II SA/Wa 784/18

II SA/Wa 784/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
III OSK 1420/21 - Wyrok NSA z 2022-09-28
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 147 poz 1230
art. 81 ust. 2, art. 92 ust. 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t. jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 134 par. 1, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant referent stażysta Paulina Okrój, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], 2. uchyla decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] września 2017 r. nr [...], 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz S. P. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] (zwanego dalej: "Komendantem Wojewódzkim") z dnia [...] marca 2018 r. o numerze [...] w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. (zwanego dalej: "Komendantem Powiatowym") z dnia [...] sierpnia 2004 r. przyznano S.P.(zwanemu dalej: "Skarżącym") równoważnik pieniężny za brak lokalu dla strażaka samotnego, a po zmianie stanu cywilnego, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., równoważnik za brak lokalu mieszkalnego dla strażaka posiadającego rodzinę.
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Komendant Powiatowy stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] sierpnia 2008 r. decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2004 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznaniu Skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu.
Komendant Wojewódzki, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., stwierdził z urzędu nieważność decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] lutego 2015 r., zaś Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (zwany dalej: "Komendantem Głównym") decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. uchylił w całości tę decyzję Komendanta Wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Komendant Wojewódzki wydał decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., którą stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] lutego 2015 r. o stwierdzeniu wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2004 r. o przyznaniu Skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu.
Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Komendant Główny utrzymał w mocy powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 666/16 – oddalił skargę na tę decyzję.
Wobec uprawomocnienia się powyższego wyroku, Komendant Powiatowy wydał w dniu [...] lipca 2017 r. decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia z dniem [...] lipca 2017 r. decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2004 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie przyznania Skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu.
Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Komendant Powiatowy poinformował Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. swój udział w postępowaniu zgłosił pełnomocnik Skarżącego, składając do akt sprawy dokument pełnomocnictwa.
Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Komendant Powiatowy zobowiązał Skarżącego do zwrotu nienależnie wypłaconego równoważnika za okres od [...] września 2014 r. do [...] września 2017 r. w wysokości 1.350,70 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., Komendant Wojewódzki uchylił decyzję Komendanta Powiatowego z dnia [...] września 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. o numerze [...], Komendant Powiatowy zobowiązał Skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] stycznia 2015 r. w łącznej wysokości 13.496,25 zł.
W podstawie prawnej decyzji organ przywołał przepisy art. 79 ust. 4 pkt 1) w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o PSP"), a także przepisy art. 291 § 3 ustawy Kodeks pracy oraz art. 405 ustawy Kodeks cywilny.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż po przyznaniu Skarżącemu decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu, składał on w kolejnych latach oświadczenia mieszkaniowe, w których wskazywał, że nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. W dniu [...] października 2014 r. Skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. W związku z tym, organ ustalił, iż Skarżący wraz z bratem zakupili działkę niezabudowaną, na której w latach 2006-2008 wybudowali wspólnie dom jednorodzinny o dwóch mieszkaniach, tzw. "bliźniak". W dniu [...] lipca 2008 r. Skarżący wraz z bratem zawiadomili Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania od dnia [...] sierpnia 2008 r. Organ wskazał przy tym, iż Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] nie zgłosił sprzeciwu – co do zawiadomienia o zakończeniu budowy – a tym samym wydał tzw. "milczącą zgodę" na użytkowanie budynku składającego się z dwóch mieszkań. Organ zauważył także, iż brat Skarżącego – M. P. również jest strażakiem i organowi z urzędu wiadomym jest, że wskazał on swój adres zamieszkania – od dnia [...] sierpnia 2008 r. – przy ul. [...] w [...].
Na tej podstawie organ uznał, iż również Skarżący zamieszkiwał w domu przy ul. [...] w [...], zaś mieszkanie to składa się z 7 izb o pow. mieszkalnej 156,07 m2 i spełnia wymagania w zakresie norm zaludnienia przysługujących dla strażaka i jego rodziny. Ponadto organ stwierdził, iż stan techniczny budynku mieszkalnego (będącego własnością Skarżącego), pozwalał na zamieszkanie, gdyż budynek był zamieszkiwany przez rodzinę jego brata.
W konsekwencji organ uznał, iż Skarżący – nabywając z dniem [...] sierpnia 2008 r. – prawo do lokalu mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] – utracił prawo do otrzymywania równoważnika za brak lokalu we wskazanym w decyzji okresie, co skutkowało obowiązkiem zwrotu wypłaconych kwot, jako pobranych nienależnie.
Skarżący wystąpił z odwołaniem od decyzji Komendanta Powiatowego wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Decyzji tej zarzucił naruszenie:
1) art. 111a ustawy o PSP poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy niniejsza sprawa w ogóle nie jest sprawą administracyjną, a właściwym do rozstrzygania tego typu roszczeń majątkowych jest sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.");
2) art. 291 § 1 i 2 Kodeksu pracy – poprzez orzeczenie o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – pomimo upływu okresu przedawnienia tego roszczenia;
3) art. 78 ust. 1 ustawy o PSP poprzez przyjęcie, że pobierany równoważnik pieniężny był nienależny.
Uzasadniając ten ostatni zarzut Skarżący podniósł, iż organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń faktycznych (oprócz samego stwierdzenia faktu posiadania tytułu prawnego do części domu jednorodzinnego), z których wynikałoby, że nieruchomość ta nadawała się do zamieszkania i ewentualnie od jakiej daty. Tym samym organ nie ustalił, czy potrzeby mieszkaniowe Skarżącego były zaspokojone i w jakim okresie.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego z dnia [...] stycznia 2018 r.
Komendant Wojewódzki zaaprobował w całości stanowisko organu I instancji, iż fakt posiadania przez Skarżącego lokalu mieszkalnego był bezsporny i został on potwierdzony w złożonym przez niego zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu mieszkalnego. Zdaniem organu, podnoszone przez Skarżącego twierdzenia, że budynek nie nadawał się do zamieszkania są gołosłowne, bowiem "mieszkanie użytkowane" to mieszkanie, w którym można mieszkać, zaś inny sposób użytkowania jest prawnie niedopuszczalny. Jednocześnie wskazano, iż prace wykończeniowe, jak malowanie ścian czy położenie podłóg, nie wykluczają możliwości zamieszkiwania i nie dyskwalifikują użytkowania mieszkania.
Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu Skarżącego, iż sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych, lecz przeciwnie wskazał, iż w sprawie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. oraz wskazane w decyzji I instancji przepisy ustawy o PSP.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia Komendant Wojewódzki powołał się na zapisy art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego, podnosząc przy tym, iż okres przedawnienia roszczenia nie upłynął z uwagi na przerwanie jego biegu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu, zarzucając dodatkowo naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Zdaniem Skarżącego, organ nie ustalił w toku postępowania, czy w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. posiadany przez niego lokal mieszkalny nadawał się do zamieszkania czym naruszył zarówno prawo materialne, jak również przepisy postępowania.
Ponadto zauważył, iż organ nie zbadał czy upłynął okres przedawnienia roszczenia, zważywszy na to, że sprawa dotyczy świadczenia okresowego, wypłacanego comiesięcznie i powoduje to konieczność oceny upływu okresu przedawnienia w stosunku do każdej z wypłat odrębnie. Zdaniem Skarżącego w sprawie należało stosować przepisy art. 291 § 1 i § Kodeksu pracy.
W oparciu o tak postawione zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej wskazano.
W pierwszej kolejności podnieść należy, iż niezasadne jest stanowisko Skarżącego, że niniejsza sprawa nie należy do kategorii spraw o charakterze administracyjnym, a tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 111a ustawy o PSP.
Przypomnieć należy, iż zgodnie z tym przepisem, sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis ten odnosi się wyłącznie do spraw, w których to strażak zgłasza w stosunku do organu określone roszczenia majątkowe o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy natomiast do czynienia z roszczeniem "o świadczenie", lecz z roszczeniem "o zwrot", a co więcej, nie o zwrot "świadczenia majątkowego" lecz o zwrot "równoważnika" (ta ostatnia kwestia wymaga dodatkowej wykładni i będzie omówiona niżej). Istota tej sprawy sprowadza się zatem do roszczenia organu w stosunku do funkcjonariusza, które niewątpliwie jest roszczeniem o zwrot, nie zaś roszczeniem o świadczenie. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie przepisu art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, zaś Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje go za adekwatny w stanie prawnym niniejszej sprawy (vide: postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 1623/12; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne również w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezależnie od tego Sąd zauważa także, iż dokonując wykładni omawianego przepisu należy mieć na względzie to, że ustawodawca posłużył się w nim określeniem "świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego". Zasadne jest zatem dokonanie oceny, czy dochodzona przez organ należność z tytułu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu może być uznana za tego rodzaju świadczenie pieniężne. Katalog świadczeń pieniężnych, jakie przysługują strażakowi został określony w art. 93 ust. 1 ustawy o PSP. Jak wynika z treści tego przepisu, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie został wymieniony jako świadczenie pieniężne, ani również jako składnik uposażenia, co pozwala – w ocenie Sądu – na przyjęcie, że równoważnik taki nie jest świadczeniem pieniężnym wynikającym ze stosunku służbowego strażaka, o którym mowa w art. 111a ustawy o PSP. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również ujęcie równoważnika za brak lokalu w Rozdziale 8 – "Mieszkania strażaków w służbie państwowej" ustawy o PSP, co dodatkowo potwierdza, że nie jest on takim świadczeniem pieniężnym, o którym mowa w art. 111a tej ustawy, lecz pełni funkcję rekompensaty za ponoszone przez strażaka koszty "zapewnienia we własnym zakresie lokalu w miejscowości pełnienia służby" (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Sz 1112/14).
Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 78 ust. 1 ustawy o PSP poprzez przyjęcie, że pobierany równoważnik pieniężny był nienależny. W tym zakresie Skarżący podnosił, iż organ nie ustalił, czy jego potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone i w jakim okresie, bowiem nie dokonał ustaleń faktycznych, z których wynikałoby, że nieruchomość wskazana w decyzji nadawała się do zamieszkania i ewentualnie od jakiej daty.
Jakkolwiek Sąd dostrzega, że postępowanie administracyjne w tym zakresie obarczone było pewnymi błędami, w szczególności w zakresie, w jakim Komendant Powiatowy powołał się na okoliczności dotyczące brata Skarżącego, związane z rozpoczęciem zamieszkiwania w domu, który składał się przecież z dwóch odrębnych mieszkań, to jednak decydujące w sprawie znaczenie miała okoliczność, iż w kwestii daty – od której Skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe – wypowiadał się już w stanie faktycznym niniejszej sprawy tutejszy Sąd, który w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1043/15 (wydanym w sprawie dotyczącej odmowy przyznania Skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego) przesądził, iż Skarżący miał od dnia [...] sierpnia 2008 r. zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem zakończył w 2008 r. budowę budynku mieszkalnego, co spowodowało, że jego prawo do przyznania pomocy finansowej wygasło. Sąd ten powiązał datę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych Skarżącego z zawiadomieniem, jakiego dokonał on wraz z bratem w dniu [...] lipca 2008 r. jako inwestor budynku mieszkalnego – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] – o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w 2006 r. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1043/15, skoro organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, to z dniem [...] sierpnia 2008 r. Skarżący stał się użytkownikiem jednego z mieszkań w domu jednorodzinnym.
W tym stanie rzeczy nie można było skutecznie zarzucić organowi, że zaniechał ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, ani błędnej jego oceny, skoro organ związany był prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu, której przyznanie uzależnione jest od spełnienia tej samej przesłanki (art. 81 pkt 2 ustawy o PSP), jak w niniejszej sprawie, to jest ustalenia czy strażak posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał w konsekwencji, iż Komendant Powiatowy w sposób prawidłowy przyjął, że od dnia [...] sierpnia 2008 r. Skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe niezbędne do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, bowiem posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, który spełniał kryteria natury technicznej (tj. znajdował się w stanie nadającym się do zamieszkania), jak również przyjęte normy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych (tj. odpowiadał liczbie przysługujących norm zaludnienia przypadających na strażaka i członków jego rodziny).
Powyższe okoliczności zostały przeanalizowane przez Komendanta Powiatowego zarówno w zakresie stanu technicznego, jak też w zakresie norm zaludnienia, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. Zgodzić należało się również z Komendantem Wojewódzkim, iż prace związane z wykończeniem obiektu budowlanego, co do którego nie zgłoszono sprzeciwu na jego użytkowanie, nie mogły doprowadzić do zmiany stanowiska w sprawie. Decydujące bowiem znaczenie miała sama możliwość przystąpienia do jego użytkowania. Zdaniem Sądu, gdyby przyjąć stanowisko prezentowane przez Skarżącego, to zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych zawsze zależałoby od subiektywnego odczucia użytkownika budynku i mogłoby prowadzić do sytuacji, w której różni użytkownicy – będąc w takim samym położeniu – deklarowaliby różne potrzeby mieszkaniowe.
Z tych względów, zarzuty naruszenia przepisów art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, jak również art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie mogły odnieść skutku.
Sąd uznał natomiast, iż skarga podlega uwzględnieniu, gdyż działające w sprawie organy nie ustaliły tego, czy roszczenie z tytułu zwrotu równoważnika pieniężnego za wskazany w decyzji okres mogło być w ogóle dochodzone, czy też uległo ono przedawnieniu. W tym zakresie istotne jest również to, czy organowi przysługuje jedno roszczenie z tego tytułu, obejmujące łączną kwotę wszystkich wypłaconych Skarżącemu równoważników we wskazanym przez organ okresie, czy też jak wywodzi to Skarżący, skoro sprawa dotyczy świadczenia okresowego (wypłacanego comiesięcznie), to powoduje to konieczność oceny upływu okresu przedawnienia w stosunku do każdej z wypłat odrębnie.
Jakkolwiek na kwestię przedawnienia wskazywał Skarżący w odwołaniu (a następnie w skardze), jak również Komendant Wojewódzki w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, to obie strony odnosiły się do przepisów, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.
W pierwszej kolejności przypomnieć jednak należy, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi za cały okres, w którym spełnia on ustawowe przesłanki do jego otrzymania, tj. od daty ich zaistnienia do dnia, w którym przesłanki te wygasły. Innymi słowy, uprawnienie do równoważnika za brak lokalu ma charakter obiektywny, a o tym czy zostanie on strażakowi przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych. Ponadto wskazuje się, że zarówno decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego, jak również decyzja o wygaśnięciu prawa do równoważnika – ma jedynie charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie tworzy, nie zmienia ani nie powoduje ustania skutków administracyjnoprawnych, a jedynie stwierdza, że skutki takie wystąpił lub ustały z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt I OSK 1923/07; z dnia 18 czerwca 2009 r. o sygn. akt I OSK 210/09, z dnia 10 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK 1294/14; z dnia 31 maja 2015 r. o sygn. akt I OSK 2572/15; z dnia 31 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 2046/18).
Wskazać następnie trzeba, iż przepis art. 79 ust. 4 ustawy o PSP stanowił samodzielną podstawę dochodzenia zwrotu nienależnie pobranego równoważnika i nie było potrzeby poszukiwać jej w przepisach Kodeksu pracy, czy też ustawy o finansach publicznych, jak wskazywał to Komendant Powiatowy w uzasadnieniu do swojej decyzji.
W realiach niniejszej sprawy organy zgodnie przyjęły, iż Skarżący utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu z dniem [...] sierpnia 2008 r., zatem kwoty wypłacone Skarżącemu od tego dnia uznać należało na niezależne. W konsekwencji spowodowało to po stronie organu roszczenie o zwrot nienależnie wypłaconych kwot, w oparciu o przepis art. 79 ust. 4 ustawy o PSP.
Niemniej jednak z uwagi na to, iż roszczenia pieniężne ulegają przedawnieniu, to w każdym przypadku dochodzenia ich zwrotu w postępowaniu administracyjnych, organ obowiązany jest zbadać upływ okresu przedawnienia.
Przepisy prawa odnoszące się do tej instytucji ujęte są w wielu aktach prawnych, w zależności od materii, którą regulują. W niniejszej sprawie strony odwoływały się do regulacji art. 123 Kodeksu cywilnego oraz art. 291 Kodeksu pracy. W ocenie Sądu, odniesienia te nie były prawidłowe.
Wskazać należy, iż ustawa o PSP – jak każda ustawa pragmatyczna – stanowi regulację kompleksową. W ustawie tej unormowano prawa i obowiązki strażaków, sprawy dotyczące ich mieszkań, uposażenia i innych świadczeń pieniężnych, w tym również zasady dochodzenia roszczeń o charakterze pieniężnym.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o PSP, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
Jakkolwiek przepis ten został ujęty w Rozdziale 9 ("Uposażenia i inne świadczenia pieniężne strażaków"), zaś prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w Rozdziale 8 ("Mieszkania strażaków w służbie państwowej"), to mając na uwadze zakres jego dyspozycji, winien on – zdaniem Sądu – znaleźć zastosowanie także do równoważnika, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o PSP. Innymi słowy, należności z tytułu tego równoważnika stanowią "należności pieniężne", o których mowa w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o PSP.
Pamiętać przy tym trzeba, iż Sąd uznał oraz wyjaśnił na wstępie, że niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną, zaś do dochodzenia zwrotu równoważnika nie znajduje zastawania przepis art. 111a ustawy o PSP, który odsyła właśnie do odpowiedniego stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego. Stanowisko to dodatkowo czyni zasadnym przyjęcie, że kwestia przedawnienia dochodzenia zwrotu tego rodzaju należności winna być rozważona wyłącznie w oparciu o art. 92 ustawy o PSP.
Jak wynika z wydanych w sprawie decyzji, podjętych w postępowaniu wszczętym w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, Komendant Powiatowy w ogóle nie badał kwestii przedawnienia, zaś Komendant Wojewódzki w postępowaniu odwoławczym zdawkowo tylko odniósł się do zarzutu Skarżącego w tym zakresie, motywując swoje stanowisko na gruncie prawa cywilnego. Organ II instancji powołał się przy tym jedynie na brak przedawnienia z uwagi na przerwanie jego biegu na podstawie art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego (po wszczęciu w dniu [...] sierpnia 2017 r. postępowania w sprawie zwrotu), przy czym nie wskazał od kiedy roszczenie stało się wymagalne.
Wskazane braki spowodowały, że Sąd nie mógł zbadać prawidłowości stanowiska organu w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za okres od [...] sierpnia 2008 r. do [...] stycznia 2015 r. w łącznej wysokości 13.496,25 zł. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zobowiązanie do zwrotu przedawnionego roszczenia stanowiłoby naruszenie prawa materialnego, to jest art. 92 ust. 1 ustawy o PSP.
Z tych względów Sąd uznał za zasadne uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] stycznia 2018 r., ale również decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2017 r. o numerze [...] oraz decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] września 2017 r. o numerze [...] – jako aktów wydanych w granicach niniejszej sprawy. Przypomnieć tylko trzeba, iż zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpatrując sprawę ponownie organ winien ocenić swoje roszczenie mając na uwadze przepisy art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o PSP. W tym zakresie organ jednoznacznie określi, czy przysługuje mu roszczenie z tytułu całej dochodzonej należności, czy też roszczenia do każdej nienależnie wypłaconej kwoty, a następnie wskaże od kiedy roszczenie/roszczenia stało/stały się wymagalne oraz zbada kwestię przedawnienia.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku. Zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).