II SA/Wa 802/23

II SA/Wa 802/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156, art. 157  par. 3, art. 61a  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku S. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym, jak również innych należności pieniężnych.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wskazana wyżej decyzja z dnia [...] września 2014 r. była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14 skargę tę oddalił. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 3014/15, oddalił skargę kasacyjną S. L. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Z kolei w dniu [...] stycznia 2023 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło wystąpienie S. L. z dnia [...] stycznia 2023 r., w treści którego wniósł on m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6 k.p.a.
W związku z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ponownie rozpatrując sprawę, organ zasadnie zakwalifikował decyzję z dnia [...] lutego
2023 r. jako postanowienie.
W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie mogło być wszczęte, gdyż kwestionowane decyzje tj. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. zostały już poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W wydanych w wyniku tej kontroli orzeczeniach sądy badały sprawę także pod względem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W treści prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 3014/15 stwierdzono, że: "Z wyłożonych argumentów wynika też niezasadność powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd meriti art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a, gdyż zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom o właściwości, ani innym przepisom postępowania, a jest nie tylko poprawna pod względem materialnym, ale i pod względem procesowym, zawiera wyczerpujące ustalenia i przekonujące rozważania. Miał więc Sąd I instancji pełne prawo uznać ją za zgodną z prawem (...)".
Organ powołał się na treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji Minister uznał, że stwierdzenie którejkolwiek z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym przyznania S. L. uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym, jak również innych należności pieniężnych spowodowałoby wydanie przez Sąd orzeczenia eliminującego z obrotu prawnego wadliwe decyzje.
Minister stwierdził, że ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r. jest wiążąca dla organów administracji publicznej, co stanowi bezpośrednią przyczynę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sprawa objęta treścią decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2014 r. jest bowiem tożsama z treścią żądania zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
S. L. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a w szczególności:
1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez działanie niezgodnie z obowiązującym prawem, pominięcie żądanych dowodów i niedokonanie oceny szeregu istotnych okoliczności lub dokonanie ich w ograniczonym zakresie, brak wnikliwego działania, sprzeczną z faktami i dowodami ocenę stanu faktycznego postępowania oraz wydanie postanowienia bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa;
2. art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
3. art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a., poprzez wydanie postanowień sprzecznych ze stanem faktycznym i prawnym ustalonym w pominiętych przez organ prawomocnych wyrokach sądu administracyjnego, wbrew zawartym w nich wytycznym, a także błędną oceną powagi rzeczy osądzonej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem przez Sąd sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ swoje rozważania i rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonych postanowieniach oparł na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 61a § 1 k.p.a. w związku selektywną, tendencyjną oceną właściwego związania mocą art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a. istotnymi dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy lecz błędnie pominiętymi przez organ i sądy administracyjne wcześniej wydanymi prawomocnymi wyrokami, co skutkowało bezzasadnym uznaniem, że
wskazane przez niego wyroki ostatecznie rozstrzygnęły w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.
Zdaniem skarżącego, wniesienie do organu żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, rodziła konieczność wstępnego zbadania przez organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia wymagało wnikliwego zapoznania się zarówno z treścią wniosku, jak też uzasadnienia zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej uczyniły żądanie niedopuszczalnym, a więc stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.
W ocenie skarżącego, jeśli w niniejszej sprawie oczywistość braku podstaw wszczęcia postępowania nie występuje, a mimo to organ wydał postanowienie o odmowie jego wszczęcia, to dokonał merytorycznej oceny przyczyn wznowienia, co jest niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.
Skarżący podniósł następnie, że w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r. oraz NSA z dnia 13 lipca 2017 r. sądy nie rozpatrzyły właściwie podniesionych zarzutów naruszenia w decyzji, zaś orzeczenia te są sprzeczne z uprzednio wydawanymi w sprawie skarżącego judykatami, a także z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 16/13.
W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podniósł argumenty dotyczące kwestii przyznania mu uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczą przyczyną wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2014 r. był fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14 oddalił skargę na tę decyzję. Wyrok ten był następnie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 3014/15 oddalił skargę kasacyjną skarżącego.
Należy wyjaśnić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Konsekwencją wynikającego z przytoczonych przepisów modelu kontroli sądowoadministracyjnej jest to, że sąd administracyjny bada zaskarżoną decyzję nie tylko w granicach postawionych w skardze zarzutów, lecz dokonuje kompleksowej oceny, czy będący przedmiotem jego kontroli akt prawny nie narusza przepisów postępowania lub prawa materialnego w stopniu dającym podstawę do uchylenia decyzji lub postanowienia. W szczególności zaś sąd jest zobowiązany do skontrolowania, czy będąca przedmiotem skargi decyzja nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a., która skutkuje nieważnością decyzji. W takiej sytuacji Sąd nie może oddalić skargi, lecz jest zobowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nawet wówczas gdy takie rozstrzygnięcie wywoła niekorzystne dla strony skutki prawne.
Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję oznacza a contrario, że sąd nie stwierdził wystąpienia żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że jak stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei w myśl art. 170 i 171 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Organ administracji, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jest zatem związany oceną prawną sądu co do niewystąpienia przesłanek nieważności decyzji, która w sposób bezpośredni wynika z wyroku sądu oddalającego skargę na tę decyzję. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1586/09 (wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), prawomocne niestwierdzenie nieważności decyzji przez sąd administracyjny (oddalenie skargi na decyzję) oznacza, że sąd nie dopatrzył się nieważności zaskarżonej decyzji, a tym samym, że kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, z trzema tylko wyjątkami – oddalenia skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego oraz w razie późniejszego ujawnienia, że sprawa administracyjna już poprzednio (przed orzeczeniem sądu) została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a także w razie stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja objęta rozstrzygnięciem sądu. Prawomocne oddalenie skargi na decyzję (niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji) oznacza zatem, że ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny, nie kontroluje jej już ponownie w aspekcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., poza wskazanymi wyżej trzema wyjątkami (podobnie P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2022, pkt 4, komentarz do art. 156, pkt 4).
Żaden ze wskazywanych wyżej wyjątków nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie, organy były zatem związane oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2014 r. nie jest obarczona wadami określonymi w art. 156 k.p.a. Ta ocena sądu I instancji została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2017 r. explicite stwierdził, że "zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom o właściwości, ani innym przepisom postępowania, a jest nie tylko poprawna pod względem materialnym, ale i pod względem procesowym, zawiera wyczerpujące ustalenia i przekonujące rozważania. Miał więc Sąd I instancji pełne prawo uznać ją za zgodną z prawem". Nie budzi więc wątpliwości, że sądy administracyjne dokonały kontroli zgodności decyzji z dnia [...] września 2014 r., zarówno z przepisami prawa procesowego, jaki i materialnego i nie stwierdziły wystąpienia w tej sprawie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowanych wad prawnych skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżący w uzasadnieniu skargi podejmuje natomiast polemikę z zapadłymi w jego sprawie prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, przy czym należy zwrócić uwagę, że narzędziem do prowadzenia takiej polemiki nie może być postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która została już poddana ocenie kwestionowanymi przez skarżącego orzeczeniami sądów administracyjnych. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają z tej przyczyny zarzuty skarżącego, że wyroki z dnia 25 czerwca 2015 r. oraz z dnia 13 lipca 2017 r. nie uwzględniają stanowiska wyrażonego w wyrokach wydawanych uprzednio w sprawach skarżącego. Kontrola decyzji z dnia [...] września 2014 r., a więc decyzji będącej przedmiotem wniosku skarżącego w niniejszej sprawie, została bowiem dokonana przez sądy administracyjne wskazanymi wyżej wyrokami i to treść tych wyroków jest wiążąca na podstawie art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a. zarówno dla organu administracji, jak i dla sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Zarzut naruszenia tych przepisów okazał się w związku z powyższym niezasadny.
Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących nieprawidłowego wydania w tej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy wyjaśnić, że jak podkreśla się w orzecznictwie sadów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1404/20), analizując treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18) wypada dostrzec, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w sytuacji, gdy rezultatem wstępnego badania żądania stwierdzenia nieważności określonego rozstrzygnięcia jest ustalenie, iż rozstrzygnięcie to było już przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, który wyrokiem oddalił skargę (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), to ze względu na wydany uprzednio wyrok tegoż sądu istnieje przeszkoda przedmiotowa czyniąca niedopuszczalnym rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności tegoż rozstrzygnięcia. Uwzględniając derogację wskazanego w powyższej uchwale przepisu art. 157 § 3 k.p.a., aktualnie w takiej sytuacji organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. (vide również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1400/09 oraz z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 357/20). Sąd, podzielając w całości przedstawione wyżej stanowisko, nie uwzględnił z tej przyczyny podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.
Konieczność wydania w tej sprawie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania skutkowała z kolei tym, że organ nie prowadził w istocie postępowania w celu ustalenia zasadności podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów. W konsekwencji jako niezasadne należało ocenić podnoszone w pkt 1 petitum skargi zarzuty naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organ zakończył bowiem postępowanie na wstępnym etapie, gdyż stwierdził, że w związku z prawomocnym oddaleniem skargi na decyzję z dnia [...] września 2014 r. prowadzenie postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie jej nieważności jest niedopuszczalne.
Podsumowując, Sąd uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2014 r. nie mogło zostać skutecznie wszczęte, a zatem zaskarżone do Sądu w niniejszej sprawie postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2023 r. nie narusza prawa, w szczególności w sposób przedstawiony w zarzutach skargi.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.