II SA/Wa 831/24

II SA/Wa 831/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lutego 2024 r., 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego M. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z [...] kwietnia 2024 r. M. K.(dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: organ II instancji) z [...] kwietnia
2024 r. (nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej: organ I instancji) z [...] lutego 2024 r.
(nr [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Pismem z [...] stycznia 2024 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o zmianę aktu mianowania skarżącego do służby przygotowawczej w Służbie Celno-Skarbowej z [...] listopada 2023 r. na akt mianowania do służby stałej.
Postanowieniem z [...] lutego 2024 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania.
W jego uzasadnieniu podniósł, że w art. 276 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r.
o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023, poz. 615 ze zm.; dalej: ustawa
o KAS), który statuuje zamknięty katalog rozstrzygnięć w sferze stosunków służbowych mających charakter decyzji administracyjnej, w stosunku do których stosuje się przepisy k.p.a., nie uwzględniono aktu mianowania do służby w Służbie Celno-Skarbowej, a zatem prawodawca nie przewiduje realizacji żądania skarżącego w toku postępowania administracyjnego przy zastosowaniu przepisów k.p.a., w tym art. 155 k.p.a.
Pismem z [...] marca 2024 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu
I instancji. W jego uzasadnieniu podniósł, że akt mianowania funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej ma charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym postępowanie w sprawie jego zmiany posiada przymiot administracyjnego i stosuje się do niego przepisy k.p.a.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2024 r. organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, w pełni podzielając ocenę prawną organu I instancji.
W swojej skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organom obu instancji naruszenie:
1) art. 276 ust. 5 w zw. z ust. 1-3 ustawy o KAS poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że przepis ten zawiera zamknięty katalog spraw ze stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, do których stosuje się przepisy k.p.a., wśród których nie zostały wymienione sprawy zmierzające do zmiany aktu mianowania;
2) art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 i art. 158 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w drodze przyjęcia, że sprawy z zakresu mianowania funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie są załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, w związku z czym nie mają do nich zastosowania przepisy k.p.a.;
3) art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. w zw. z art. 276 ust. 5 w zw. z ust. 1 -3 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
w drodze przyjęcia, że akt mianowania funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nie ma charakteru decyzji administracyjnej w związku z czym do spraw z nich wynikających nie mają zastosowania przepisy k.p.a., w tym te dotyczące zmiany decyzji ostatecznej;
4) art. 61a k.p.a. w zw. z w zw. z art. 276 ust. 5 w zw. z ust. 1-3 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w drodze przyjęcia, że zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego, bowiem stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nie jest nawiązywany w drodze aktu mającego charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym nie stosuje się do spraw z niego wynikających przepisów k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację przedstawioną
w zażaleniu
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w toku postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę należało uwzględnić.
Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), lub inne niż dające podstawę do wznowienie postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się w działaniach Organów obu instancji zarówno naruszeń prawa materialnego (art. 154 ust. 1 ustawy o KAS), jak i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 1 pkt 1, art. 61a § 1, art. 155 k.p.a., art. 276 ust. 5 ustawy o KAS).
Skarżący domagał się zmiany przedmiotowego aktu mianowania, tzn. zastosowania przez organ art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Z perspektywy niniejszej sprawy jest zatem kluczowe ustalenie po pierwsze, czy przedmiotowy akt mianowania stanowi decyzję administracyjną, o której mowa powyżej, po drugie, czy przedmiotowa sprawa posiada przymiot administracyjnej, a po trzecie, czy w konsekwencji mają do niej zastosowanie przepisy k.p.a., w tym art. 155 k.p.a.
Ogólna norma wyznaczająca zakres stosowania przepisów k.p.a. głosi, że k.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Powyższy przepis określa następujące przesłanki stosowania w danej sprawie przepisów k.p.a.: prawny charakter organu, jego właściwość, rodzaj sprawy oraz prawną formę załatwienia sprawy (por.
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str.13-14).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji jako organy administracji rządowej są organami administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. oraz że są właściwe w sprawie zmiany przedmiotowego aktu mianowania. Nie budzi również kontrowersji uznanie sprawy z wniosku Skarżącego za sprawę indywidualną, tzn. sprawę indywidualnego podmiotu w konkretnie określonej sytuacji. Meritum sporu prawnego między Stronami dotyczy kwestii, czy akt mianowania do służby w Służbie Celno-Skarbowej należy uznać za decyzję administracyjną.
W sądownictwie administracyjnym panuje dominujący pogląd, zgodnie z którym akt mianowania kandydata do służby ma formę decyzji administracyjnej (por. m.in.: uchwała NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, wyroki NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 382/21, z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/18, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 545/20, oraz wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 750/17).
Powyższe zapatrywanie bazuje na opinii, że kandydat do służby nie jest jeszcze związany stosunkiem służbowym z daną formacją, a zatem akt mianowania posiada wszystkie cechy decyzji administracyjnej w ujęciu materialnym, w tym skierowanie skutków prawnych do podmiotu niezwiązanego z organem ani organizacyjnie, ani służbowo. W wypadku Służby Celno-Skarbowej wniosek taki wynika z art. 154 ust. 1 ustawy o KAS, zgodnie z którym stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje
w drodze mianowania na podstawie zgłoszenia się do służby. Akt mianowania ma zatem charakter konstytutywny, albowiem to z jego mocy kandydat do służby staje się funkcjonariuszem - osobą dysponującą określonymi uprawnieniami oraz obciążoną określonymi obowiązkami (por. prawomocny wyrok Sądu z 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 164/10).
Organy obu instancji mają zatem rację, że akt mianowania do służby nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 276 ustawy o KAS, jednak z tej przesłanki wywodzą błędne wnioski. Ustawodawca umieścił art. 276 ustawy o KAS
w dziale VII, rozdziale 3 ustawy o KAS pt. "Rozpatrywanie spotów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego"; tymczasem, jak objaśniono wyżej, kandydat do służby nie jest jeszcze funkcjonariuszem, a zatem do aktu mianowania nie mają zastosowania przepisy dotyczące aktów wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy, w tym art. 276 ustawy o KAS wyłączający stosowanie art. 1 pkt 1 k.p.a., ergo: akt mianowania jest decyzją administracyjną. Tym samym Sąd pragnie podkreślić, że ocena prawna zaprezentowana w wyroku Sądu z 6 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 304/18), a którą podzielają organy obu instancji, jawi się jako odosobniona w orzecznictwie i niezasługująca na aprobatę.
Uznanie przedmiotowego aktu mianowania za decyzję administracyjną skutkuje spełnieniem hipotezy normy wynikającej z art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz koniecznością stosowania do tego aktu regulacji k.p.a. - w tym art. 155 k.p.a.
Na podstawie art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pod pojęciem innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania rozumie się m.in. brak materialnej podstawy prawnej załatwienia danej sprawy (por. wyrok NSA
z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/24), toteż przyjęcie przez organ, że brak jest przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, może skutkować nieuzasadnioną odmową wszczęcia postępowania - co miało miejsce
w niniejszej sprawie.
Rozpoznając sprawę ponownie, organy obu instancji powinny uwzględnić ocenę prawną Sądu, w szczególności to, że akt mianowania do służby posiada walor decyzji administracyjnej, a postępowanie w sprawie jego zmiany jest dopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji. Na poczet kosztów postępowania Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego
w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.