskazuje porównanie oby uchwał wraz z uzasadnieniami), należało przyjąć, że Rada Dzielnicy nie wykonała ww. orzeczeń Sądów administracyjnych i nie wykazała w przekonujący sposób, że ewentualne przyszłe wypowiedzenie zmieniające nastąpiłoby w związku ze zdarzeniem lub zdarzeniami związanymi z wykonywaniem mandatu Radnego. Rada Dzielnicy nie przytoczyła bowiem, wbrew zaleceniom NSA, konkretnych okoliczności faktycznych, wskazujących, że wniosek pracodawcy o udzielenie zgody na wypowiedzenie związany jest ze sprawowaniem mandatu Radnego. Jest to niezrozumiałe i oczywiście wadliwe, gdy z ww. wyroku NSA wynikało, że Rada Dzielnicy powinna ocenić zasadność podstaw wypowiedzenia zmieniającego stosunku pracy w zakresie koniecznym do wykazania, że podane we wniosku przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, co powinno znaleźć swój wyraz w wyczerpującym i przekonującym uzasadnieniu do podjętej w tej sprawie uchwały.
Istotnym elementem procesu uchwałodawczego w tym zakresie jest wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie. Sposób rozstrzygnięcia przyjęty w uchwale Rady Dzielnicy musi zatem wynikać, o czym mowa w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1125/20, z jej uzasadnienia, które jest w tym przypadku, z mocy § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283), obowiązkowe. Jak wskazuje się w doktrynie, w demokratycznym państwie prawnym każdy projekt aktu normatywnego powinien posiadać uzasadnienie. Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej, umożliwiając pośrednie uczestnictwo ogółu obywateli danego państwa w procesie rządzenia państwem (por. G. Wierczyński, Komentarz do § 131 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", (w:) Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II Wolters Kluwer). Również judykatura stoi na jednolitym stanowisku, że w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Eliminowanie zatem wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. wyrok NSA w Krakowie z 6 maja 2003r. sygn. akt II SA/Kr 251/03).
Niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej kwalifikowane jest zatem jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2015r. sygn. akt IV SA/Po 1070/14; wyrok WSA w Białymstoku z 26 maja 2020r. sygn. akt II SA/Bk 61/20).
Sąd w związku z tym wskazuje raz jeszcze, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, będąca efektem ustalenia, że rzeczywistą przyczyną rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, musi być należycie umotywowana, po to aby wykluczyć arbitralność w ocenie dokonanej w uchwale. Motywy, jakimi kieruje się Rada Dzielnicy, wydając uchwałę odmawiającą wyrażenia zgody, powinny być logiczne, zrozumiałe, wynikać z jasnego i kompletnego uzasadnienia. Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga więc przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Jak w każdym uzasadnieniu rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, w uzasadnieniu takiej uchwały nie można poprzestawać na domniemaniach, przypuszczeniach i przytaczaniu faktów nie znajdujących potwierdzenia w rzeczywistości.
Zdaniem Sądu, Rada Dzielnicy nie wywiązała się należycie z tego obowiązku, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wykazała w przekonujący sposób, że rozwiązanie stosunku pracy z Radnym nastąpiło w związku ze zdarzeniem/zdarzeniami związanym(i) z wykonywaniem mandatu przez Radnego.
4. Sąd, mając powyższe rozważania na względzie stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady Dzielnicy, która nie wykonuje wskazań zawartych w prawomocnych i wiążących w sprawie ww. orzeczeń WSA w Warszawie z 7 grudnia 2020r. sygn. akt II SA/Wa 1125/20 oraz NSA z 3 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 4443/21, jako zbyt ogólnikowa i lakoniczna jest wadliwa procesowo i to w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności z wszystkich ww. przyczyn.
Okoliczności tej nie mogą zmienić powołane w odpowiedzi na skargę argumenty Rady Dzielnicy, których nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie wielokrotnie bowiem podkreślano, że odpowiedź na skargę nie stanowi aktu podlegającego kontroli sądowej. To z zaskarżonej uchwały i załączonego do niej uzasadnienia Skarżący powinien czerpać wiedzę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 25 października 2022r. sygn. akt II SA/Wa 579/22 - dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro wywody i okoliczności podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej uchwały, nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, nie mogą być przedmiotem oceny Sądu (por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2001r. sygn. akt V SA 3659/00, LEX nr 84485; wyroki WSA w Warszawie z: 8 września 2022r. sygn. akt II SA/Wa 41/22; 31 sierpnia 2022r. sygn. akt II SA/Wa 127/22 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
5. Sąd, z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. Orzeczenie z punktu drugiego sentencji ma uzasadnienie w art. 200 i art. 209 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), gdyż Skarżący był reprezentowany przez radcę prawnego.