II SA/Wa 818/22

II SA/Wa 818/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Arkadiusz Koziarski
Tomasz Szmydt /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1993 nr 47 poz 211
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Telewizji Polskiej S. A. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło skargę na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2022r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2022 r. zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w postaci: pełnej listy artystów polskich i zagranicznych, którzy wystąpili podczas koncertu "[...]", który odbył się [...] lutego 2022 r. i był emitowany na antenie [...] wraz z informacją, czy dany artysta otrzymał honorarium za swój występ.
Organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, za pomocą poczty elektronicznej, przesyłał listę artystów, którzy wystąpili podczas koncertu "[...]".
Organ, decyzją z dnia [...] marca 2022 r. (doręczoną Skarżącemu w dniu 21.03.2022 r.), zwaną dalej: "decyzją", odmówił udostępnienia informacji w zakresie; czy każdy z artystów polskich i zagranicznych, którzy wystąpili podczas koncertu "[...]", który odbył się [...] lutego 2022 r. i był emitowany na antenie [...] otrzymał honorarium za swój występ.
Organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu m.in. na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy utożsamiana jest z tajemnicą przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustany o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Organ zaznaczył, iż Telewizja Polska S.A. pomimo, iż jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. Udostępnienie informacji dotyczących produkcji koncertu "[...]", w tym informacji czy dany artysta, wykonujący utwór/utwory w ramach tego koncertu otrzymał honorarium za swój występ może potencjalnie zagrozić interesom TVP S.A.
W zakresie swojej podstawowej działalności Telewizja Polska S.A. tworzy i rozpowszechnia audycje telewizyjne, w tym audycje rozrywkowe. Podmioty konkurencyjne względem TVP S.A. również prowadzą aktywność w tym zakresie i organizują koncerty. Uzyskanie przez podmiot konkurencyjny informacji o warunkach organizacji takiego wydarzenia może osłabić pozycję TVP S.A. Nie ma przy tym znaczenia, iż był to koncert charytatywny, okoliczność ta nie niweczy bowiem tego, że audycja taka realizowana jest na zasadach rynkowych, tak jak każda inna audycja, w tym stanowiąca rejestrację koncertu. TVP S.A. wskazuje, że charytatywny rodzaj audycji może wynikać z różnych działań podejmowanych w jej ramach, np. z organizowanych konkursów, w tym sms-owych, organizowaniu w jego ramach zbiórek itp. Tak było w przedmiotowym przypadku - audycja wzywała do wpłat na konto [...] - emisja koncertu na antenie TVP miała na celu przyciągnięcie jak największej liczby osób w celu powiadomienia ich o prowadzeniu zbiórki przez tę instytucję charytatywną. Natomiast sama produkcja i realizacja takich koncertów nie musi odbywać się w sposób bezkosztowy czy częściowo bezkosztowy i w tym zakresie stanowi ona zwykłą audycję, do której zastosowanie mają zasady rynkowe. Ujawnienie przez TVP S.A. informacji czy twórcy, realizatorzy, artyści wykonawcy oraz inne osoby zaangażowane w organizację wydarzenia otrzymali wynagrodzenie, nie leży w interesie spółki, gdyż informacja w tym zakresie mogłaby zostać wykorzystana przez podmioty konkurencyjne.
TVP S.A. wskazuje, iż podjęła działania w celu zachowania informacji w przedmiotowym zakresie w poufności nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP S.A. Takie działanie ogranicza grono osób, mających dostęp do treści przedmiotowych informacji, skutecznie uniemożliwiając dostęp do nich osobom trzecim. Zgodnie z pkt II Załącznika nr 1 do Działu II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP S.A. klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu Spółki. Zdaniem TVP S.A. ww. informacje mają takie istotne znaczenie, z przyczyn wskazanych wyżej.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło skargę na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2022r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wydaną decyzję zaskarżalo w całości i zarzucam jej naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ograniczeniu prawa do informacji w sytuacji, gdy nie zachodziła realna potrzeby innych wartości konstytucyjnie chronionych,
2) art. 5 ust. 2 UDIP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do
informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że udostępnienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji naruszy tajemnicę przedsiębiorcy,
3) art. 5 ust. 2 UDIP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewykazaniu zasadności zastosowania przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej, tj. brak wykazania przesłanki materialnej zastosowania tajemnicy przedsiębiorcy,
4) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -
Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na: o niewystarczającym uzasadnieniu, że ujawnienie żądanej informacji publicznej nie jest możliwe z uwagi na tajemnicę przedsiębiorca, gdyż lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji nie przedstawiło przekonujących argumentów do uznania, że została spełniona w sprawie przesłanka materialna zastosowania tajemnicy przedsiębiorcy, o braku wykazania, że informacje, których udostępnienia odmówiono, przejawiają w istocie wartość gospodarczą (biorąc zwłaszcza pod uwagę, że wniosek dotyczył tylko informacji o wypłacie honorarium dla artystów, a nie szczegółach jego kształtowania).
Wobec powyższego Stowarzyszenie wnosiło o uchylenie decyzji Telewizji Polskiej S.A z [...] marca 2022 r.
Skarżący wskazuje, że uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji jest zbyt lakoniczne, gdyż nie wyjaśnia, w przekonujący sposób, potrzeby ochrony wartości na mocy wydanego rozstrzygnięcia. To zaś nie pozwala na odniesienie się w sposób szczegółowy i konkretny do argumentów, podniesionych przez podmiot zobowiązany.
Argumenty, którymi posłużono się w decyzji odmownej, mogą dotyczyć odmowy udostępnienia w istocie jakiejkolwiek umowy i wydatków, dokonanych przez spółkę publiczną, podczas gdy nie budzi wątpliwości, że zasadą jest jawność tych informacji, a posłużenie się tajemnicą przedsiębiorcy wyjątkiem od tej zasady. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano na czym konkretnie polega wartość gospodarcza tych informacji oraz jak miałaby zostać naruszona w skutek ujawnienia żądanych przez Stowarzyszenie informacji. Zatem, uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia wskazuje na to, że organ nie uwzględnił wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Zaniechał bowiem przekonującego i realnego odniesienia się do potencjalnych skutków ujawnienia informacji publicznej.
Telewizja Polska S.A. wnosiła o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga oceniana według powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
W sprawie niniejszej jest bezsporne, że zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy zostały spełnione. Kwestią sporną między stronami pozostaje wykładnia zakwalifikowania przez organ żądanej informacji publicznej, jako tzw. tajemnicy przedsiębiorstwa.
Należy zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że jeżeli ustawodawca wyłącza w odniesieniu do określonej informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, to czyni to w sposób wyraźny. Ponadto, tam, gdzie ustawa nie reguluje w specjalny sposób kwestii udostępnienia informacji publicznej, nie wyłącza zastosowania u.d.i.p. (por. wyroki NSA - z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1516/11, LEX nr 1133463; z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, LEX nr 1069588; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883; z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, LEX nr 1363604).
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich. Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki NSA z 27 października 2017r., sygn. akt I OSK 3176/15, z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 197/20).
Kwestią zasadniczą dla ustalenia prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy zakres żądanej informacji zalicza się do tzw. tajemnicy przedsiębiorcy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy, co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).
Treść zaskarżonej decyzji obejmowała odmowę udzielenia odpowiedzi na zapytanie: "czy każdy z artystów polskich i zagranicznych, którzy wystąpili podczas koncertu "[...],", który odbył się [...] lutego 2022 r. i był emitowany na antenie [...] otrzymał honorarium za swój występ".
Zapytanie dotyczyło więc jedynie kwestii tego czy wymienienie artyści otrzymali wynagrodzenie za występ, czy nie otrzymali takiego honorarium. Pytanie nie dotyczyło wysokości wynagrodzenia czy też szczegółów umów pomiędzy TVP S.A. a wykonawcami. Nie można zatem przyjąć, że udzielenie odpowiedzi na tak zadane pytanie (o charakterze ogólnym) może wpłynąć w jakikolwiek sposób na pozycję TVP S.A. na rynku medialnym.
Celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania. Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc - sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność.
W przedmiotowej sprawie z podanych wyżej względów taki związek nie występuje. Jak słusznie wskazał skarżący nie ma racjonalnych argumentów za przyjęciem tezy, że informacja, której udostępnienia odmówiono, przejawia jakąkolwiek wartość gospodarczą. Informacja o tym, czy określeni artyści otrzymali wynagrodzenie, czy też nie, nie wpływa na możliwość realizowania przez TVP S.A. działalności na komercyjnym rynku medialny. Ponadto, jak zasadnie wskazał skarżący, koncert został zorganizowany w ramach wsparcia [...] w związku z [...]. Koncert nie miał zatem charakteru komercyjnego, a nadto nie stanowił standardowej formy działalności TVP S.A. Informacje o tym przedsięwzięciu, w tym o fakcie wypłaty wynagrodzenia, nie mogą być odnoszone do innych produkcji, przy realizacji których TVP S.A. konkuruje z podmiotami stricte komercyjnymi.
Organ naruszył zatem regulacje, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, uzasadniającą odmowę udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p
Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organ weźmie zatem pod uwagę ocenę prawną wynikająca z uzasadnienia orzeczenia, którym jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w sprawie kosztów oparte jest na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.), bowiem skarżący był reprezentowany przed Sądem przez radcę prawnego. Na koszty te składa się wpis sądowy od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa za dokument pełnomocnictwa (17 zł).