II SA/Wa 819/25

II SA/Wa 819/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
art. 48d
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. od decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
A. G. wnioskiem z dnia [...] września 2024 r. (data wpływu do organu [...] września 2024 r.) zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] o wydanie decyzji administracyjnej w związku z zakończeniem wypłaty świadczenia mieszkaniowego z dniem [...] września 2023 r. W uzasadnieniu wskazała, że z dniem "[...] września 2024 r." w drodze czynności materialno-technicznej nastąpiło zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego w związku z pełnieniem służby w [...], o czym została poinformowana pismem nr [...] z dnia [...] września 2023 r. Powołała się przy tym na art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] pismem z dnia [...] października 2024 r. nr poinformował wnioskodawczynię, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewiduje trybu administracyjnego dla czynności jaką jest zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
A. G. pismem z dnia [...] października 2024 r. (data stempla pocztowego [...] listopada 2024 r.)wniosła do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego skargę na bezczynność w przedmiocie niewydania decyzji zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] września 2024 r.
Prezes AMW pismem z dnia [...] listopada 2024 r., powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., poinformował wnioskodawczynię, że pismo Dyrektora z dnia [...] października 2024 r. należy uznać za jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., a wniesiona przez nią w ciągu 7 dni "skarga" może być traktowana jak zażalenie na przedmiotowe postanowienie. W świetle powyższego Prezes AMW zwrócił się do wnioskodawczyni o udzielenie, w terminie 7 dni, odpowiedzi czy wystąpienie z [...] listopada 2024 r., zatytułowane "skarga" należy traktować jako zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w trybie art. 141 k.p.a., czy też jako ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a.
Wnioskodawczyni pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. wniosła o potraktowanie jej wystąpienia z dnia [...] listopada 2024 r. jako zażalenia na ww. postanowienie. W uzasadnieniu dodatkowo podniosła, iż zakończenie wypłaty świadczenia w przypadku jej oraz jej męża nastąpiło w innych terminach.
Prezes AMW postanowieniem z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W związku ze stanowiskiem organu II instancji, który w swoim postanowieniu wskazał, iż Dyrektor winien skontrolować czy kończąc wypłatę świadczenia mieszkaniowego organ zastosował regulację art. 48 d ust. 4, która wprost określa datę zakończenia wypłaty wskazując, iż w przypadku przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego świadczenie mieszkaniowe przysługuje do dnia protokolarnego przyjęcia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym decyzja o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego stała się ostateczna, w dniu [...].12.2024 r. pismem [...] (aktualny nr [...]) Dyrektor ponownie zwrócił się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska i udzielenie odpowiedzi w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma: czy strona wnosi o wydanie decyzji administracyjnej w związku z zakończeniem wypłaty świadczenia mieszkaniowego? czy strona wnosi o wypłatę świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego na jej rzecz dokonanego w drodze czynności materialno-technicznej (zgodnie ze złożonym oświadczeniem z dnia [...].09.2023 r.) do dnia uprawomocnienia się decyzji o przydziale kwatery wydanej na rzez jej współmałżonka, tj. do dnia zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego na jego rzecz.
A. G. w odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2025 r. wniosła o przeprowadzanie
postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia prawidłowej daty zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego, na co wskazał Prezes AMW w swoim postanowieniu oraz wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej zakończenie jego wypłaty.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomieniem nr [...] poinformował A. G. o wszczętym na jej wniosek z dnia [...].09.2024 r. postępowaniu administracyjnym w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Pismo zostało doręczone w dniu [...].02.2025 r.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...], na podstawie na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej k.p.a., i art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 98) oraz na podstawie art. 48d ust. 1 i 12 w zw. z art. 21 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r, o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tj. Dz. U. z 2024r., poz. 1270), orzekł o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz A. G. za okres od dnia [...].09.2023 r. do dnia [...].10.2023 r., tj. za okres od dnia zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz ww. do dnia, w którym decyzja o przydziale kwatery na rzecz jej współmałżonka L. G. stała się ostateczna.
Dyrektor w uzasadnieniu wskazał, że regulacja przepisu z art. 48d ust. 4 ww. ustawy ma zastosowanie w przypadku żołnierza, który realizuje swoje prawo do zakwaterowania poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Regulacja z ww. przepisu nie mogła być zastosowana wobec strony. Dyrektor podkreślił, iż nie mógł przydzielić kwatery/lokalu mieszkalnego mężowi strony z uwzględnieniem normy na małżonkę będącą żołnierzem zawodowym, w momencie, gdy małżonka realizowała swoje prawo do zakwaterowania w innej formie, co wynika wprost z art. 21 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu. Wniosek L. G. o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem normy na małżonkę, mógł być rozpatrzony pozytywnie wyłącznie po rezygnacji jego małżonki - żołnierza zawodowego - z realizacji prawa do zakwaterowania w wybranej przez nią formie, tj. wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego nastąpiłoby z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z powyższym, na podstawie art. 48d ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu zaprzestano wypłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz L. G. w dniu, w którym decyzja o przydziale kwatery stała się ostateczna, natomiast wobec złożonego przez A. G. oświadczenia w dniu [...].09.2023 r. w drodze czynności materialno-technicznej zakończono wypłatę świadczenia mieszkaniowego na jej rzecz.
A. G. w dniu [...] lutego 2025 r. wniosła odwołanie od ww. decyzji Dyrektora z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...]. W uzasadnieniu zarzuciła, wydanie decyzji z rażącym naruszeniem zarówno przepisów materialnych ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jak i przepisów proceduralnych kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ I instancji błędnie uznał, że jej oświadczenie o rezygnacji ze świadczenia mieszkaniowego stanowiło wystarczającą podstawę do zakończenia jego wypłaty, podczas gdy żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu nie wymaga takiego oświadczenia w sytuacji, gdy przydział kwatery obejmuje normę mieszkaniową obojga małżonków-żołnierzy. Ponadto organ naruszył zasadę równości wobec prawa, ponieważ jej świadczenie zostało zakończone wcześniej niż świadczenie jej małżonka, mimo że ich sytuacja faktyczna i prawna była identyczna. Wskazała, że zgodnie z art. 48d ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu świadczenie powinno było być jej wypłacane do momentu uprawomocnienia się decyzji o przydziale kwatery jej mężowi. Organ administracyjny zakończył jednak wypłatę świadczenia wcześniej, co stanowi naruszenie powyższego przepisu i prowadzi do wadliwości wydanej decyzji. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] września 2023 r. do dnia zakończenia służby w garnizonie [...]. W przypadku uznania, że organ I instancji nie przeprowadził pełnej analizy sprawy, wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z zaleceniem uwzględnienia wskazanych przez nią uchybień.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] marca 2025 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z 10.07.2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2024 r. poz. 98 i poz. 1907) oraz na podstawie art. 21 ust. 1-3, ust. 7 i art. 48d ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1270), po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z dnia [...].02.2025 r. orzekającej o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz A. G. za okres od dnia [...].09.2023 r. do dnia [...].10.2023 r., tj. za okres od dnia zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz ww. do dnia, w którym decyzja o przydziale kwatery na rzecz jej współmałżonka L. G. stała się ostateczna, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Prezes AMW po przytoczeniu treści art. 21 ust. 1-3 i ust. 7 oraz art. 48d ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu wskazał, że prawo do zakwaterowania realizowane jest na wniosek żołnierza zawodowego, jak również i to, że może on dokonać wyboru i skorzystać tylko z jednej formy zakwaterowania. Skarżąca wolę zmiany realizacji prawa do zakwaterowania wyraziła wprost w oświadczeniu z dnia [...].07.2023 r. (data pisma), wskazując, że na potrzeby prowadzonego na wniosek jej męża postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, w ramach konieczności zwiększenia przysługujących norm z 3 do 4, zrezygnuje z wypłacanego na jej rzecz świadczenia mieszkaniowego. Następnie w dniu [...].09.2023 r. do organu I instancji wpłynęło pismo L. G. (męża A. G.) o wyrażeniu zgody na przydział kwatery wraz z załączonym oświadczeniem A. G. (data oświadczenia [...].09.2023 r.), w którym informuje, że w związku z propozycją przydziału kwatery jej mężowi, "wraz z dokonaniem przydziału" rezygnuje z otrzymywania świadczenia mieszkaniowego na cel dodatkowej normy w przydziale. Po otrzymaniu ww. oświadczeń Dyrektor zakończył wypłatę świadczenia na rzecz odwołującej a następnie uwzględnił jej normę w przydzielanej jej mężowi kwaterze. Organ I instancji podejmując przedmiotowe działania kierował się przepisem art. 21 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu, który reguluje formę realizacji prawa do zakwaterowania w szczególnych przypadkach, gdy oboje małżonkowie są żołnierzami zawodowymi. Ww. przepis wskazuje, że małżonkowie mają wybór i mogą realizować swoje prawo do zakwaterowania oddzielnie - poprzez wybór różnych formy zakwaterowania lub zdecydować się na realizowanie prawa do zakwaterowania razem - poprzez przydział jednego większego lokalu, w którego powierzchni uwzględnione są normy ich obojga. Przepis ten zawiera również negatywną przesłankę do uwzględnienia normy współmałżonka w lokalu, którą jest korzystanie przez tego współmałżonka z innej formy realizacji prawa do zakwaterowania.
Prezes AMW stwierdził, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Dyrektor prawidłowo zakończył wypłatą świadczenia na rzecz odwołującej od dnia [...].09.2023 r. oraz czy istniała podstawa prawna w okolicznościach faktycznych sprawy, aby orzec o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...].09.2023 r. do dnia [...].10.2023 r., czy też organ I instancji winien podjąć czynność materialno-techniczną i wypłacić odwołującej świadczenie mieszkaniowe za okres od dnia [...].09.2023 r. do dnia [...].10.2023 r.
W ocenie Prezesa AMW z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w sprawie istniała podstawa prawna do odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres objęty rozstrzygnięciem, tj. od dnia [...].09.2023 r. do dnia [...].10.2023 r. Organ I instancji oparł zaskarżone rozstrzygnięcie jedynie na dacie złożenia przez odwołującą oświadczenia o rezygnacji z wypłaty świadczenia mieszkaniowego, co byłoby uzasadnione w przypadku całkowitej rezygnacji z realizacji prawa do zakwaterowania przez odwołującą. Dyrektor nie wskazał też jakiejkolwiek innej przesłanki z ustawy o zakwaterowaniu uzasadniającej odmowę wypłaty świadczenia za rozpatrywany okres. W konsekwencji Dyrektor ustalając okres za który należy się świadczenie mieszkaniowe nie wziął pod uwagę, że oświadczenie o rezygnacji z wypłaty świadczenia mieszkaniowego było tak naprawdę oświadczeniem woli o zmianie formy realizacji prawa do zakwaterowania, w związku z czym kluczowe jest zastosowanie wszystkich przepisów powiązanych z zaistniałym stanem faktycznym. Odwołująca w oświadczeniu z [...].09.2023 r. wyraźnie określiła intencje rezygnacji ze świadczenia i wskazała, że rezygnuje z otrzymywania świadczenia mieszkaniowego "wraz z dokonaniem przydziału". Ponadto skoro Dyrektor przyjął, że odwołująca realizuje swoje prawo do zakwaterowania w przydziale większego lokalu współmałżonkowi, czyli nie traci prawa do zakwaterowania, a jedynie prawo to realizuje w większej powierzchni lokalu małżonka, to oznacza w ocenie Prezesa AMW, że w stosunku do niej należy stosować te same przepisy, które zostały zastosowane przy zmianie formy realizacji prawa do zakwaterowania, wobec jej męża.
Prezes AMW stwierdził, że skoro L. G., na podstawie art. 48d ust. 4 miał wypłacane świadczenie mieszkaniowe do [...].10.2023 r., to również A. G. powinna mieć wypłacane świadczenie mieszkaniowe do [...].10.2023 r. Zgodnie z art. 48d ust. 4 świadczenie mieszkaniowe przysługuje do dnia protokolarnego przyjęcia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym decyzja o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego stała się ostateczna. Prezes AMW wskazał, że w kontekście powyższego organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien jednoznacznie ustalić, czy w okresie objętym żądaniem strony istniała jakakolwiek negatywna przesłanka do wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...].09.2023 r. do dnia [...].10.2023 r. W przypadku jej braku Dyrektor winien wypłacić świadczenie za ten okres w drodze czynności materialno-technicznej.
Decyzja Prezesa AMW z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] stała się przedmiotem sprzeciwu A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, zasądzenie rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym
Skarżąca w uzasadnieniu zarzuciła naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., jak również art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 48d ust. 12 i art. 26 ust. 5. Podniosła, iż decyzja ta w istocie ogranicza się do uchylenia decyzji organu I instancji oraz wskazania, że brak było podstaw do odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] września do [...] października 2023 r. W konsekwencji, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW poinformował skarżącą o wypłacie kwoty [...] zł tytułem świadczenia za sporny okres. Jednakże wypłata ta nastąpiła dopiero po interwencji organu odwoławczego, a decyzja Prezesa nie wyczerpuje zakresu odwołania - pomija bowiem szereg istotnych zarzutów, w szczególności odnoszących się do legalności działań organu I instancji oraz braku podstawy prawnej do żądania od skarżącej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do świadczenia mieszkaniowego. Skarżąca podniosła, iż wymóg złożenia oświadczenia o rezygnacji z przysługującego świadczenia mieszkaniowego jest sprzeczny z art. 26 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, który jednoznacznie dopuszcza przydzielenie kwatery o powierzchni użytkowej większej niż wynikająca z przysługujących norm, pod warunkiem zgody żołnierza zawodowego i dostępności lokalu. Skarżąca wyjaśniła, że organ jednoznacznie informował, że bez zrzeczenia się prawa do świadczenia przydział lokalu dla jej męża nie będzie możliwy. Organ nie pouczył jej przy tym o istnieniu podstawy prawnej pozwalającej na przydzielenie lokalu z uwzględnieniem jej normy mieszkaniowej bez potrzeby rezygnacji ze świadczenia. Tym samym oświadczenie, na które powołuje się organ, zostało wymuszone i nie może być traktowane jako skuteczne w świetle prawa administracyjnego. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji pominięcie zarzutu nierównego traktowania, polegającego na zakończeniu wypłacania świadczenia skarżącej wcześniej niż świadczenia wypłacanego jej mężowi, mimo że oboje znajdowali się w identycznej sytuacji prawnej, co w świetle art. 32 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu, stanowi poważne uchybienie formalne. Zarzuciła również naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) co ograniczyło jej ochronę prawną, poprzez zastosowanie przez Prezesa AMW trybu z art. 138 § 2 k.p.a., które było nieuzasadnione, bowiem stan faktyczny i prawny został ustalony, a nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego.
Prezes AMW, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu uzasadniającego żądanie organu złożenia przez skarżącą oświadczenia o zrzeczeniu się pobierania świadczenia mieszkaniowego, celem otrzymania przez współmałżonka lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem normy na skarżącą. Małżonek skarżącej pobierał - podobnie jak skarżąca - świadczenie mieszkaniowe zanim wystąpił z wnioskiem o przydział konkretnego lokalu w [...], jednakże jego otrzymanie wymagało posiadanie przez żołnierza uprawnienia do 4 norm powierzchni mieszkaniowej podstawowej. Innymi słowy posiadanie 3 norm (bez normy na małżonkę) nie wystarczało na otrzymanie wnioskowanego lokalu. W tej sytuacji zastosowanie mógł mieć wyłącznie art. 21 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Organ podniósł, iż AMW realizuje uprawnienie małżonków - żołnierzy do jednego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem norm na wszystkich członków rodziny, niemniej bez możliwości korzystania z innej formy zakwaterowania przez któregokolwiek z małżonków. Taka interpretacja o contrario wynika z treści powołanego wyżej przepisu. Co więcej, uszła uwadze skarżącej zasada realizacji prawa do zakwaterowania w jednej z form, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Skarżąca korzystając z przydzielonego współmałżonkowi lokalu mieszkalnego i pobierając świadczenie mieszkaniowe de facto miałaby zrealizowane prawo do zakwaterowania w dwóch formach. Ponadto przydział lokalu mieszkalnego o większej powierzchni z art. 26 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest uwarunkowany, a nadto dotyczy przede wszystkim tych sytuacji, w których żołnierz posiada niepełnosprawnych członków rodziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw nie podlegał uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935z późń. zm.), dalej "P.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 151a § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
W świetle powyższego rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd nie bada więc w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest tym samym ustalenie, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy prawidłowym było odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W efekcie, spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zatem, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.
Dokonując oceny zaskarżonej sprzeciwem decyzji w takim też zakresie, Sąd uznał, że Prezes AMW wykazał konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania na jego podstawie decyzji kasatoryjnej. Prezes AMW stwierdził, że z decyzji organu I instancji nie wynika, aby w sprawie istniała podstawa prawna do odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres objęty rozstrzygnięciem, tj. od dnia [...].09.2023 r. do dnia [...].10.2023 r. Wskazał, że organ I instancji oparł zaskarżone rozstrzygnięcie jedynie na dacie złożenia przez odwołującą oświadczenia o rezygnacji z wypłaty świadczenia mieszkaniowego, co byłoby uzasadnione w przypadku całkowitej rezygnacji z realizacji prawa do zakwaterowania przez odwołującą, co w tej sprawie nie miało miejsca. Dyrektor nie wskazał też jakiejkolwiek innej przesłanki z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uzasadniającej odmowę wypłaty świadczenia za rozpatrywany okres. W konsekwencji Dyrektor ustalając okres za który należy się świadczenie mieszkaniowe nie wziął pod uwagę, że oświadczenie o rezygnacji z wypłaty świadczenia mieszkaniowego było w istocie oświadczeniem woli o zmianie formy realizacji prawa do zakwaterowania, w związku z czym kluczowe jest zastosowanie wszystkich przepisów powiązanych z zaistniałym stanem faktycznym. Odwołująca w oświadczeniu z [...].09.2023 r. wyraźnie określiła intencje rezygnacji ze świadczenia i wskazała, że rezygnuje z otrzymywania świadczenia mieszkaniowego "wraz z dokonaniem przydziału". Organ odwoławczy wskazał też, że skoro Dyrektor przyjął, że odwołująca realizuje swoje prawo do zakwaterowania w przydziale większego lokalu współmałżonkowi (zatem nie traci prawa do zakwaterowania, a jedynie prawo to realizuje w większej powierzchni lokalu małżonka) to oznacza, że w stosunku do niej należy stosować te same przepisy, które zostały zastosowane wobec jej męża przy zmianie formy realizacji prawa do zakwaterowania. Prezes AMW stwierdził, że skoro mąż skarżącej, na podstawie art. 48d ust. 4 miał wypłacane świadczenie mieszkaniowe do [...].10.2023 r., to również A. G. powinna mieć wypłacane świadczenie mieszkaniowe do [...].10.2023 r. Zgodnie z art. 48d ust. 4 świadczenie mieszkaniowe przysługuje do dnia protokolarnego przyjęcia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym decyzja o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego stała się ostateczna. Prezes AMW wskazał, że w kontekście powyższego organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien jednoznacznie ustalić, czy w okresie objętym żądaniem strony istniała jakakolwiek negatywna przesłanka do wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...].09.2023 r. do dnia [...].10.2023 r. W przypadku jej braku Dyrektor winien wypłacić świadczenie za ten okres w drodze czynności materialno-technicznej.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.).
Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zakwestionowanej odwołaniem decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, nsa.orzczenia.gov.pl).
Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae).
Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. W art. 138 § 2 k.p.a. wyraźnie wyodrębniono dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:
1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Zwrócić należy uwagę, że wprawdzie wykładnia literalna powyższego przepisu może sugerować, że chodzi o naruszenie przez zaskarżoną decyzję jakichkolwiek przepisów postępowania, to jednak wykładnia zorientowana na cel powyższego przepisu nakazuje przyjąć, że naruszenie, o którym mowa, dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek innych przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).
Wyjaśnić również należy, że stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Art. 138 § 2 k.p.a. wymaga bowiem dodatkowo, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ze struktury tego przepisu wynika jednoznacznie nie tylko, że wymienione w nim dwie przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie, ale także że istnieje funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zakwestionowaną odwołaniem decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz że miały wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance.
Sytuacja taka nastąpiła w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że organ I instancji oparł rozstrzygnięcie jedynie na dacie złożenia przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji z wypłaty świadczenia mieszkaniowego, natomiast nie uwzględnił – przy rozstrzyganiu, że skarżąca nie zrezygnowała z prawa do zakwaterowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Pozostałe podniesione w sprzeciwie kwestie pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
Z zakwestionowanej decyzji Prezesa AMW wynika, że organ odwoławczy stwierdził w istocie, że organ I instancji nie rozpatrzył wszechstronnie całokształtu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które to uchybienie przepisowi art. 77 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak pełnej oceny przez organ I instancji wszystkich okoliczności faktycznych stanowił w tej sprawie takie naruszenie prawa procesowego, które dawało podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie Prezes AMW jako organ odwoławczy wykazał w zakwestionowanej sprzeciwem decyzji, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.