II SA/Wa 809/23

II SA/Wa 809/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], Komendant Główny Policji (dalej także: "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku S. L. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia 20 stycznia 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Komendanta Głównego Policji postanowienia z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r., dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu dodatku specjalnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2023 r.
Zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Komendant Główny Policji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu S. L. dodatku specjalnego w wysokości 30% kwoty bazowej.
Od powyższego postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący wniósł w dniu 14 lutego 2014 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.
W wyniku rozpoznania wniesionej przez skarżącego skargi na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/14 oddalił skargę.
Następnie, w wyniku rozpatrzenia wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 273/15 oddalił skargę kasacyjną.
Pismem z dnia 30 września 2022 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 28 listopada 2022 r., skarżący - powołując się na przepisy art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - wniósł do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2014 r.
W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, Komendant Główny Policji - powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r.
W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji, powołując się na treść przepisu art. 61a § 1 k.p.a. - zauważył, że znajduje on zastosowanie również w sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ wskazał, że w przypadku, gdy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez skład orzekający sądu administracyjnego także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności spornego postanowienia przesłankom kwalifikującym jego wzruszenie, to wówczas wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 862/17).
Komendant Główny Policji uznał, że powyżej wskazana sytuacja ma niewątpliwie miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy. Organ zauważył bowiem, że wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r., które zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/14, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 273/15, uznały za prawidłowe (zgodne z prawem).
Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jednocześnie, organ powołał się na przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
Organ uznał zatem, że prawomocny wyrok sądu ma powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) w przedmiocie rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.), czego konsekwencją procesową jest to, iż nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami.
Organ zaznaczył jednocześnie, że skarżący we wniosku z dnia 30 września 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia 28 listopada 2022 r., w którym wniósł m.in. o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r., nie wskazał żadnych nowych okoliczności nieznanych organom i sądom administracyjnym orzekającym w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania mu dodatku specjalnego w wysokości 30% kwoty bazowej.
Reasumując, Komendant Główny Policji stwierdził, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/14 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 273/15 wynika, że sądy te zbadały okoliczności, w których przeprowadzono postępowanie w danym zakresie i orzekły, że w określonym stanie faktycznym i prawnym prawidłowe było wydanie przez Komendanta Głównego Policji postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.
W tej sytuacji, organ uznał, że powyższe kwestie - wbrew ocenie skarżącego - nie mogą zatem stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia Komendanta Głównego Policji, gdyż wkraczałoby to w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Organ stwierdził bowiem, że wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności postanowienia, które poddane zostało uprzednio takiej kontroli sądowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 947/10).
W piśmie z dnia 20 stycznia 2023 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (mylnie nazwane "zażaleniem") zakończonej wydaniem postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2023 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu z dnia [...] maja 2024 r.
W petitum środka zaskarżenia skarżący wniósł o:
1. uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...], a także
2. rozpatrzenie wniosku z dnia 30 września 2022 r., zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym także z uwzględnieniem mocy wiążącej oraz wytycznych co do dalszego postępowania wynikających z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. w zw. z prawomocnymi orzeczeniami, tj. m.in. wyrokami WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1681/08, z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/11, z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 349/10, z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12 oraz wyrokami NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1821/10 i z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 247/12.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. - postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2023 r. wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ zauważył na wstępie, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie m.in. w sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania żądania strony wnioskującej o wszczęcie postępowania organ administracji ustali, że z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu administracyjnego zachodzi przeszkoda przedmiotowa, czyniąca rozpoznanie owego wniosku niedopuszczalnym. Organ wskazał, że w przypadku, gdy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym jej wzruszenie, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 862/17).
Komendant Główny Policji uznał, że powyższa sytuacja niewątpliwie miała miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, albowiem wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r., które zostało uznane za prawidłowe (zgodne z prawem) na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/14, a następnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 273/15.
Powołując się z kolei na przepis art. 170 P.p.s.a. oraz na normę prawną wyrażoną w art. 153 P.p.s.a, organ zwrócił jednocześnie uwagę na fakt, że prawomocny wyrok sądu ma powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) w przedmiocie rozstrzygnięcia (vide: art. 171 P.p.s.a.), czego konsekwencją procesową jest to, iż nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami.
Organ zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 273/15, odniósł się już do zarzutów strony skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 20 stycznia 2023 r., analizując wszystkie wyroki zapadłe w sprawach ze skarg S. L.
W konsekwencji, organ uznał, że ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/14 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 273/15 jest wiążąca dla organów administracji publicznej. W tej sytuacji, organ stwierdził, że przedmiotowa ocena prawna sądów administracyjnych obu instancji stanowi bezpośrednią przyczynę wydania przez Komendanta Głównego Policji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu dodatku specjalnego. Organ wskazał bowiem, że dokonanie przez stronę skarżącą odmiennej oceny w zakresie zbadanych przez sąd kwestii nie może pozbawiać prawomocnego wyroku mocy wiążącej.
Jednocześnie, organ uznał, że skarżący zarówno we wniosku z dnia 30 września 2022 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 20 stycznia 2023 r., nie wskazał żadnych nowych okoliczności nieznanych wcześniej organom oraz sądom administracyjnym orzekającym w sprawie przyznania mu dodatku specjalnego, które winny być oceniane w postępowaniu nieważnościowym.
Biorąc pod uwagę powyższe, Komendant Główny Policji stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej zawartym w środku zaskarżenia z dnia 20 stycznia 2023 r. - prawidłowe jest sporne postanowienie z dnia [...] stycznia 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2014 r.
Organ uznał, że podjęcie w tym zakresie odmiennego rozstrzygnięcia wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej, albowiem wyrok sądu administracyjnego, mocą którego prawomocnie oddalono skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności spornego rozstrzygnięcia poddanego uprzednio takiej kontroli sądowej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 947/10).
W piśmie z dnia 17 marca 2023 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2023 r.
Wnosząc w petitum skargi o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2023 r., a także poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem przez Sąd sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, jak też o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, skarżący zarzucił organowi:
1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - poprzez działanie niezgodnie z obowiązującym prawem, w tym z uwagi na pominięcie żądanych dowodów i niedokonanie oceny szeregu istotnych okoliczności lub dokonanie ich w ograniczonym zakresie, a także poprzez jednoznaczne dążenie do wyrządzenia stronie skarżącej szkody, brak wnikliwego działania oraz sprzeczną z faktami i dowodami ocenę stanu faktycznego postępowania, jak również z uwagi na wydanie postanowienia przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa;
2. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
3. naruszenie art. 153, art. 170 i art. 171 P.p.s.a. - poprzez wydanie obu spornych postanowień, które są sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym ustalonym w pominiętych przez organ prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, wbrew zawartym w nich wytycznym, a także z uwagi na błędną oceną powagi rzeczy osądzonej;
4. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie;
5. naruszenie art. 19 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 170 P.p.s.a. w zw. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 349/10 - poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. z naruszeniem przepisów o właściwości.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. nie mogła nastąpić w wyniku stwierdzenia przez organ braku podstaw do jego wszczęcia, gdyż prowadzi to do wniosku, że organ dokonał oceny przyczyn (podstaw) wszczęcia postępowania przed wydaniem postanowienia o jego wszczęciu. Strona skarżąca uznał bowiem, że fakt wskazania przez skarżącego uzasadnionych zarzutów dotyczących braku zgodności z przepisami prawa postanowienia organu z dnia [...] maja 2014 r., a także zarzutów związanych z niedostrzeżeniem braku właściwej oceny przez sądy administracyjne rozpatrujące skargi w przedmiocie dodatku specjalnego, z pominięciem ustaleń dotyczących stanu faktycznego oraz ocen prawnych w przedmiocie dodatków do uposażenia wydanych we wcześniejszych prawomocnych wyrokach - wymagał zbadania w tym zakresie przez Komendanta Głównego Policji istoty sprawy, co było możliwe dopiero po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania.
Strona skarżąca uznała zatem, że jeśli w przedmiotowej sprawie oczywistość braku podstaw wszczęcia postępowania nie występuje, a mimo to organ wydał postanowienie o odmowie jego wszczęcia, to dokonał merytorycznej oceny przyczyn wznowienia - co jest niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.
Konkludując, skarżący zarzucił, że brak było podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia, albowiem w jego uzasadnieniu organ nie wykazał bezspornie faktu oczywistości braku przyczyn wszczęcia żądanego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2023 r. strona skarżąca - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze z dnia 17 marca 2023 r. - wniosła o:
- uznanie wszelkich faktów i dowodów opisanych w skardze, do których organ się nie odniósł w odpowiedzi na skargę z dnia 19 kwietnia 2023 r.,
- odrzucenie wniosków i twierdzeń zawartych w odpowiedzi organu na skargę z dnia 19 kwietnia 2023 r., z uwagi na fakt, iż są one całkowicie bezzasadne, sprzeczne z istotnymi w sprawie faktami i dowodami oraz stoją w jaskrawej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, prawomocnymi wyrokami sądów oraz utrwalonym orzecznictwem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga S. L. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu dodatku specjalnego - Komendant Główny Policji nie dopuścił się naruszenia prawa, w tym przede wszystkim art. 61a § 1 k.p.a., jak również przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Sąd uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Komendant Główny Policji prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej podniesionych zarówno we wniosku z dnia 30 września 2022 r., jak i w złożonym następnie piśmie uzupełniającym z dnia 28 listopada 2022 r., a także w środku zaskarżenia z dnia 20 stycznia 2023 r.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna była kontrola kwestionowanego w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r., jeżeli było ono już wcześniej poddane kontroli sądowoadministracyjnej.
Materialnoprawną podstawę wydanego w analizowanym postępowaniu administracyjnym spornego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2023 r. stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy czym, w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np.:
a) gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie;
b) w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, dostępny na stronie internetowej https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl);
c) przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 298);
d) sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta; gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił (tak m.in. /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 826/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać ponadto należy, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728).
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychyla się do poglądu, że skoro w świetle art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, to wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka, co do zasady, możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (lub postanowienia), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 1079/22).
W tej sytuacji, należy zauważyć, że przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej (postanowienia, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej), Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest mianowicie z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja (lub inny akt) była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 122/19).
Należy mieć jednocześnie na względzie to, że działający na zasadzie określonej w art. 134 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji - oceniając zasadność uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 P.p.s.a.) - rozważa m.in., czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. (por. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Warto zauważyć ponadto, że wadliwe - zdaniem strony - niezastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., co do zasady, daje możliwość kontroli prawidłowości wyroku w postępowaniu kasacyjnym.
W tej sytuacji, uznać trzeba, że brak jest argumentów prawnych za przyjęciem, iż w sytuacji, gdy wyrok oddalający skargę na decyzję (czy też postanowienie) jest prawomocny, zachodzą podstawy do wszczęcia trybu nadzwyczajnego w postępowaniu administracyjnym, stanowiącego wszak wyłom od zasady trwałości decyzji.
Mając na względzie powyższe, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie akceptuje pogląd organu, że w aktualnym stanie prawnym uznać należy, że wniosek strony skarżącej o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności spornego postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r., które zostało pozytywnie zweryfikowane przez sądy administracyjne obu instancji w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/14, a następnie w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 273/15, powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodzić należy się z tezą, że wydany uprzednio wyrok stanowi bowiem przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym żądanie stwierdzenia nieważności spornego postanowienia.
Należy zauważyć, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie oraz w argumentacji uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, wydanej na gruncie nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Wprawdzie z powyższej uchwały można wywieść, że dopuszcza się możliwość, że wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną nie zawsze automatycznie będzie stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, niemniej przyjmuje się, że sytuacje tego rodzaju powinny mieć charakter wyjątkowy, a ponadto powinno być to uwarunkowane obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich, o których nie mógł wiedzieć, jak na przykład wykrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14). Zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie tego typu sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu, należy uznać, że Komendant Główny Policji w treści zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2023 r. słusznie wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 273/15 analizował sporne postanowienie organu z dnia [...] maja 2014 r także w kontekście zaistnienia przesłanek nieważnościowych. Sąd ocenił wówczas, iż sporne postanowienie Komendanta Głównego Policji jest zgodne z prawem.
W konsekwencji, uznać należy, że wydając oba wskazane powyżej wyroki, sądy administracyjne obu instancji nie stwierdziły, aby kontrolowane postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. dotknięte było wadami, w tym wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Wyroki te są prawomocne i funkcjonują w obrocie prawnym, a zatem stwierdzić należy, że dopóki nie zostaną wzruszone w trybie wznowienia postępowania sądowego lub skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu, organ administracji nie może uruchomić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu dnia [...] maja 2014 r. Działanie takie stanowiłoby bowiem naruszenie art. 170 P.p.s.a.
Sąd uznał jednocześnie, że akta sprawy nie potwierdzają, aby w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego powodującego nieaktualność stanowiska sądu administracyjnego wyrażonego w wydanych w sprawie wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/14 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 273/15. Nie zmieniły się także istotne okoliczności faktyczne w sprawie.
Ponadto, Sąd uznał, że we wniosku z dnia 30 września 2022 r. inicjującym przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, uzupełnionym następnie pismem z dnia 28 listopada 2022 r., skarżący nie podniósł jakichkolwiek okoliczności, czy też przesłanek, które mogłyby z przyczyn obiektywnych nie zostać wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydawaniu wyroku z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/14, czy też przez Naczelny Sąd Administracyjny przy wydawaniu wyroku z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 273/15.
W tej sytuacji, po wydaniu obu wspomnianych wyżej wyroków sądów administracyjnych niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności spornego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. i podważanie tym samym ustaleń dokonanych przez te sądy.
Mając na względzie powyższe, uznać należy zatem, iż Komendant Główny Policji - prawidłowo stosując w niniejszej sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a. - zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu dodatku specjalnego.
W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2023 r. odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Komendant Główny Policji, wydając zaskarżone postanowienie, nie dopuścił się w toku postępowania naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a., albowiem wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle przepisu art. 61a § 1 k.p.a. - zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 30 września 2022 r.
W konsekwencji, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Komendant Główny Policji, wydając przedmiotowe postanowienie z dnia [...] lutego 2023 r., nie naruszył nie tylko przepisu art. 61a § 1 k.p.a., ale również przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, ustosunkowując się do argumentów strony skarżącej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie, należy zauważyć, że w świetle przepisów art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.