II SA/Wa 796/15

II SA/Wa 796/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Andrzej Kołodziej
Danuta Kania /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
art.125 b ust.1, art 125 c ust.1
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Danuta Kania (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia wraz z odsetkami za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim oddala skargę.
Uzasadnienie
Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 125b ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie [...] SG R. K. wypłaty 100% uposażenia wraz z odsetkami za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach [...] czerwca 2014 r. – [...] lipca 2014 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania, wskazując, co następuje:
W dniu 11 września 2014 r. R. K., powołując się na art. 227 w zw. z art. 232 § 2 oraz art. 233 i 235 k.p.a., wniósł do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej skargę na działanie organu polegające na potrąceniu części uposażenia za miesiąc lipiec 2014 r.
Organ pismem z dnia 24 października 2014 r. uznał skargę za bezzasadną.
W związku z wniesionym przez R. K. zażaleniem, Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2015 r.
W następstwie powyższego, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 39a ust. 2, art. 125 ust. 1, art. 125b ust. 5 i 6, art. 125c ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, odmówił [...] SG R. K. wypłaty 100% uposażenia wraz z odsetkami za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach [...] czerwca 2014 r. – [...] lipca 2014 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że R. K. orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...] z dnia [..] maja 2013 r., zatwierdzonym przez Okręgową Komisję Lekarską w [...] w dniu [...] czerwca 2013 r., został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej.
Z tego względu Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na podstawie § 18 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie zakresu obowiązków oraz podstaw, zakresu i trybu udzielania zwolnień od zajęć służbowych funkcjonariuszom Straży Granicznej (Dz. U. Nr 97, poz. 879 ze zm.), zwolnił R. K. z zajęć służbowych od dnia [...] lipca 2013 r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby.
Następnie, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2013 r. z dniem [...] października 2013 r. R. K. został przeniesiony do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. W okresie przebywania w dyspozycji R. K. przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie.
Dalej organ wskazał, iż w dniu 1 czerwca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej (...) oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502), którą do ustawy o Straży Granicznej wprowadzono m.in. art. 125b ust. 1, stanowiący, iż w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusz otrzymuje 80% uposażenia.
Organ powołał także art. 125b ust. 5 i 6 ustawy o Straży Granicznej zawierający katalog przypadków, w których podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim, a także podczas zwolnienia z zajęć służbowych funkcjonariusz zachowuje prawo do 100% uposażenia, art. 20 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) regulujący problematykę ustalania inwalidztwa, w tym przypadki pozostawania inwalidztwa w związku ze służbą i nie pozostawania w takim związku oraz wykazy chorób zawarte w załącznikach do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji (...) (Dz. U. Nr 206, poz. 1723).
W szczególności, odnosząc się do art. 125b ust. 5 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, organ stwierdził, że w orzeczeniu WKL w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. część [...] pkt [...] wykreślony został związek orzeczonego inwalidztwa z wypadkiem oraz chorobą powstałą ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby.
Zdaniem organu, w sytuacji gdy przedstawione zwolnienie lekarskie jest spowodowane chorobą rozpoznaną w ww. orzeczeniu (a tak twierdzi sam zainteresowany), to konkretne zwolnienie lekarskie nie pozostaje w związku z chorobą powstałą w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby.
W konkluzji Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej uznał, że wypłata R. K. uposażenia w wysokości 80% za okres [...] czerwca 2014 r. – [...] lipca 2014 r. została dokonana prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W dniu 6 lutego 2015 r. wyżej wymieniony złożył w [...] Oddziale Straży Granicznej odwołanie od ww. Decyzji, zarzucając, iż:
- decyzja narusza prawo i interes społeczny, gdyż pomniejszenie uposażenia w czasie pozostawania w dyspozycji Komendanta Oddziału, przy decyzji o zwolnieniu z obowiązku pełnienia służby na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do pełnienia służby, należy uznać za nieuprawnione;
- decyzja narusza prawo i interes indywidualny odwołującego się, gdyż zwolnienie lekarskie, na podstawie którego doszło do potrącenia uposażenia, zostało dostarczone na wyraźne polecenie pracownika Oddziału, a wnioski dowodowe odwołującego się w celu ustalenia tej okoliczności zostały odrzucone;
- decyzja nie uwzględnia wszystkich aspektów sprawy, jej podstawa prawna opiera się na fałszywych przesłankach, a uzasadnienie prawne nie jest wyczerpujące, gdyż ww. zwolnienie lekarskie, w wyniku którego doszło do potrącenia uposażenia, było uzyskane i wykorzystane po przekroczeniu dopuszczalnego ustawowo terminu zwolnienia ze służby zgodnie z art. 47 pkt 2b ppkt 1 ustawy o Straży Granicznej, czyli z naruszeniem obowiązującego prawa;
- w trakcie postępowania nie przestrzegano przepisów postępowania administracyjnego, bowiem decyzję wydał urzędnik, który powinien być wyłączony od udziału w sprawie;
- nie wydano decyzji w przedmiocie potrącenia uposażenia, a prowadzący niniejsze postępowanie nie posiadał stosownej wiedzy i kompetencji ze względu na posiadany stopień i stanowisko służbowe;
- interpretacja przepisów w toku postępowania odbywała się na podstawie bliżej nieokreślonych wytycznych i ustaleń KGSG oraz MSW;
- uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji nie odpowiada prawu, bowiem nie uwzględnia powołanego przez odwołującego się orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSP 16/13.
Komendant Główny Straży Granicznej nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Motywując powołaną na wstępie decyzję wskazał, iż R. K., przebywając na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r., jednocześnie od dnia [...] lipca 2013 r. został zwolniony od zajęć służbowych w związku z zatwierdzeniem przez Okręgową Komisję Lekarską w [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., którym został on uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej i zaliczony do III grupy inwalidów w związku ze służbą.
Art. 125b ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że: "w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusz otrzymuje 80% uposażenia".
Następnie art. 125b ust. 5 stanowi, że: "jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: 1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, 2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby (...) – zachowuje on prawo do 100% uposażenia".
Dalej w art. 125b ust. 6 wymienione zostały przypadki, w których funkcjonariusz został zwolniony od zajęć służbowych i zachowuje prawo do 100% uposażenia. Jednak żaden z wymienionych tam przypadków nie dotyczy stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie.
Komendant Główny SG podniósł, iż art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) stanowi, że: "inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą, gdy powstało wskutek: 1) zranienia, kontuzji lub innych obrażeń doznanych w czasie wykonywania obowiązków służbowych; 2) wypadku pozostającego w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych; 3) chorób zakaźnych panujących w miejscu służbowego pobytu funkcjonariusza; 4) chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby; 5) chorób i schorzeń, które istniały przed przyjęciem do służby, lecz uległy pogorszeniu lub ujawniły się w czasie trwania służby wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby na określonych stanowiskach".
W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 206, poz. 1723) zamieszczony został wykaz chorób, o których mowa w art. 20 ust. 3 pkt 4 – załącznik nr 1 i chorób, o których mowa w art. 20 ust. 3 pkt 5 – załącznik nr 2.
Z orzeczenia WKL w [...] nr [...] część [...] pkt [...] i [...] wynika, że rozpoznana u R. K. choroba wymieniona jest w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia. Ponadto w części [...] pkt [...] wykreślony został pkt 5 "Inwalidztwo pozostaje w związku z wypadkiem – chorobą powstałą ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby". Inwalidztwo R. K. pozostaje zatem w związku ze służbą z przyczyn wymienionych w art. 20 ust. 3 pkt 5, a nie z przyczyn wymienionych w art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), co uprawniałoby do zachowania 100% uposażenia (art. 125b ust. 5 pkt 1 i 2).
Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. nadała także nowe brzmienie art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez pominięcie w nim wyrazu: "choroby". Natomiast dodanie do ww. ustawy art. 125b stworzyło nowy stan prawny, w którym w przypadku korzystania ze zwolnienia lekarskiego w trakcie zwolnienia od zajęć służbowych zastosowanie zawartej w drugiej części art. 125 ust. 1 dyrektywy - "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia (...)" – skutkuje zastosowaniem art. 125b ust. 1 stanowiącego, że w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusz otrzymuje 80% uposażenia.
Jednocześnie organ wskazał, że treść przepisu art. 125b ust. 5 i 6 także nie wskazuje, aby funkcjonariuszowi zwolnionemu od zajęć służbowych (art. 125 ust. 1) przysługiwało 100% uposażenia w przypadku korzystania ze zwolnienia lekarskiego podczas zwolnienia od zajęć służbowych.
W związku z powołaniem się przez R. K. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OSP 16/13) organ odwoławczy zauważył, iż w uchwale tej przyjęto, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji może mieć zastosowanie także do policjanta, który nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby, przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności do służby. W uzasadnieniu uchwały Sąd stwierdził m. in., że "stan zaprzestania służby z powodu choroby, po wydaniu orzeczenia o trwałej niezdolności do służby z powodu choroby przez komisję lekarską, nie musi być dokumentowany zaświadczeniem lekarskim o niezdolności do służby z powodu choroby, skoro już orzeczenie komisji lekarskiej stwierdza, że policjant jest niezdolny do służby z powodu choroby. Orzeczenie komisji lekarskiej jest bowiem nie tylko rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego, ale też oświadczeniem wiedzy co do stanu zdrowia policjanta, które obejmuje stwierdzenie określonej choroby u policjanta, z powodu której policjant jest niezdolny do służby. Tak więc orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające u policjanta chorobę, z powodu której policjant jest w stanie niezdolności do służby, dotyczy tego co zaświadczenie lekarskie o niezdolności do służby z powodu choroby, której skutkiem jest zaprzestanie służby. (...) Wskazane rozwiązania prawne prowadzą do wniosku, że zaprzestanie służby z powodu choroby może wynikać zarówno z zaświadczenia lekarskiego, jak i orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby z powodu choroby".
Zdaniem organu odwoławczego, z przytoczonego fragmentu uchwały wynika, że orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby – powodując zwolnienie od zajęć służbowych – jest dokumentem równoważnym zwolnieniu lekarskiemu w tym sensie, że funkcjonariusz nie musi przedstawiać organowi otrzymanego zwolnienia lekarskiego. Nie oznacza to jednak, że nie istnieją skutki wynikające z tego orzeczenia. Skoro więc - jak wyżej wykazano - schorzenie, z powodu którego Wojewódzka Komisja Lekarska w [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. uznała R. K. za inwalidę całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej, nie jest chorobą powstałą w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby co uprawniałoby do zachowania 100% uposażenia na podstawie art. 125b ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy, to nadal brak jest podstaw do zachowania 100% uposażenia za okres niezdolności do służby trwający od [...] czerwca 2014 r. do [...] lipca 2014 r.
Świadczy o tym brak wymienienia w art. 125b ust. 5 "chorób i schorzeń, które istniały przed przyjęciem do służby, lecz uległy pogorszeniu lub ujawniły się w czasie trwania służby wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby na określonych stanowiskach", do których zalicza się schorzenie stwierdzone u R.K. orzeczeniem nr [...]
W obowiązującym stanie prawnym funkcjonariusz zwolniony z zajęć służbowych w związku z orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby, z powodów innych niż wymienione w art. 125b ust. 5 pkt 1 i 2, niezależnie od tego, czy przedłoży zwolnienie lekarskie tak jak to uczynił R. K., czy kierując się ww. uchwałą nie przedłoży zwolnienia lekarskiego, otrzymuje 80% uposażenia.
Odnosząc się do zarzutu, że decyzję przygotował i wydał urzędnik, który powinien być wyłączony z postępowania, organ II instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydał z upoważnienia Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej jego zastępca [...]SG T.M.. W aktach sprawy znajduje się upoważnienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., w którym Komendant Oddziału upoważnił ww. do rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w sprawie R.K. o wypłatę 100% uposażenia wraz z odsetkami za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim.
Organ odwoławczy zauważył, iż R.K. pismem z dnia 5 stycznia 2015 r., doprecyzowanym następnie pismem z dnia 21 stycznia 2015 r., wystąpił od organu I instancji o wyłączenie od udziału w postępowaniu Komendanta Oddziału [...] SG A. K. - na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia [...] SG D. A. - na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. postanowił nie wyłączać [...] SG A. K. od udziału w postępowaniu administracyjnym, z tego mianowicie powodu, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił zaistnienia takich okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności [...] SG A. K. (art. 24 § 3 k.p.a.). Z kolei wyłączenie pracownika z udziału w postępowaniu z przyczyn wymienionych w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje z mocy prawa. Na przyczyny wymienione w tym przepisie można powołać się z chwilą ich zaistnienia. R. K. nie wskazał w jakim stosunku prawnym pozostaje z [...] SG A. K., który powodowałby, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Komendant Główny Straży Granicznej również nie stwierdził zaistnienia takich przesłanek. Nie stwierdzono również podstaw do uwzględnienia żądania na zasadzie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z kolei sprawa wyłączenia z postępowania administracyjnego Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia [...] SG D. A. została przekazana Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił uwzględnienia żądania wyłączenia ww. pracownika z postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie nie było prowadzone przez pion kadrowy.
Na podstawie przedstawionych faktów organ odwoławczy uznał, że skoro nie było podstaw do wyłączenia Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, to upoważnienie przez komendanta oddziału swojego zastępcy do rozpatrzenia omawianej sprawy było prawidłowe (niewadliwe).
Odnosząc się do zarzutu odmowy dostępu do całości dokumentacji sprawy organ odwoławczy stwierdził, że przeczy temu pismo Komendanta [...]Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. Ldz. [...], którym organ informował R.K. o przysługującym mu prawie, miejscu i terminie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Zdaniem organu odwoławczego, w świetle art. 78 k.p.a., uzasadniony jest brak uwzględnienia wniosków dowodowych w sprawie przesłuchania funkcjonariuszy Wydziału Kadr i Szkolenia, skoro postępowania w niniejszej sprawie nie prowadził ten Wydział, lecz Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego.
Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty zawarte w piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. dotyczące braku protokołu przesłuchania pracownika Wydziału Kadr i Szkolenia I.G. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnika Wydziału Kontroli i Audytu Wewnętrznego, postępowanie skargowe toczyło się na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46), które nie przewidują formy protokołowania czynności postępowania skargowego, oprócz ustnego zgłaszania skargi lub wniosku, o którym mowa w § 6 rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutu braku decyzji organu I instancji odnośnie potrącenia uposażenia organ odwoławczy zauważył, iż z art. 125b ust. 1 oraz art. 125f ust. 3 ustawy o Straży Granicznej wynika, że potrącenie uposażenia dokonywane jest z mocy prawa. Świadczy o tym brak przepisów przewidujących wydanie decyzji administracyjnej w sprawie potrącenia uposażenia za czas pobytu na zwolnieniu lekarskim. Potwierdza to uzasadnienie projektu ustawy (zawarte w druku sejmowym nr 1497), w którym znajduje się stwierdzenie, że "zmniejszenie lub utrata uposażenia będzie dokonywane z mocy prawa bez konieczności wydawania decyzji administracyjnych" (pkt IV. 12. 6 – strona 15 uzasadnienia).
Odnośnie zarzutów sformułowanych wobec prowadzącego postępowanie Komendant Główny SG zauważył, iż w postępowaniu administracyjnym, inaczej niż w postępowaniu dyscyplinarnym nie obowiązuje zasada, że do prowadzenia postępowania administracyjnego wyznacza się funkcjonariusza w stopniu nie niższym od stopnia posiadanego przez np. stronę albo zajmującego co najmniej równorzędne z nią stanowisko służbowe. Z tego względu zgłoszone zarzuty są bezzasadne.
Komendant Główny SG podniósł, że R. K.w skardze do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2014 r. powołał się na wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1338/05, z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 836/05 i z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2015/10, wywodząc z nich korzystne dla siebie skutki prawne. Organ odwoławczy zauważył, że powołane wyroki zapadły w odmiennych stanach faktycznych aniżeli występujący w rozpatrywanej sprawie i pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. R. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., wnosząc o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to przepisy obligują organ do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jednocześnie "ze względu na rozbieżności wniosków w stosunku do końcowej decyzji" skarżący zażądał włączenia do akt sprawy dokumentacji dotyczącej jego skargi, będącej w gestii: Biura Kadr i Szkolenia KGSG, Biura Finansów KGSG oraz Inspektoratu Kontroli i Audytu Wewnętrznego KGSG.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnośnie żądania zawartego w skardze, organ stwierdził, że korespondencja prowadzona przez wymienione jednostki znajduje się w aktach sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy R. K. wypłaty 100% uposażenia wraz z odsetkami za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach [...] czerwca 2014 r. – [...] lipca 2014 r.
Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy orzekające wynika, że skarżący, zgodnie z pismem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., został zwolniony od zajęć służbowych – od dnia [...] lipca 2013 r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby – na podstawie § 18 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie zakresu obowiązków oraz podstaw, zakresu i trybu udzielania zwolnień od zajęć służbowych funkcjonariuszom Straży Granicznej (Dz. U. Nr 97, poz. 879 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przełożony właściwy w sprawach osobowych z urzędu zwalnia od zajęć służbowych funkcjonariusza, wobec którego prowadzone jest postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby w związku z zaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, na okres tego postępowania. Z kolei zgodnie z art. 45 ust. 1 ww. ustawy, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Z akt sprawy wynika, że Okręgowa Komisja Lekarska w [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. zatwierdziła orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...]z dnia [...] maja 2013 r., którym R. K. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej i zaliczony do [...] grupy inwalidów w związku ze służbą.
Z powyższego wynika, że skarżący - przebywając na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] lipca 2014 r. – jednocześnie był zwolniony od zajęć służbowych z powodu prowadzenia postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby.
Stosownie do art. 125b ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej (...) oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) i obowiązującym od dnia 1 czerwca 2014 r., funkcjonariusz w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim otrzymuje 80% uposażenia. Zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (ust. 2 pkt 1). W myśl art. 125c ust. 1 ww. ustawy, okres przebywania na zwolnieniu lekarskim stwierdza zaświadczenie lekarskie wystawione zgodnie z przepisami art. 55 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.
Z kolei przepis art. 125b ust. 5 stanowi, że w sytuacji, gdy zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: (1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, (2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, (3) wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby, (4) choroby przypadającej w czasie ciąży, (5) poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów, (6) oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu podania lekarskiego dawców krwi, (7) przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską – zachowuje on prawo do 100% uposażenia.
Prawo do 100% uposażenia przysługuje również wtedy, gdy funkcjonariusz został zwolniony od zajęć służbowych: (1) podczas oddelegowania do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie Straży Granicznej, o którym mowa w art. 147c pkt 1-3a, (2) w wyniku popełnienia przez inną osobę umyślnego czynu zabronionego w związku z wykonywaniem przez funkcjonariusza czynności służbowych, stwierdzonego orzeczeniem wydanym przez uprawniony organ, (3) na skutek czynów o charakterze bohaterskim dokonanych w szczególnie niebezpiecznych warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nienaruszalności granic państwowych, życia, mienia lub bezpieczeństwa obywateli (ust. 6).
Katalog przyczyn uzasadniających wypłatę uposażenia w wysokości 100%, pomimo przebywania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim, określony w art. 125b ust. 5 i 6 ustawy ma charakter zamknięty. Przyczyny te nie podlegają interpretacji rozszerzającej, przy czym żaden z wymienionych w tych przepisach przypadków nie dotyczy stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie. Ustawodawca nie przyznał bowiem prawa do 100% uposażenia dla funkcjonariusza, który jest zwolniony od zajęć służbowych na podstawie § 18 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zakresu obowiązków oraz podstaw, zakresu i trybu udzielania zwolnień od zajęć służbowych funkcjonariuszom Straży Granicznej i jednocześnie przebywa na zwolnieniu lekarskim.
Zauważyć również należy, że przepis art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) stanowi, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą, gdy powstało wskutek: (1) zranienia, kontuzji lub innych obrażeń doznanych w czasie wykonywania obowiązków służbowych, (2) wypadku pozostającego w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, (3) chorób zakaźnych panujących w miejscu służbowego pobytu funkcjonariusza, (4) chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, (5) chorób i schorzeń, które istniały przed przyjęciem do służby, lecz uległy pogorszeniu lub ujawniły się w czasie trwania służby wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby na określonych stanowiskach.
W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 206, poz. 1723) zamieszczony został wykaz chorób, o których mowa w art. 20 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy – załącznik nr 1 (Wykaz chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby) oraz chorób, o których mowa w art. 20 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy – załącznik nr 2 (Wykaz chorób i schorzeń, które istniały przed przyjęciem do służby, lecz uległy pogorszeniu lub ujawniły się w czasie trwania służby (...) wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby na określonych stanowiskach).
Z orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nr [...] część [...] pkt [...] i [...] wynika, że rozpoznana u R. K. choroba wymieniona jest w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia. Ponadto w części B pkt III wykreślony został pkt 5 "Inwalidztwo pozostaje w związku z wypadkiem – chorobą powstałą ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby". Inwalidztwo skarżącego pozostaje zatem w związku ze służbą z przyczyn wymienionych w art. 20 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), a nie z przyczyn wymienionych w art. 20 ust. 3 pkt 2 i 4 tej ustawy, co uprawniałoby go do zachowania 100% uposażenia (art. 125b ust. 5 pkt 1 i 2).
Zaznaczyć także należy, że ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej (...) oraz niektórych innych ustaw nadała także nowe brzmienie art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez pominięcie w nim wyrazu: "choroby". Obecnie art. 125 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusz, przebywając na urlopie, będąc zwolnionym od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.
Przepis art. 125 funkcjonuje w ustawie o Straży Granicznej od dnia powołania tej formacji mundurowej, a jego odpowiedniki funkcjonują w innych służbach (ustawach) mundurowych. Na tle funkcjonowania tego przepisu ukształtowała się linia orzecznictwa sądów administracyjnych, z której wynika, że organ nie może dokonywać zmian przyznanych funkcjonariuszowi grup uposażenia zasadniczego, czy grup przyznanych dodatków w okresach wymienionych w tym przepisie, których skutkiem byłoby zmniejszenie przysługującego uposażenia, bądź pozbawienie przysługującego na podstawie ustawy dodatku stałego. Jednakże dodanie do ww. ustawy art. 125b stworzyło nowy stan prawny, w którym w przypadku korzystania przez funkcjonariusza ze zwolnienia lekarskiego w trakcie zwolnienia od zajęć służbowych zastosowanie zawartej w drugiej części art. 125 ust. 1 dyrektywy - "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia (...)" – skutkuje zastosowaniem art. 125b ust. 1 stanowiącego, że w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim funkcjonariusz otrzymuje 80% uposażenia.
Zdaniem Sądu, zgodzić należy się z organem odwoławczym, który powołał się na stanowisko NSA zawarte w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSP 16/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby – powodując zwolnienie od zajęć służbowych – jest dokumentem równoważnym zwolnieniu lekarskiemu w tym sensie, że funkcjonariusz nie musi przedstawiać organowi otrzymanego zwolnienia lekarskiego. Orzeczenie to jednak wywiera określone skutki prawne. Jeżeli zatem schorzenie – z powodu którego Wojewódzka Komisja Lekarska w [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. uznała R. K. za inwalidę całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej – nie jest chorobą powstałą w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, co uprawniałoby do zachowania 100% uposażenia na podstawie art. 125b ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy, to nadal brak jest podstaw do zachowania 100% uposażenia za okres niezdolności do służby trwający od dnia 6 czerwca 2014 r. do dnia 3 lipca 2014 r. Potwierdza to brak zamieszczenia w art. 125b ust. 5 "chorób i schorzeń, które istniały przed przyjęciem do służby, lecz uległy pogorszeniu lub ujawniły się w czasie trwania służby wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby na określonych stanowiskach", do których zalicza się schorzenie stwierdzone u skarżącego ww. orzeczeniem.
Sąd podziela przy tym stanowisko organów orzekających, że odmienne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie prowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz zwolniony z zajęć służbowych w związku z orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby z powodów innych niż wymienione w art. 125b ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, znajdowałby się w lepszej sytuacji prawnej aniżeli funkcjonariusz faktycznie pełniący służbę, który otrzymałby zwolnienie lekarskie z powodu takich samych schorzeń. Stan taki prowadziłby do naruszenia wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równego traktowania.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają również przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W szczególności nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż organ nie dopełnił obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ocena materiału dowodowego została dokonana w sposób pełny - stosownie do wymogów z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ rozpatrzył również wnioski dowodowe skarżącego, w tym wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania [...] SG D. A. – Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia oraz I. G.– pracownika Wydziału Kadr i Szkolenia poprzez wydanie przez Komendanta [...] Oddziału SG postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r. "o odmowie uwzględnienia żądania dowodowego". Organ bowiem zasadnie uznał, że ewentualne wyjaśnienia ww. osób, w świetle dokonanej wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy o Straży Granicznej, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Przyjęte w sprawie stanowisko organu zostało również należycie uzasadnione – stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że brak było podstaw do wyłączenia pracowników [...] Oddziału SG od udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki określone w art. 24 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto, obie wydane w sprawie decyzje zostały podpisane z upoważnienia organu – odpowiednio I i II instancji – przez wskazanych pracowników, na podstawie upoważnień znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy (upoważnienie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] udzielone [...] SG T. M. przez Komendanta [...] Oddziału SG oraz upoważnienie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] udzielone [...] SG Z. S. przez Komendanta Głównego SG).
Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Sąd nie stwierdził podstaw do żądania jego uzupełnienia przez organ w zakresie w jakim wnioskował o to skarżący, uznając tym samym żądanie skarżącego dotyczące "włączenia do akt sprawy dokumentacji dotyczącej jego skargi", za nieuzasadnione.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sąd nie uwzględnił wniosku Komendanta Głównego Straży Granicznej o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego, bowiem zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowanego dochodzenia praw przysługuje wyłącznie skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.