II SA/Wa 785/20

II SA/Wa 785/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący sprawozdawca/
Andrzej Wieczorek
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 4466/21 - Wyrok NSA z 2024-06-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 1913
art. 11 ust. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Telewizji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. P. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. Nr [...] z dnia [...]stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. (data wpływu do organu – [...] stycznia 2020 r.) K. P. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Telewizji Polskiej S.A. (zwana dalej: TVP, organ) w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie pełnej kwoty wydanej na organizację [...] z 2019 roku oraz dokładnie wyszczególnionych wszystkich kosztów oraz wynagrodzeń zarówno dla organizatorów, jak i dla artystów występujących podczas imprezy.
Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 61 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. TVP, działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, orzekła o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Jako podstawę powyższego wskazała, iż zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010 ze zm., zwana dalej: u.z.n.k.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykłe zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Wyjaśniła, że pomimo, iż jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. Udostępnienie pewnych informacji publicznie w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałoby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłoby interesom TVP. Przychodów TVP nie stanowią wyłącznie środki publiczne (abonament), ale pochodzą one także z innych źródeł, m.in. z obrotu prawami do audycji i z reklam i audycji sponsorowanych.
Organ ocenił, że żądane przez wnioskodawcę informacje publiczne posiadają dla niego na tyle istotną wartość gospodarczą, iż ich udostępnienie nie może nastąpić. Podał, że podstawową działalnością TVP jest tworzenie i rozpowszechnianie audycji telewizyjnych. TVP cały czas stara się zapewnić jak najlepszą ofertę programową, aby zyskać możliwie najwyższą oglądalność. Niewątpliwie audycje - imprezy [...] cieszą się u widzów dużą popularnością. Oglądalność z kolei ma wpływ na przychody TVP, w szczególności na przychody z emisji spotów reklamowych. Informacje o kosztach, związanych z niniejszymi działaniami, mają dla TVP istotne znaczenie. Ponadto warunki umów związanych z organizacją imprez [...], w tym koszty i wynagrodzenia, zostały ustalone w drodze trudnych negocjacji. Uzyskanie przez podmiot konkurencyjny wnioskowanej informacji, może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej tego konkurenta, jednocześnie osłabiając na nim pozycję TVP. Inne stacje telewizyjne również, z uwagi na swoją działalność na rynku mediów, prowadzą aktywność w zakresie organizacji imprez [...]. Podmioty te konkurują z TVP i są zainteresowane poznaniem kosztów, poniesionych przez TVP oraz podmiotów, które działały na jej rzecz.
Zdaniem organu, upublicznienie żądanych przez wnioskodawcę informacji może zagrozić interesom TVP. Jedyną przesłanką ku utajnianiu wytwarzanych przez przedsiębiorcę informacji jest istnienie chociażby minimalnego, potencjalnego ryzyka zagrożenia interesów TVP. Takie ryzyko występuje w przedmiotowym przypadku. Ponadto TVP podjęła działania w celu zachowania informacji o pełnej kwocie wydanej na organizację imprezy [...] przez TVP w roku 2019 oraz informacje szczegółowe o wszystkich kosztach oraz wynagrodzeniach zarówno dla organizatorów, jak i dla artystów występujących podczas imprezy w poufności nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa", zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP. Takie działanie ogranicza grono osób, mających dostęp do treści przedmiotowych informacji, skutecznie uniemożliwiając dostęp do nich osobom trzecim. Zgodnie z pkt II Załącznika nr 1 Informacji w TVP klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu TVP. Zdaniem TVP ww. informacje i materiały mają takie istotne znaczenie.
W skardze złożonej na powołaną decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącego, błędne jest stanowisko organu, że wnioskowane przez niego informacje publiczne nie mogą zostać udostępnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Uważa, że organ nie wykazał w sposób przekonujący spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy. Ograniczył się bowiem do wskazania, że jest "wiele" sposobów, w jakich podmioty konkurencyjne mogą wykorzystać przedmiotowe informacje. Organ podał tylko jeden przykład, tj. możliwość zaproponowania przez konkurencję lepszej oferty, niż TVP. Ta możliwość istnieje jednak zawsze, ponieważ kontrahenci decydując, czy zawierać umowy z organem, czy z innymi podmiotami, będą porównywać przedstawione oferty. Ujawnienie wnioskowanych danych nie naraża TVP na żadne inne ryzyko, niż to, które jest naturalnym skutkiem konkurencji w warunkach wolnego rynku. Co więcej, organ odnosi się do sytuacji hipotetycznych, które mogą zaistnieć w każdym przypadku, kierując się wyłącznie swoim przekonaniem. Nie uzasadnił zatem odmowy w sposób właściwie szczegółowy i odnoszący się do konkretnej sytuacji danego wniosku. Tym samym nie został spełniony materialny warunek tajemnicy przedsiębiorcy. Subiektywne przekonanie o spełnieniu tajemnicy przedsiębiorcy nie jest bowiem wystarczające - ta tajemnica ma charakter obiektywny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen), odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.
W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie usług telekomunikacyjnych.
Istotnym dla oceny niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.
W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zgodnie ze stanowiskiem, prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom, innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem: a) odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, b) zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, c) wykazania, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.
Konretne informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).
Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13).
Możliwość ograniczenia prawa z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (tak Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131).
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organ powołał się na dyspozycję art. 5 ust. 2 oraz art. 11 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził, że wnioskowane informację stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreślił, że podjął działania w celu zachowania informacji o pełnej kwocie wydanej na organizację imprezy [...] przez TVP w roku 2019 oraz informacje szczegółowe o wszystkich kosztach oraz wynagrodzeniach zarówno dla organizatorów jak i dla artystów w poufności, nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa", zgodnie z aktem wewnętrznym spółki a więc dostęp do nich jest również ograniczony w TVP S.A.
Nie każda informacja publiczna może być udostępniona, bowiem zasada jawności nie jest zasadą absolutną i może zostać ograniczona ze względu na inne wartości, prawnie chronione (np. tajemnicę przedsiębiorstwa).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ wykazał, iż wnioskowane do udostępnienia dane stanowią w istocie tajemnicę przedsiębiorcy. Organ uzasadnił także, że wnioskowane do udostępnienia dane mają istotną wartość gospodarczą. Informacje o kosztach związanych z działaniami TVP, mającymi zapewnić możliwie najwyższą oglądalność stanowią tym samym informację o kosztach, ponoszonych przez TVP, celem podniesienia przychodów z emisji spotów reklamowych. Uzyskanie tych informacji przez podmiot konkurencyjny dla TVP może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej tego konkurenta, jednocześnie osłabiając pozycję TVP S. A.
Reasumując, zdaniem Sądu, TVP S.A. wypełniła przesłankę materialną "tajemnicy przedsiębiorcy", wykazując, że wnioskowane informacje posiadają wartość gospodarczą. Co do pojęcia informacji, posiadającej wartość gospodarczą, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, należy zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu (por. M. Sieradzka, M. Zdyb (red), Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Komentarz, Wyd. II, 2016).
Sąd nie ma wątpliwości, że wiedza o treści wnioskowanych umów, udostępniona podmiotom konkurencyjnym, mogłaby zostać wykorzystana w sposób zagrażający interesom TVP S.A. Ponadto, zgodzić się należy z TVP S.A., że udostępnienie pewnych informacji publicznie, w sytuacji, gdy TVP S.A. nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałaby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłoby jej interesom (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1903/13 i z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1712/14).
W sprawie została też spełniona przesłanka formalna, gdyż TVP S.A. uzewnętrzniła wolę utajnienia żądanych informacji. Wskazana została konkretna podstawa i zakres poufności przedmiotowej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.
Mając na względzie powyższe, nie sposób przychylić się do argumentacji Skarżącego jakoby Organ nie wykazał w przekonujący sposób spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy. Zarzuty skargi należało uznać za całkowicie nieuzasadnione.
Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).