II SA/Wa 783/23

II SA/Wa 783/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  par. 1 pkt 1c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Protokolant referent stażysta Natalia Grzelak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej G. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił udostępnienia G. P. informacji w zakresie imion i nazwisk osób fizycznych, dla których Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) wystawił poświadczenia posiadanego doświadczenia (formularz oferty złożonej przez I Sp. z o.o. oraz A S.A. – [...] z siedzibą w [...] wspólnie z A. S.A. – [...] z siedzibą w [...] w części 5, [...] na potrzeby oceny ofert - w części załącznik nr [...] do [...] - wzór poświadczenia o posiadanym doświadczeniu oraz w części załącznik nr [...] do [...] - wzór poświadczenia o posiadanym doświadczeniu), w związku z postępowaniem nr [...] na "[...]", dotyczące kompetencji informatycznych obejmujących którąkolwiek z pozycji z poniższej listy:
- doświadczenie w zakresie Administrowania systemem operacyjnym [...] - doświadczenie w zakresie Administrowania bazą danych [...];
- doświadczenie w zakresie Administrowania narzędziami do automatyzacji:
> [...],
> [...],
> [...],
> [...],
- doświadczenie w zakresie Administrowania usługą/oprogramowaniem [...];
- doświadczenie w zakresie Administrowania bazą danych [...];
- doświadczenie w zakresie Administrowania oprogramowaniem [...];
ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
W uzasadnieniu organ wskazał jak rozumie pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy. Podał również, że wykonawcy prac zastrzegli ową tajemnicę a przywołana przez nich argumentacja została uznana w części przez ZUS za zasadną.
Od powyższej decyzji G. P. wywiódł skargę do tut. Sądu wnosząc
o jej uchylenie i o zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przywołał bogate orzecznictwo sądowe oraz liczne poglądy doktryny przemawiające za tym, że stanowisko zaprezentowane przez organ
w skarżonej decyzji nie jest poprawne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów uznać należy, iż nie poddaje się ona kontroli instancyjnej.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że objęta decyzją informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i czy swój pogląd uzasadnił w sposób wyczerpujący.
Na wstępie wyjaśnić należało, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie
i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz
o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek
z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci.
Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji
(np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.
Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że
w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji
i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności.
W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą dla danego przedsiębiorcy, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski,
J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420).
Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).
Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.
W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne) (...). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu
z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (tamże).
W realiach faktycznych niniejszej sprawy wyjaśnienia wymagało też pojęcie informacji posiadających wartość gospodarczą, gdyż co do zasady definiuje ono szersze pojęcie jakim jest tajemnica przedsiębiorstwa.
Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą
o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, oszczędności czy też sposobu realizowania zobowiązań umownych. Wartość gospodarczą mają też wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, jak i szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej, czy pozostających choćby
w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest to, że w/w informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą czy choćby profilem działania firmy. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.
Nadto podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy tez choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia spornych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację
w sposób wyczerpujący.
Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż uzasadnienie skarżonej decyzji w żadnym zakresie nie spełnia wymogów o jakich mowa
w art. 107 § 3 K.p.a. nie wyjaśniając wyżej omówionych kwestii, kluczowych dla wykazania istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa.
Przede wszystkim organ ani jednym zdaniem nie wspomniał o materii spełnienia przesłanki formalnej do jakiej odnosi się sporna tajemnica nie wyjaśniając tego, czy żądane informacje pozostają pod szczególną ochroną (czy od chwili ich wytworzenia aż do obecnego momentu, są co najmniej niedostępne dla szerokiego kręgu osób).
Organ nie zaprezentował też sposobu swojego rozumowania dotyczącego problematyki spełnienia przesłanki materialnej. Autor uzasadnienia decyzji poprzestał jedynie na wyjaśnieniu rozumienia sfomułowania "tajemnica przedsiębiorcy", na przywołaniu oświadczeń przedsiębiorców zastrzegających tajemnicę i na stwierdzeniu, że zgodził się z owymi zastrzeżeniami. Ani jednym słowem nie wspomniał jednakże
o tym, dlaczego uznał sporne dane za posiadające wartość gospodarczą dla konkretnych przedsiębiorców. Nie przywołał też żadnych dowodów dla wykazania zasadności tego twierdzenia. Powyższe zaniechanie organu świadczy niezbicie o tym, że nie dokonał samodzielnej analizy kwestii kluczowej dla wydanego rozstrzygnięcia.
W świetle powyższego, Sąd nie znając precyzyjnych motywów jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy, nie jest w stanie odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze by zweryfikować poprawność kwestionowanej decyzji. Będzie to możliwe dopiero wtedy, gdy organ należycie uzasadni swoje stanowisko, wyrażone
w skarżonej decyzji.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).
O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do uwzględnienia uwag poczynionych w powyższym uzasadnieniu i do poprawnego sporządzenia uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, które w sposób jednoznaczny określi motywy jakimi kierowano się przy rozstrzyganiu sprawy.