II SA/Wa 81/19

II SA/Wa 81/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Danuta Kania /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1875/21 - Wyrok NSA z 2023-03-08
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 708
art. 15c
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec T. M. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016r., poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".
W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., który wpłynął do organu [...] kwietnia 2017 r., T. M. - reprezentowany przez pełnomocnika - wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, iż pełniąc służbę od 1982 r. do dnia 31 lipca 1990 r. nie sprawował funkcji związanej z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom i państwu polskiemu. Zaznaczył, że służba pełniona w Wojskach [...] wiązała się wyłącznie z wykonywaniem zadań kontrwywiadowczych, mających na celu ochronę granicy państwa, a także z koniecznością prowadzenia czynności rozpoznawczych mających na celu faktyczne poznanie charakteru wizyty cudzoziemca. Pozytywne przejście weryfikacji i oceny przydatności do służby dały mu możliwość kontynuacji służby w Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ podał, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegaturze w [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
Z pisma z dnia [...] maja 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego Informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1984 r. do dnia [...] listopada 1987 r. oraz od dnia [...] lipca 1988r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. 4 lata, 5 miesięcy i 27 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 29 lat, 6 miesięcy i 25 dni (od dnia [...] października 1984 r. do dnia [...] listopada 1987 r. oraz od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] grudnia 2012 r.).
Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Szef ABW w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy. Z informacji tych nie wynika, aby funkcjonariusz uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Brak jest jednak zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza. Brak jest również informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. W przekazanej dokumentacji wskazano także, że funkcjonariusz został odznaczony Srebrnym Medalem [...].
Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. (L.dz: [...]) przekazał informację, że w archiwach jednostek organizacyjnych Policji nie odnaleziono akt osobowych wnioskodawcy. Okres służby wnioskodawcy w Policji od dnia 31 lipca 1990 r. do dnia 31 stycznia 1991 r. został jednak ujęty w ww. opracowaniu Szefa ABW.
Następnie Minister SWiA powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Dalej organ wskazał, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu [...] września 1989 r. stanowi pojęcie o charakterze nieostrym, które również powinno być oceniane indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.
Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.
Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ stwierdził, iż całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 29 lat, 6 miesięcy i 29 dni. W sytuacji, w której służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat, 5 miesięcy i 27 dni, czyli około 15% całego okresu służby, to nie można uznać, że miała ona charakter krótkotrwały. Ponad czteroletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz ich charakterem.
Organ stwierdził dalej, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Szefa ABW wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w ABW, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby.
W ocenie organu, wnioskodawca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno charakter, jak i warunki pełnienia służby nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Reasumując, organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. T. M., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] października 2018 r. zarzucając:
1) rażącą obrazę art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż:
- krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości, może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego, a także okres życia skarżącego i przyczyny jego odejścia ze służby,
- rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponad przeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określenie "w szczególności" oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. pkt 2 ustawy emerytalnej,
2) obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez:
- nie przeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji od Szefa ABW dotyczącej przebiegu służby, z której to wynika, iż skarżący wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem,
- nie uwzględnienie okoliczności powoływania skarżącego na coraz wyższe stanowiska służbowe, odznaczenia Srebrnym Medalem [...], które uzasadniają spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego warunku",
- nie uwzględnienie utraty zdrowia przez skarżącego wskutek służby, wskazującej, iż wykonywał on zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia,
- ustalenie, że okres 4 lat, 5 miesięcy i 27 dni służby w totalitarnym państwie przez skarżącego jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia skarżącego, jak i w skali okresu całej jego służby, okres ten jest krótkotrwały.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi wskazano w szczególności, że skarżący od dnia [...] września 1982 r. do dnia [...] października 1984 r., pełnił służbę w Szkole Chorążych Wojsk [...] w [...]. Po jej ukończeniu otrzymał przydział do służby w GPK CPL [...]. Otrzymał etat [...] w Grupie Operacyjno-Kontrolerskiej, która podlega Zastępcy Komendanta GPK ds. Kontroli Ruchu Granicznego. WOP wykonywał zadania kontrwywiadowczej ochrony granicy, co wiązało się z koniecznością prowadzenia czynności rozpoznawczych mających na celu poznanie faktycznego charakteru wizyty w kraju. Następnie został przyjęty do służby w MO w Wydziale Techniki Operacyjnej WUSW w [...]. Po przejściu pozytywnego procesu kwalifikacyjnego od dnia [...] lutego 1991 r. do dnia [...] czerwca 2002 r. pełnił funkcję w UOP, a następnie od dnia [...] czerwca 2002 r. w ABW w pionie logistycznym w dziale [...]. Z powyższego wynika, że służbę na rzecz totalitarnego państwa skarżący wykonywał 4 lata, 5 miesięcy i 27 dni, a zatem w skali całej jego służby okres ten jest krótkotrwały.
Podniesiono również, że skarżący wywiązywał się z powierzonych zadań i poleceń służbowych w sposób nienaganny, podczas pełnienia służby osiągał bardzo dobre wyniki, cieszył się dobrą opinią wśród współpracowników i przełożonych. Skarżący podczas całej służby dążył do podwyższania kwalifikacji poprzez branie udziału w różnego rodzaju szkoleniach. Był funkcjonariuszem sumiennym, w pełni zaangażowanym w pełnione obowiązki. Pełniona przez skarżącego służba cechowała się ponadnormatywnym czasem pracy oraz ciężkimi warunkami, które miały znaczny wpływ na jego stan zdrowia.
Zaznaczono, że skarżący był wielokrotnie wyróżniany dodatkami służbowymi, został również odznaczony Srebrnym Medalem [...]. Dodatkowo podejmował interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, które były wykonywane w sytuacjach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia.
W świetle powyższego, jak stwierdzono, skarżący spełnia wszystkie przesłanki wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec T. M. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).
Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.
Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.
W niniejszej sprawie Minister przywołując słownikowe znaczenie wyrazu "krótkotrwały" trafnie zauważył, iż pojęcie to ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Nie sposób jednak uznać, aby prawidłowo zrekonstruował znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji prawnej. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, że - w języku potocznym - pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.
Należy bowiem mieć na względzie, że posługując się pojęciem "krótkotrwałości" prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy. Nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie jako to wydaje się przyjmować organ powołując wszelkie, potoczne znaczenia tego wyrazu w różnych kontekstach. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał bowiem mieć przede wszystkim na względzie prawodawca przyjmując omawianą regulację - dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pracy kilkudziesięcioletniej (w przypadku skarżącego obejmującej 29 lat, 6 miesięcy i 25 dni) okres 4 lat, 5 miesięcy i 27 dni może być określany jako "krótkotrwały".
Stanowiska prezentowanego przez organ, jakoby prawodawca użył co do służby funkcjonariuszy określenia "krótkotrwała" wyłącznie w celu scharakteryzowania okresów określanych potocznie np. mianem: "przelotny", "chwilowy", "przejściowy" czy "epizodyczny" (m.in. takie określenia wymieniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie sposób wyprowadzić z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów.
Jak wynika z uzasadnienia do projektu ww. ustawy: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej" (druk sejmowy nr 1061, s. 5). Ustawodawca zamierzał przyjąć stosowne rozwiązania wobec niezrealizowania celów zakreślonych poprzednią nowelizacją ustawy zaopatrzeniowej - ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2009 r. Nr 24, poz. 145). Potwierdzają to fragmenty uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (druk sejmowy nr 1061 s. 1 wers 1 i 2, s. 2 wers 32 i 33, s. 3 wers 1 i 2, s. 4 wers 32 i 33. s. 5 wers 1-3). Jednoznacznie wyrażanym celem ww. ustawy było zatem wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje" (druk sejmowy nr 1061 s. 5).
Trzeba przy tym odnotować, że przedłożony Sejmowi przez rząd projekt ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. nie zawierał propozycji wprowadzenia do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono więc w uzasadnieniu danego projektu. Nie jest wobec tego możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Zasadne jest w takiej sytuacji odwołanie się do innych źródeł informacji, w tym - udostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Sejmu RP - materiałów, dokumentujących pracę nad projektem ustawy w toku posiedzeń komisji sejmowych, do których skierowano dany projekt.
Jak wynika z tychże dokumentów, posłowie zgłaszali szereg wątpliwości odnośnie stosowania reguł z ujętego w projekcie ustawy art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, także do funkcjonariuszy, którzy prawa do świadczeń nabyli w służbie po 1990 r., mieli zaś zasługi w pracy na rzecz niepodległej Polski, służąc jej z narażeniem życia i zdrowia - tak s. 25 wypowiedź Wiceprzewodniczącej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny poseł M. K. - według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych. Analogiczne zastrzeżenia dotyczyły świadczeń na rzecz rodzin funkcjonariuszy, którzy np. polegli w służbie. Wobec zgłoszenia szeregu uwag, w toku ponownego wspólnego posiedzenia komisji sejmowych w sprawie projektu ustawy, Przewodniczący Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych wniósł o dopisanie do projektu przepisu art. 8a w brzmieniu tożsamym względem przepisu ostatecznie wprowadzonego do ustawy zaopatrzeniowej. Jak wskazywał, była to propozycja popierana przez rząd - tak s. 4, wypowiedź posła A. C., według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych.
Z kolei reprezentant rządu, przedstawiając wskazaną poprawkę, wskazywał m.in.: "Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie (...) wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta. Po rozważeniu tych argumentów proponujemy taki przepis, który został państwu przedłożony w poprawce nr 1" (s. 8 zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. - wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - J. Z.).
Zaznaczyć przy tym należy, że w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa." (s. 16 ww. zapisu - wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - J. Z.).
W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka czy kilkanaście miesięcy należy uznać za nieuzasadnione. Wypowiedź ta nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ błędnie przyjął, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała 4 lata, 5 miesięcy i 27 dni, wobec sumiennego wykonywania obowiązków przez 29 lat, 6 miesięcy i 25 dni, może być rozumiana jako krótkotrwała. W konsekwencji organ błędnie uznał, iż skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Minister prawidłowo stwierdził, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. Zaznaczyć jednak należy, że - wbrew stanowisku organu - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej właśnie - rzetelnej - realizacji zadań i obowiązków. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.
Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Minister w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. Stwierdził mianowicie, że: "nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Szefa ABW wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w ABW, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby". Minister nie stwierdził przy tym, że powodem niespełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej był brak danych potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia (co w ocenie Sądu, jak wskazano powyżej, byłoby nieuprawnione). Tym samym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować z jakich powodów organ uznał, że w niniejszej sprawie przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. Powyższa sprzeczność oraz brak wyjaśnienia stanowiska organu w ww. zakresie stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Odnośnie zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ wskazał, iż skarżący "nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno charakter, jak i warunki pełnienia służby nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Poprzestając na ww. stwierdzeniu organ również i w tym zakresie nie wyjaśnił swego stanowiska, czym dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności odznaczenia go przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - B. K. Medalem Srebrnym [...] (kserokopia legitymacji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. została załączona do wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r.). Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2018r., poz. 400 ze zm.), Medal za Długoletnią Służbę jest nagrodą za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa, przy czym Medal Srebrny jest medalem II-go stopnia w tej kategorii (ust. [...]).
Konkludując stwierdzić należy, że dokonując błędnej wykładni przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej organ przedwcześnie uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wyłączenia stosowania art. 15c ww. ustawy. Wskazane powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując sprawę ponownie Minister SWiA względni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku. Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie miał również na względzie, że - jak wynika z powołanych wyżej materiałów, dokumentujących pracę nad projektem ustawy - celem opracowania i uchwalenia nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej było wyłącznie pozbawienie - nieuprawnionych, społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte nowelizacją rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, w którym określone osoby (czy pobierający po nich świadczenia członkowie rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu - np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguły ustalania wysokości świadczeń służb mundurowych. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu nowelizacji ww. ustawy, uzyskane z tego tytułu przywileje nie mogą podlegać ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień wynikających z późniejszego, sumiennego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczypospolitej - służby także z narażeniem zdrowia czy wręcz życia. Jak wynika z dostępnych materiałów źródłowych, wolą prawodawcy było właśnie wykluczenie takich sytuacji, a służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanego do nowelizowanej ustawy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej (480 zł) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 sentencji wyroku.