II SA/Wa 785/25

II SA/Wa 785/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 615
art. 155, art. 179 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego M. K. kwotę 480 ( słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: Szefem KAS, organem odwoławczym) zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwana dalej: K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. K. (zwany dalej także: skarżącym) od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: Dyrektorem IAS, organem I instancji) z [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
M. K. został mianowany do służby przygotowawczej w Służbie Celno-Skarbowej od [...] listopada 2022 r. W toku tej służby ww. odbył dwa szkolenia praktyczne (od [...] listopada 2022 r. do [...] listopada 2022 r. w Oddziale Celnym
w [...]; od [...] listopada 2022 r. do [...] grudnia 2022 r. w Oddziale Celnym Drogowym w [...]).
W okresie pełnienia służby skarżący był czterokrotnie kierowany na Zasadniczy Kurs Zawodowy: [...] marca 2024 r.; [...] maja 2024 r.; [...] maja 2024 r. i [...] czerwca 2024 r. Skarżący nie zgłosił się na żaden ze wskazanych terminów szkolenia Zasadniczego Kursu Zawodowego. Wniósł natomiast (pismo z [...] czerwca 2024 r.) o zawieszenie kierowania go na przedmiotowy kurs wskazując, iż wystąpił błąd w akcie mianowania bowiem akt mianowania winien mianować go do służby stałej, a nie do służby przygotowawczej i oczekuje w tym zakresie na rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Wnioskiem z [...] sierpnia 2024 r. skarżący zwrócił się do Szefa KAS
o przedłużenie okresu służby przygotowawczej wskazując na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany aktu mianowania. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Departamentu Budżetu, Majątku i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej pismem z [...] października 2024 r. znak [...], nie wyraził zgody na przedłużenie okresu służby przygotowawczej.
Pismem z [...] października 2024 r. Dyrektor IAS w [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.
W dniu [...] października 2024 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jego skargi w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany treści aktu mianowania oraz wniosek
o przedłużenie okres służby przygotowawczej.
Postanowieniem z [...] października 2024 r. Dyrektor IAS w [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia M. K. ze służby. Jednocześnie poinformował go, że kwestia przedłużenia okresu służby przygotowawczej nie należy do jego kompetencji.
Dyrektor IAS w [...] decyzją z [...] listopada 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 179 ust. 1 pkt 5 oraz art. 276 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.), zwana dalej: ustawą o KAS w zw. z art. 104 § 1 K.p.a., zwolnił M. K. ze służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] – [...] Urząd Celno-Skarbowy w [...], z dniem doręczenia decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w świetle art. 155 ustawy o KAS funkcjonariusz w okresie służby przygotowawczej jest obowiązany złożyć z wynikiem pozytywnym egzamin kończący zasadniczy kurs zawodowy albo egzamin zawodowy. Zgodnie natomiast z art. 179 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku niespełnienia wymogów określonych w art. 155.
Organ zaznaczył przy tym, że art. 179 ustawy o KAS zawiera katalog zamknięty obligatoryjnych przyczyn zwolnienia funkcjonariusza ze służby.
Z uwagi na fakt, że skarżący nie zgłosił się na Zasadniczy Kurs Zawodowy nie może ukończyć z wynikiem pozytywnym tego kursu, tym samym nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 155 ustawy o KAS. Z akt sprawy nie wynika także, by występowały okoliczności, o których mowa w art. 155 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o KAS.
Powyższe okoliczności stanowią podstawę do zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej albowiem nie zostały spełnione wymagania określone w art. 155 ustawy o KAS.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i jego niezastosowanie
w drodze przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 831/24 nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia służby funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej i w konsekwencji zaniechanie zawieszenia tego postępowania;
2. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 179 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS, poprzez jego niezastosowanie i podejmowanie przez organ działań zmierzających bądź do wyegzekwowania od skarżącego obowiązków ciążących na funkcjonariuszach w służbie przygotowawczej, bądź na zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej pomimo istnienia uzasadnionych wątpliwości odnośnie rzeczywistego charakteru jego służby (przygotowawczej, czy stałej), które są
w istocie przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie;
3. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 179 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w braku rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wydania skarżonej decyzji, w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby;
4. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 179 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS w zw.
z art. 155 ustawy o KAS, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w braku dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie uznania przez organ, iż zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sprawa ze skargi skarżącego, dotycząca w istocie dopuszczalności zmiany aktu mianowania ww. w zakresie stwierdzenia przez ten akt charakteru jego służby (przygotowawczej, czy stałej), nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, od którego zależy prowadzenie i rozstrzygnięcie sprawy zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Celno-Skarbowej;
5. art. 179 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o KAS, poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że skarżący nie wypełnił ciążących na nim obowiązków funkcjonariusza w służbie przygotowawczej, co uzasadniało jego zwolnienie ze służby, pomimo istnienia uzasadnionych wątpliwości, co do rzeczywistego charakteru jego służby (przygotowawczej, czy stałej), które są w istocie przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.
Ponadto, na podstawie art. 135 K.p.a. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Jednocześnie na podstawie art. 142 w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. zaskarżył postanowienie Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby.
Szef KAS, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z [...] lutego 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora IAS w [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora IAS i umorzenia postępowania przed organem I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość przedmiotowa może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji, przy czym istotny jest stan prawny z chwili wydawania danej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należy w postępowaniu odwoławczym uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji" (wyrok WSA w Olsztynie z 28 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/OI 371/21).
Przywołując treść przepisów art. 154, art. 156 oraz art. 157 ustawy o KAS organ odwoławczy wskazał, iż analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w związku z upływem okresu służby przygotowawczej stosunek służbowy funkcjonariusza rozwiązuje się analogicznie jak ma to miejsce w przypadku stosunku pracy nawiązanego w oparciu o umowę o pracę na czas określony. Ponadto, w ustawie o KAS brak formalnego wymogu wskazania w treści aktu mianowania w służbie przygotowawczej na jaki czas następuje mianowanie do tej służby, co uzasadnione jest faktem, iż przepis art. 154 ust. 3 ustawy o KAS jasno wskazuje czas na odbycie służby przygotowawczej. Zapisanie w treści aktu mianowania w służbie przygotowawczej daty końcowej tego mianowania byłoby oprócz tego, że bezpodstawne, także niekorzystne dla funkcjonariusza odbywającego służbę przygotowawczą. Bowiem osoba taka nie mogłaby starać się o mianowanie
w służbie stałej, nawet wcześniej, po spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 155 ww. ustawy, jeżeli nie upłynąłby termin wynikający z aktu mianowania w służbie przygotowawczej.
Zatem, w ocenie Szefa KAS, z upływem okresu służby przygotowawczej, stosunek służbowy rozwiązuje się automatycznie, bez względu na okoliczności towarzyszące zakończeniu służby. Oznacza to, że samo nadejście określonego terminu powoduje rozwiązanie stosunku służbowego i to niezależnie od tego, czy służba przygotowawcza zakończona została przez funkcjonariusza z wynikiem negatywnym, czy pozytywnym. W każdym wypadku upływ okresu służby przygotowawczej skutkuje rozwiązaniem dotychczasowego stosunku służbowego, pozytywny zaś wynik tej służby uzasadnia jedynie nawiązanie nowego stosunku służbowego na podstawie mianowania do służby stałej. Ustawodawca zatem wyraźnie rozróżnia stosunek służbowy nawiązany na podstawie aktu mianowania do służby przygotowawczej od stosunku służbowego opartego na akcie mianowania do służby stałej. Skoro pierwszy z tych stosunków rozwiązuje się z upływem okresu służby przygotowawczej, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że stosunek służbowy funkcjonariusza mianowanego do służby przygotowawczej trwa nadal, pomimo upływu 2 lat tej służby. Skutek w postaci rozwiązania stosunku służbowego w związku z upływem okresu służby przygotowawczej następuje ex lege i nie wymaga wydania przez organ administracji publicznej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby. Na poparcie powyższego stanowiska organ odwoławczy powołał się wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 119/07.
Wyjaśnił w związku powyższym, że skarżący został mianowany do służby przygotowawczej z dniem [...] listopada 2022 r. Z treści art. 154 ust. 3 ustawy o KAS wynika, iż służba przygotowawcza trwa 2 lata i wymaga spełnienia określonych w ustawie warunków. W niniejszej sprawie dyspozycja wynikająca z powołanego artykułu została wypełniona, bowiem upłynęły 2 lata. Funkcjonariusz nie zgłosił się na żaden z terminów kursu zawodowego i nie ukończył go z wynikiem pozytywnym, a zatem nie było podstaw prawnych do mianowania go do służby stałej. Okres, na który skarżący został mianowany do służby przygotowawczej upłynął z dniem [...] listopada 2024 r.
i z tym dniem stosunek służby został rozwiązany. Skoro zatem rozwiązanie służby przygotowawczej nastąpiło z upływem okresu trwania tej służby, to wydanie przez Dyrektora IAS decyzji o zwolnieniu ze służby (z dniem doręczenia decyzji z [...] listopada 2024 r.) nastąpiło bez podstawy prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Zainicjowany przez skarżącego tryb odwoławczy ma jednak pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym (jakim jest stwierdzenie nieważności), zasadnym zatem było w niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania wszczętego
z urzędu postanowieniem z [...] października 2024 r. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że wobec konieczności uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, brak jest również podstaw do analizy i badania przesłanek dotyczących zawieszenia przedmiotowego postępowania.
W skardze na powyższą decyzję Szefa KAS z dnia [...] lutego 2025 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że
w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w służbie przygotowawczej, po upływie określonego w ustawie czasu tej służby nie ma potrzeby wydawania decyzji o zwolnieniu ze służby pomimo, iż z brzmienia tego przepisu wynika, iż w przedmiocie zwolnienia ze służby wydawane są decyzje administracyjne;
2. art. 154 ust. 3 zd. 1 ustawy o KAS, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że służba przygotowawcza funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wygasa z mocy prawa wraz z upływem okresu tej służby, wynikającego z przepisów ustawy o KAS i w związku z tym w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, po upływie okresu służby przygotowawczej, nie ma potrzeby wydawania decyzji administracyjnej;
3. art. 179 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 155 ustawy o KAS, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie ma potrzeby wydawania
w stosunku do funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w służbie przygotowawczej decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby po upływie, określonego w ustawie o KAS, okresu tej służby, pomimo tego, że przepis art. 179 ust. 1 ustawy o KAS, jako jedną z przyczyn zwolnienia ze służby wskazuje niewypełnienie określonych obowiązków przez funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej, co jednak wymaga skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej, o jakie obowiązki chodzi i co jest przejawem ich niedopełnienia;
4. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło bez podstawy prawnej, stanowiąc przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, co uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania
w całości.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organ odwoławczy całkowicie pominął regulację zawartą w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którą w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Podkreślił przy tym, że przywołany przepis w żadnym wypadku nie rozróżnia zwalniania funkcjonariuszy ze służby przygotowawczej, czy też stałej. Zatem każdy przypadek zwolnienia funkcjonariusza służby Celno-Skarbowej winien być dokonywany w trybie decyzji administracyjnej i obwarowany jest gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia. Taką interpretację potwierdza również treść przepisu art. 197 ust. 1 ustawy o KAS, który wskazuje obligatoryjne przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby, posługując się właśnie pojęciem "zwolnienia ze służby", wśród których wymienia m.in. te odnoszące się do funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej (pkt 5). Jednocześnie ani ten, ani żaden inny z przepisów ustawy o KAS nie różnicuje przypadków, w których należałoby decyzje administracyjne w przedmiocie zwolnienia ze służby wydawać, a w których przypadkach miałoby to być zbędne.
W ocenie skarżącego, przyjęta przez organ odwoławczy interpretacja przepisów ustawy o KAS, według której służba przygotowawcza trwa dwa lata i z upływem tego okresu rozwiązaniu ulega stosunek służbowy funkcjonariusza, wydaje się stać
w sprzeczności z art. 197 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS. Skoro intencją ustawodawcy miałoby być rozwiązanie stosunku służby, po upływie oznaczonego w ustawie okresu służby przygotowawczej, stosownie do treści przepisu art.154 ust. 3 zd. 1 ustawy
o KAS, zbędnym byłoby uwzględnianie wśród przyczyn obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby "niespełnienie wymogów określonych w art. 155", który to przepis nakłada na funkcjonariusza w służbie przygotowawczej określone obowiązki. Jednocześnie tego typu interpretacja zamykałaby takiemu funkcjonariuszowi drogę odwoławczą, zapewniającą określone gwarancje procesowe, w sytuacji niewłaściwego i niezgodnego z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi zachowaniami organu administracji.
Skarżący przypomniał jednocześnie, iż przedmiotowa sprawa rozpoczęła się od wydania w stosunku do niego aktu mianowania, w treści którego mianowano go funkcjonariuszem "w służbie przygotowawczej" pomimo, iż z przepisów zarówno ustawy o KAS, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2023 r. w sprawie równorzędności stopni policyjnych, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Więziennej, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa
i stopni wojskowych ze stopniami służbowymi w Służbie Celno-Skarbowej, wynikało, iż winien on być mianowany funkcjonariuszem w służbie "stałej". W tym przedmiocie skarżący, działając na podstawie art. 155 i 154 K.p.a. złożył stosowny wniosek do organu pierwszej instancji, który odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Szefa KAS. Jednak na skutek złożonej skargi, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 18 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 831/24, wydane
w postępowaniu administracyjnym postanowienia organów obu instancji zostały uchylone. Sąd stwierdził bowiem, że akt mianowania do służby posiada walor decyzji administracyjnej, a postępowanie w sprawie jego zmiany jest dopuszczalne.
Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżone rozstrzygniecie jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia organów administracji podlegają uchyleniu, czy też stwierdzeniu ich nieważności.
Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Szefa KAS w świetle wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Szef KAS, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] listopada 2024 r. zwalniającą M. K. ze służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
Przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w oparciu o który organ odwoławczy wydał powyższe rozstrzygniecie wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji.
Przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, niemniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 17/06, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/00, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2401/97). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa tym przepisie, podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Zważyć przy tym należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] listopada 1995 r., sygn. akt [...], [...] [...], nr [...], poz. [...], podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Dyrektora IAS w [...] z urzędu w dniu [...] października 2024 r. W decyzji z dnia [...] listopada 2024 r. wydanej przez organ I instancji zwalniającej skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej jako podstawę jej wydania wskazano art. 179 ust. 1 pkt 5 oraz art. 276 ust. 2 i 5 ustawy o KAS.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w świetle art. 155 ustawy o KAS funkcjonariusz w okresie służby przygotowawczej jest obowiązany złożyć z wynikiem pozytywnym egzamin kończący zasadniczy kurs zawodowy albo egzamin zawodowy. Zgodnie natomiast z art. 179 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku niespełnienia wymogów określonych w art. 155. Z uwagi zatem na fakt, że skarżący nie zgłosił się na Zasadniczy Kurs Zawodowy nie może ukończyć z wynikiem pozytywnym tego kursu, tym samym nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 155 ustawy o KAS. Z akt sprawy nie wynika także, by występowały okoliczności, o których mowa w art. 155 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o KAS, a zatem zaszła przesłanka obligatoryjnego zwolnienia go ze służby z art. 179 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS.
Szef KAS rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji uznał natomiast postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby za bezprzedmiotowe, gdyż według organu odwoławczego, skutek w postaci rozwiązania stosunku służbowego w związku z upływem okresu służby przygotowawczej następuje ex lege i nie wymaga wydania przez organ administracji publicznej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby. Skoro zatem rozwiązanie służby przygotowawczej nastąpiło z upływem okresu trwania tej służby, to wydanie przez Dyrektora IAS w [...] decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby nastąpiło bez podstawy prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Z uwagi jednak na fakt zainicjowania przez skarżącego trybu odwoławczego, zasadnym było w niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania wszczętego z urzędu w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Z powyższego wynika, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzyły postępowanie administracyjne zainicjowane przez ten organ z urzędu z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.
W ocenie Sądu stanowisko Szefa KAS, co do bezprzedmiotowości postępowania o zwolnienie skarżącego ze służby z tej przyczyny jest błędne.
Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS enumeratywnie wymienił sprawy ze stosunku służbowego, które podlegają kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Należą do nich miedzy innymi sprawy o zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Przypadki, w których te sprawy są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej określają natomiast przepisy art. 179 i art. 180 ustawy o KAS. W art. 179 ust. 1 wymienione zostały zaś przesłanki obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Wśród tych przesłanek w art. 179 ust. 1 pkt 5 wymieniono przypadek niespełnienia przez funkcjonariusza w służbie przygotowawczej wymogów określonych w art. 155 ustawy o KAS i właśnie ten przepis stanowił podstawę wydania przez organ I instancji decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.
W świetle powyższego, nie zasługuje na akceptację stanowisko Szefa KAS, że decyzja organu I instancji został wydana bez podstawy prawnej. Przywołany przez organ odwoławczy, na poparcie tego stanowiska, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 119/07 został wydany w zupełnie innym stanie prawnym, w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie zachodziły natomiast żadne przyczyny, które czyniłyby postępowanie o zwolnienie skarżącego ze służby wszczęte przez organ I instancji z urzędu bezprzedmiotowym. Istniał bowiem przedmiot tego postępowania tj. sprawa administracyjna, która mogła być załatwiona decyzją administracyjną oraz istniała strona tego postępowania.
Uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie organu I instancji w całości, Szef KAS w sposób nieprawidłowy zastosowały zatem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., albowiem postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie było bezprzedmiotowe.
Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego Szef KAS winien zatem wydać orzeczenie merytoryczne w sprawie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a jeżeli uzna, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie to, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.