II SA/Wa 82/19

II SA/Wa 82/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1927/21 - Wyrok NSA z 2023-03-29
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 132
art. 8a ust. 1, art. 15c, art. 22a, art. 24a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. (nr [...]), zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. K., odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] maja 2017 r. informującego o przebiegu służby skarżącego oraz pisma Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2018 r. dotyczącego przebiegu służby funkcjonariusza oraz jego akt osobowych wynika, że P. K. w okresie od [...] czerwca 1986 r. do [...] lipca 1990 r. (a więc przez 4 lata i 2 miesiące) pełnił służbę w Referacie [...] SB WUSW w [...] a więc służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. W dniu [...] lutego 1991 r. został przyjęty do służby w KWP w S.. Ze służby został zwolniony [...] lutego 2017 r. tj. po 30 latach, 8 miesiącach i 27 dniach łącznego okresu służby.
Organ powołał słownikowe synonimy określenia "krótkotrwały" (m. in. "chwilowy", "doraźny", "trwający krótko", "przejściowy", "epizodyczny") i stwierdził, że ponad czteroletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąca 13 % całego okresu jego służby, nie była służbą krótkotrwałą. Z całą pewnością funkcjonariusz przez ten okres dokładanie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem.
Odnosząc się do drugiej przesłanki zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 tego artykułu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, natomiast narażenie zdrowia i życia traktować należy jako "dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza". Organ stwierdził, że ta przesłanka w wypadku skarżącego została spełniona. Z pisma Komendanta Głównego Policji dotyczącego przebiegu służby skarżącego, wynika, że P. K. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., ale nie pełnił służby z narażeniem zdrowia i życia.
Zdaniem organu, krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby danego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby po 12 września 1989 r. oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnieciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W przekonaniu Ministra, skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.
W konkluzji organ stwierdził, że skoro służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała, to już z tego powodu nie ma podstaw do uwzględnienia jego wniosku z 8 maja 2017 r.
P. K. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ustawy przez nieuzasadnione przyjęcie, że krótkotrwała służba to służba która trwa wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy jest to służba trwająca kilka lat, w zależności od okoliczności sprawy należy tę przesłankę rozpatrywać indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego jak i okres jego życia i przyczyny odejścia ze służby. Zdaniem skarżącego organ nieprawidłowo stwierdził, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, zaś narażenie zdrowia i życia jest "kolejnym warunkiem" spełnienia tej przesłanki. Skarżący postawił również zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. W ich uzasadnieniu stwierdził, że organ nie przeprowadził w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego w kwestii wykonywania przez niego służby "z wielkim zaangażowaniem":, nie wziął pod uwagę, że "utracił zdrowie" w związku ze służbą, wreszcie przy ocenie zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" pominął całkowicie że był awansowany w służbie. P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg służby. P. K. podkreślił, że z pisma Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2018 r. wynika, że rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Nie jest przy tym prawidłowe zapatrywanie organu, że narażenie i zdrowia i życia jest dodatkowym warunkiem czynnikiem na ocenę rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednocześnie skarżący stwierdził, że pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, o czym świadczy to, że odszedł ze służby w wieku 55 lat ze względu na stan zdrowia (zgodnie z orzeczeniem Komisji Lekarskiej w S. podległej ministrowi spraw wewnętrznych i administracji z [...] marca 2017 r. jest trwale niezdolny do służby, a niezdolność pozostaje w związku ze służbą).
Zdaniem skarżącego jest wręcz "idealnym przykładem ilustrującym przykładną, wręcz wybitną służbę, o czym świadczy utrata zdrowia.
P. K. podniósł, że organ "nie może traktować wszystkich jedną miarą". Decyzja o obniżeniu emerytury została wydana wyłącznie w oparciu o informację IPN o przebiegu jego służby, z której zresztą nie wynika, że skarżący wspierał reżim. Skarżący podkreślił, że nie propagował i nie podzielał idei totalitaryzmu - nie każdy bowiem, kto według ustawowych przesłanek "pracował dla służb państwa totalitarnego" rzeczywiście służył państwu totalitarnemu. Wykładnia językowa sformułowania "działanie na rzecz" sugeruje świadome, dobrowolne działanie w określonej sprawie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie są sporne - wynika z nich, że skarżący pełnił służbę (początkowo w SB WUSW w [...] a następnie w Policji) przez okres 30 lat, 8 miesięcy i 27 dni, przy czym przez 4 lata i 2 miesiące była to służba, o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa. Trzeba dodać, że w ocenie organu po 12 września 1989 r. funkcjonariusz wykonywał powierzone obowiązki rzetelnie.
W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. dotyczących ustalania emerytury (renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) dla funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyłączenie jest zatem dopuszczalne tylko w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które kontynuowały służbę "po weryfikacji", już na rzecz państwa demokratycznego.
Nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i samo rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie są wystarczające do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy. Organ może skorzystać z tej możliwości jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ustawodawca nie udziela wskazań, co do tego, jak należy rozumieć te wymagania określone za pomocą pojęć w swej treści niedookreślonych. W szczególności co oznacza służba krótkotrwała i kiedy, w jakich okolicznościach można mówić o tym, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania wyłączenia na podstawie tego przepisu. Nie jest również jasne, jaką miarę stosować w celu oceny rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Dokonując wykładni art. 8 a ust. 1 ustawy trzeba mieć przede wszystkim na uwadze, że ustanawia on wyjątek od regulacji zawartych w art. 15c, 22a i 24a tej ustawy. W związku z tym należy przestrzegać powszechnie akceptowaną zasadę wykładni prawa, mówiącą, że wyjątki nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Fakt, że możliwość wyłączenia ograniczeń w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego ma charakter wyjątkowy, nie budzi raczej wątpliwości. Świadczy o tym zarówno treść art. 8a ust. 1, jak i to, że ten przepis został wprowadzony niejako w ostatniej chwili, dopiero na etapie prac komisji sejmowej. Osoby zabierające głos w imieniu projektodawcy - gdy zgłoszono tę poprawkę w toku prac w komisjach -wskazywały na wyjątkowy charakter dodanej regulacji. Stwierdziły, że zasadą jest więc stosowanie tych przepisów (art. 15c, 22a, 24a), a wyjątkiem będzie ich niestosowanie w stosunku do tych osób, które zostaną uznane za spełniające te przesłanki.
Wyżej wymienione przepisy art. 15c, 22a i 24a realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel tych ograniczeń. Założeniem ustawy było dalej idące, niż wprowadzone ustawą z 23 stycznia 2009 r. zmieniającą ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ograniczenie - w zasadzie nawet zniesienie przywilejów emerytalnych i rentowych osób, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego, ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej (s. 5 uzasadnienia do projektu ustawy). Te przepisy mają niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny ale odwołują się do wyraźnie wskazanych motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania m. in. organów administracji publicznej nie należy ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy. W tym przypadku wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy.
Należy podkreślić, że organ ma możliwość zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy jedynie w szczególnie uzasadnionych, a więc wyjątkowych przypadkach. Nie wystarczy zatem jedynie krótkotrwałe pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków, w świetle przepisów ustawy o Policji - art. 58 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 określającego rotę ślubowania należy zresztą do standardowych powinności policjanta. Nie może być więc uznane za sytuację wyjątkową, nawet jeżeli policjant otrzymywał w czasie pełnienia służby po 12 września 1989 r. nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jeżeli zamiarem ustawodawcy było uchylenie wprowadzonych tym przepisem restrykcji w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego, ale w służbie w demokratycznej Polsce wyróżniały się ofiarnością i poświęceniem, to jest oczywiste, że miarą tej ofiarności i poświęcenia nie może być zwykła rzetelność w służbie, w szczególności znajdująca potwierdzenie w tym, że w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych.
Również krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa, jakby jej nie oceniać, w tym na podstawie relacji do całego okresu służby, sama przez się nie wystarcza do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy. Z tego co już powiedziano wynika, że krótkotrwałość służby musi być szczególna (wyjątkowa), a więc musi być to okres bardzo krótki. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy za taki bardzo krótki okres służby nie można uznać służby ponad czteroletniej.
Należy wreszcie podnieść, że w świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W konsekwencji Sąd podziela zapatrywanie organu co do tego, że służba skarżącego (od [...] czerwca 1986 r. do [...] lipca 1990 r.) na rzecz państwa totalitarnego, nie może być uznana za krótkotrwałą i uznaje, że decyzja organu w tym zakresie nie jest dowolna, przekraczająca granice uznania administracyjnego, tylko dlatego, że organ powołał się na leksykalne definicje słowa "krótkotrwałość" i nie wskazał, w jakim przypadku przesłanka "krótkotrwałości" służby byłaby spełniona. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał wykładni tego pojęcia i zasadnie uznał, że służba skarżącego przez okres 4 lat i 2 miesięcy nie jest przejściowa, chwilowa, epizodyczna. Ponad cztery lata służby przed 31 lipca 1990 r. to nie jest krótki okres, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowe przypadki przebiegu zatrudnienia (służby), w których często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem w służbie.
Sąd zwraca uwagę, ze w toku prac komisji sejmowych nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (powołane już sprawozdanie z przebiegu posiedzenia Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76 i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny nr 55 z 15 grudnia 2016 r.) podnoszono nadmierną uznaniowość w ocenie "krótkotrwałości" służby jako przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, rozważano możliwość jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia (przez wskazanie % całkowitego okresu służby). Zdecydowano się jednak na pozostawienie organowi wydającemu decyzję swobody w ocenie tej przesłanki przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Organ nie zakwestionował rzetelnego pełnienia służby przez skarżącego po 12 września 1989 r. Kwestia dotycząca tej przesłanki nie ma jednak większego znaczenia wobec uznania przez organ ze jego służba na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała.
Tym samym nieuzasadnione są również zarzuty procesowe skargi. Problem w tej sprawie sprowadza się, zdaniem Sądu, do dokonanej przez organ oceny i jej uzasadnienia służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. jako służby niekrótkotrwałej. Według Sądu organ z tego zadania wywiązał się w sposób, który nie uzasadnia postawionych mu zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Minister dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca 13% całkowitego okresu jego służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).
Trzeba dodać, że nie ma najmniejszego znaczenia dla wyniku postępowania twierdzenie skarżącego, że nie propagował i nie podzielał idei totalitaryzmu. W przepisie art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba była pełniona, nie zaś, według stanowiska lub charakteru albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 ustawy dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.
Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę A. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.