II SA/WA 799/19

II SA/Wa 799/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Walawski
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 2620/21 - Wyrok NSA z 2023-10-26
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 218  par. 1,  art. 218  par. 2,  art. 217  par. 2  pkt 2,  art. 6,  art. 7,  art. 8,  art. 9,  art. 78,  art. 80,  art. 107  par. 3,  art. 10  par. 1,  art. 79,  art. 81,  art. 140,  art. 75-88a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...];
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: "Szefem KAS") postanowieniem z [...] lutego 2019r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia A. T. (zwanej dalej: "Skarżącą"),utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS") z [...] grudnia 2018r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. W podstawie prawnej powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096, ze zm., zwana dalej: "k.p.a.").
W uzasadnieniu Szef KAS wskazał, że Skarżąca pismem z 6 listopada 2018r. zwróciła się do DIAS o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby przez pięć lat przy wykonywaniu zadań, określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej, w tym służby w Służbie Celno-Skarbowej, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r., poz. 132 ze zm., zwanej dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). Skarżąca poprosiła o wydanie zaświadczenia na podstawie zapisów z akt osobowych i innych dokumentów, ewidencji i rejestrów. Wyjaśniła, że obecnie nie posiada wieku uprawniającego do otrzymania emerytury, ale ma interes prawny w otrzymaniu zaświadczeń o spełnieniu warunku z art. 12 ust. 2 o zaopatrzeniu emerytalnym. Interes prawny Skarżącej wyraża się w dokonaniu przez DIAS ustaleń z dokumentów, które dotyczą zlikwidowanej Izby Celnej w [...], które przestaną istnieć zanim Skarżąca osiągnie wiek umożliwiający przejście na emeryturę.
DIAS pismami z 13 listopada i 11 grudnia 2018r. zawiadomił Skarżącą, że wniosek nie może być rozpatrzony w terminie z art. 217 § 3 k.p.a., z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Termin na rozpatrzenie sprawy określono na 14 grudnia 2018r. i przedłużono do 18 stycznia 2019r.
DIAS pismem z 26 listopada 2018r. poinformował Skarżącą, że po analizie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych potwierdza wykonywanie zadań policyjnych w okresach: - od 9 września 2008r. do 1 lutego 2009r., miejsce pełnienia służby - Referat Deklaracji i Znaków Akcyzy Urzędu Celnego w [...]; - od 1 marca do 31 sierpnia 2017r. - funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej.
DIAS wezwał Skarżącą do przedłożenia dokumentów (będących w jej posiadaniu), które potwierdzą wykonywania zadań policyjnych przez okres umożliwiający wydanie zaświadczenia o żądanej treści.
Skarżąca w odpowiedzi uznała, że żądanie od niej dokumentów potwierdzających przebieg służby jest niedopuszczalne. Z treści ww. wezwania wynika, że jako funkcjonariusz jest w posiadaniu dokumentów kadrowych dotyczących przebiegu służby, które Izba albo zgubiła albo zniszczyła. Skarżąca zażądała zakończenia sprawy do 14 grudnia 2018 r.
DIAS postanowieniem z [...] grudnia 2018r. odmówił wydania Skarżącej zaświadczenia o żądanej treści, wskazując w uzasadnieniu, że przy rozpoznawaniu sprawy wziął pod uwagę dokumenty znajdujące się w aktach osobowych Skarżącej i w systemie Kadry-Płace. Po analizie stwierdził, że ww. dokumenty potwierdzają wykonywanie przez Skarżącą zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jedynie ww. okresach. Wykonywania przez Skarżącą "zadań policyjnych" wynosi łącznie 10 miesięcy i 24 dni.
Skarżąca w zażaleniu wniosła o uchylenie ww. postanowienie DIAS, gdyż w trakcie postępowania i po jego zakończeniu, nie uzyskała dostępu do dokumentacji, w oparciu o którą wydano postanowienie. Zasadę czynnego udziału stron zlekceważono w postępowaniu, a Skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z dokumentami i aktami osobowymi, w tym zakresami obowiązków znajdujących się w posiadaniu pracodawcy, które mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Działania DIAS uznała za celowe i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Szef KAS podkreślił natomiast, że postępowanie przeprowadzone w sprawie i dokonana analiza dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych Skarżącej i dokumentów przechowywanych w zasobach archiwalnych, jak również analiza danych w systemach informatycznych DIAS, dotyczących przebiegu służby, nie dały podstaw do potwierdzenia, że Skarżąca pełniła służbę przez 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej, w tym służby w Służbie Celno-Skarbowej, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Szef KAS - ustosunkowując się do zarzutu zażalenie, że DIAS, że przed wydaniem ww. postanowienia nie umożliwił Skarżącej zapoznania się z dokumentami oraz aktami osobowymi, w tym zakresami obowiązków znajdujących się w posiadaniu pracodawcy, które mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie - wskazał, że przepisy Działu VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (Rozdziału 4) K.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651).
Szef KAS za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 78, art. 79 i art. 81 k.p.a., gdyż postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z uwagi na ww. specyfikę postępowania w sprawie wydania zaświadczenia postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., może być prowadzone jedynie w ograniczonym zakresie.
Szef Kas nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. i wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia - z uwagi na jego specyfikę - nie toczy się według ogólnych reguł postępowania administracyjnego, w których istnieje konieczność zapewnienia stronie prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, chociażby z uwagi na to, że organ nie prowadzi w takim przypadku postępowania dowodowego na zasadach ogólnych, a jedynie - w koniecznym zakresie - postępowanie wyjaśniające.
2. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. postanowienie Szefa KAS, z uwagi na naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 78, art. 80, art. 107 § 3, art. 10 § 1, art. 79, art. 81, art. 140 i art. 75-88a k.p.a.
W uzasadnieniu Skarżąca stwierdziła, że w trakcie postępowań prowadzonych przez DIAS i Szefa KAS zlekceważono i pominięto wszelkie zasady dotyczące prowadzenia postępowań zawarte w k.p.a., a organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, nie uwzględniły uwag i dowodów zgłoszonych przez Skarżącą, odmówiły Jej udziału w postępowaniu i zapoznania się z materiałem dowodowym oraz aktami sprawy. Pominęły zgłaszane przez Skarżącą istotne aspekty związane z pełnieniem służby oraz jej przebiegiem. Skarżąca opisała przebieg służby i wskazała, zgodnie ze świadectwem służby z 31 sierpnia 2017r. jako funkcjonariusz celny pełniła służbę od [...] października 1996 r. do [...] sierpnia 2017r. W trakcie pełnienia służby przez wiele lat wykonywała obowiązki związane z wykonywaniem zadań policyjnych określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej w tym służby w Służbie Celno-Skarbowej, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wynikało to zarówno z zakresów obowiązków, jak i upoważnień nadawanych jej przez przełożonych. Okoliczności te pominięto całkowicie, a nawet zignorowano podczas postępowania w spawie.
Skarżącą pozbawiono ponadto możliwości kontunuowania pełnienia służby w wyniku braku propozycji i w konsekwencji wygaśnięciu stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Zdaniem Skarżącej brak decyzji o zwolnieniu ze służby uniemożliwia jej skuteczną ochronę swoich praw.
3. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga ma usprawiedliwione podstawy.
2. Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107, ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny kontroluje więc legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd rozstrzyga ponadto w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
3. Skargę analizowaną pod tym kątem należało uwzględnić przez uchylenia zarówno ww., zaskarżonego postanowienia Szefa KAS, jak również poprzedzającego go, ww. postanowienia DIAS, ponieważ organy obu instancji przed wydaniem ww. postanowień nie przeanalizowały znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentów z punktu potrzeby wydania żądanego przez Skarżącą zaświadczenia.
Sąd stwierdza, że jakkolwiek nie kwestionuje stanowiska Szefa KAS, że przepisy Działu VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (Rozdziału 4) K.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga, tym niemniej organ administracji publicznej powinien, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie zaś do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Tym samym jakkolwiek zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, ale organ administracji publicznej, który zdecydował się na dwukrotne przedłużanie postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia powinien, rzetelnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a w szczególności zweryfikować posiadane dane, które mogły stanowić podstawę do wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści. Tego w rozpoznawanej sprawie zabrakło, na co wskazuje analiza akt administracyjnych sprawy.
Sąd stwierdza bowiem, że na 3 stronach zbiorczo określonej w aktach administracyjnych k. 124 zamieszczono "KARTĘ ZAKRESU OBOWIĄZKÓW I UPRAWNIEŃ". Dotyczyła ona Skarżącej i z podpunktów 16 i 17 pkt 1.1. wynikało, że Skarżąca w zakresie zadań stanowiska pracy oraz obowiązków i związanych z nimi czynności miała wyszczególnione: ujawnianie w toku prowadzonych czynności wykroczeń skarbowych oraz przekazywanie komórce d.s. karnych-skarbowych zebranego w tym zakresie materiału dowodowego (ppkt 16) oraz współdziałanie z organami ścigania w zakresie ujawniania przestępstw dotyczących wyrobów objętych podatkiem akcyzowym, w tym uczestnictwo w akcjach zorganizowanych przez inne organy w tym zakresie. Skarżąca otrzymała ww. zakres obowiązków i uprawnień 9 września 2008r.
Z akt administracyjnych wynika również, że Skarżąca [...] września 2008r. została przeniesiona do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w [...], w Referacie Deklaracji i Znaków Akcyzy (k. 123 i k. 125 akt administracyjnych).
Zdaniem Sądu z wydanych w sprawie postanowień nie wynika, że ww. okres od [...] września 2008r. do [...] stycznia 2009r., a przede wszystkim wykonywane przez Skarżącą w ww. okresie czynności były analizowane z punktu widzenia faktów, które miały być w zaświadczeniu stwierdzone – potwierdzenia, że Skarżąca pełniła służbę przez pięć lat przy wykonywaniu zadań, określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej, w tym służby w Służbie Celno-Skarbowej, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
DIAS w uzasadnieniu postanowienia z [...] grudnia 2018r. podkreślił ponadto, że z punktu widzenia ww. przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma znaczenie okres pracy Skarżącej Referacie Deklaracji i Znaków Akcyzy Urzędu Celnego w [...], tym niemniej uznał, że w okresie od [...] do [...] września 2008r. brak jest zakresu czynności za ten okres. Warto jednak nadmienić, że późniejsze wręczenie Skarżącej zakresu obowiązków nie oznacza, że Skarżąca nie wykonywała obowiązków od [...] do [...] września 2008r., czyli przed formalnych wręczeniem zakresu obowiązków, skoro w aktach administracyjnych przesłanych do Sądu wskazano, że Skarżącą od [...] września 2008r. przeniesiono do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w [...], w Referacie Deklaracji i Znaków Akcyzy (k. 123 i k. 125 akt administracyjnych).
Ponownie rozpatrując sprawę należy okoliczność tę przeanalizować, z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a., gdyż w posiadaniu organu, przed wydaniem ww. postanowień DIAS i Szefa KAS, znajdowały się dane (m.in. na k. 123-125 akt administracyjnych) pozwalające na przyjęcie, że Skarżąca od [...] września 2008r. do [...] stycznia 2009r. wykonywała obowiązki, takie, jak zamieszczono w "Karcie Zakresu Obowiązków I Uprawnień", wręczonej Skarżącej 9 września 2008r. Jakkolwiek art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, tym niemniej samo zaświadczenie powinno odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.
Przedwczesne było więc przyjęcie przez DIAS i Szefa KAS w wydanych w sprawie postanowieniach, że postępowanie przeprowadzone w sprawie - dokonana analiza dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych Skarżącej oraz dokumentów przechowywanych w zasobach archiwalnych, jak również analiza danych w systemach informatycznych DIAS, dotyczących przebiegu służby Skarżącej, nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści dotyczących realizacji wskazanych we wniosku z 6 listopada 2018r.
4. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uznania za zasadne pozostałych zarzutów skargi, które w istocie sprowadzają się do zarzutu niepodjęcia przez organ postępowania dowodowego w takim zakresie, by można było wydać zaświadczenie o żądanej przez Skarżącą treści. Oczywiście bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 78, art. 80, art. 107 § 3, art. 10 § 1, art. 79, art. 81, art. 140 i art. 75 - art. 88a k.p.a., gdyż wbrew stanowisku Skarżącej organ administracyjny w celu ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia, o treści, której żąda strona, nie jest uprawniony do stosowania wprost szczegółowych przepisów k.p.a., a zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Ramy postępowania dowodowego przy wydawaniu zaświadczeń ograniczone są do tego, co wskazał ustawodawca w treści art. 218 k.p.a.
5. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 P.p.s.a., uznał, że zasadne było uwzględnienie skargi.