II SA/Wa 78/24

II SA/Wa 78/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Danuta Kania /przewodniczący/
Joanna Kube /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1280
art. 8a, art., 13b, 15c, 22a, 24a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej: "Minister", organ" decyzję z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § I pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r, poz. 775, z późn. zm.), dalej: k.p.a." w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023, poz. 1280 z późn. zm. dalej: "ustawa zaopatrzeniowa") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]
o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. C. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że stosownie do art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,
w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności
z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Podkreślił, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Minister wskazał, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego,
o której o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od dnia 1 lutego 1986 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez 4 lata i 6 miesięcy.
Całkowity okres służby ww. wynosi 20 lat, 11 miesięcy, 2 dni - od dnia [...] lutego 1986 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. Dodatkowo do wysługi emerytalnej strony wliczony został okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 1 rok, 11 miesięcy i 23 dni (od dnia [...] października 1983 r. do dnia [...] października 1985 r.).
Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 4 lata
i 6 miesięcy to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.
Ponadto, jak wynika z dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu za pismem
z dnia [...] listopada 2017 r. oraz [...] maja 2020 r., , obejmujących materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...], w podaniu z dnia [...] stycznia
1986 r. wnioskodawca zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] : "Zwracam się z uprzejmą prośbą o przyjęcie mnie do służby w WUSW w [...] (...) Motywem podjęcia pracy w tym resorcie jest chęć osobistego, czynnego udziału w kształtowaniu zasad socjalistycznego życia
w naszym kraju i praworządności" (akta [...] karta nr [...]). Zatem, decyzja
o podjęciu służby przez ww. nie wynikała ze służbowego przeniesienia, lecz stanowiła akt woli wnioskodawcy, a zatem była decyzją podjętą w pełni świadomie, dobrowolnie i z rozmysłem.
Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Również zakończenie wskazanego okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem 31 lipca 1990 r. nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji
i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.
W związku z powyższym, w ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona.
Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz stopnia zaangażowania w ich realizację.
Do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. oraz w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" z dnia [...] października 2017 r.
Komendant Główny Policji w swoim wystąpieniu stwierdził, iż J. C. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby
w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne
i stanowiska służbowe, wyróżnienia oraz odznaczenia (Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant").
Jednocześnie poinformowano, iż wymieniony posiada dokumenty potwierdzające, że w ramach obowiązków służbowych realizował w latach 1999, 2000, 2001, 2002 i 2003 działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
W aktach sprawy brak wzmianek dot. prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. Nie ujawniono również informacji o wymierzonych ww. karach dyscyplinarnych.
W oparciu o zgromadzone w sprawie materiały Minister stwierdził, że służba J. C. była pełniona rzetelnie i tym samym została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Organ zwrócił jednak uwagę, że wnioskodawca pełnił służbę przez 20 lat 11 miesięcy i 2 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa 4 lata i 6 miesięcy.
TaK więc ww. okres służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi ok. 21% całkowitej służby, a zatem znaczną jego część i w ocenie organu nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały.
Według organu, aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Zaznaczył, że ustawodawca konstruując przywołany przepis pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny.
W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Ponieważ w przypadku wnioskodawcy w rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona - sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadki, a organ nie ma możliwości wyłączenia
w stosunku do ww. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Na poparcie powyższego stanowiska przywołał prawomocny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 a także przytoczył orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie-(wyrok z dnia 1 kwietnia 2019 r. II SA/Wa z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 7/19, wyrok z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt
II SA/Wa 1991/18 oraz wyrok z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4016/21),
w którym oddalono skargi ze względu na długotrwałą służbę na rzecz państwa totalitarnego oraz brak zaistnienia warunku łącznego spełnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie wobec skarżących art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jak również wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19.
Niezależnie od tego zwrócił uwagę na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 i z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, według których kluczowe znaczenie
w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno stanowić również ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego, czy też jego służba nie miała takiego charakteru tj. była na przykład działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.
Jak wynika z akt osobowych wnioskującego, w okresie od dnia
1 lutego 1986 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnił on służbę w organach Służby Bezpieczeństwa na stanowisku młodszego inspektora Wydziału [...], a następnie inspektora Wydziału [...] SB WUSW w [...] , a także był słuchaczem Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] w [...] i Akademii Spraw Wewnętrznych, tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
Analizując rolę i zadania WSO MSW w [...] , Minister stwierdził, że realizowany przez WSO w [...] kierunek kształcenia w znacznej mierze wyspecjalizowany był na umacnianie owoczesnej władzy poprzez m.in. wpajanie słuchaczom szkoły komunistycznych ideologii. Ogólna specyfika tej edukacji wpisana była w istotę funkcjonowania reżimu komunistycznego.
Minister, dokonując oceny zaistnienia w przedmiotowej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stwierdził, powołując się kopie archiwalnych akt osobowych, że wnioskodawca w okresie od dnia [...] lutego 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., pełniąc służbę w komórkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Temu rodzajowi działalności nie sposób przypisać standardów demokracji, a zatem
z perspektywy demokratycznego państwa prawa czynności o tym charakterze,
zdaniem organu, ocenić należy jednoznacznie negatywnie.
J. C. był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym zaś do wykonywanych przez niego obowiązków służbowych nie należały czynności biurowe, administracyjne czy też kancelaryjne, co mogłoby ewentualnie wpłynąć na korzyść funkcjonariusza przy ostatecznym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Ponadto ww. krótko po przyjęciu do służby został skierowany przez bezpośrednich przełożonych do Studium Oficerskiego WSO MSW im. [...] w [...] co wskazuje, iż był rokującym funkcjonariuszem, co do którego przełożeni mieli określone oczekiwania i inwestowali w jego rozwój zawodowy. Systematycznie podnosił swoją wiedzę zawodową w strukturach Służby Bezpieczeństwa, czerpał
z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Nie był pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, nie wymagającym zaangażowania, co uniemożliwia stwierdzenie, że
w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", wyłączającym w stosunku do ww. stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Zdaniem Ministra, analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwala również stwierdzić, iż J. C. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia
w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego wyłączenia stosowania ww. przepisów. Ponadto organ zwrócił uwagę, że
w archiwalnych aktach osobowych byłego funkcjonariusza znajdują się m.in. informacje, iż należał do ZSMP i PZPR.
Reasumując Minister stwierdził, że przebieg służby wnioskodawcy nie pozwala przyjąć, by został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia
i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Podkreślił, że wnioskodawca na rzecz totalitarnego państwa pełnił służbę przez 4 lata i 6 miesięcy (co stanowi ok. 21% służby)
i w ocenie organu nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. Jednocześnie stwierdził, że rzetelna służba pełniona po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługuje na szacunek i aprobatę.
Biorąc jednak pod uwagę długość okresu służby ww. na rzecz państwa totalitarnego, jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego (w tym studia w Wyższej Szkole Oficerskiej im. [...]
w [...] ), polegający na zaangażowaniu w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, jak również zważywszy na wyżej opisaną postawę strony, związaną z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa
w strukturach Służby Bezpieczeństwa, zdaniem Ministra, przedmiotowa sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a
i art. 24a tejże ustawy.
J. C. pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], zarzucając przy jej wydaniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł
o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c ww. ustawy.
Skarżący, nie zgadzając się z argumentacją Ministra, wskazał, że jego okres służby, obejmujący czas między [...] lutego 1986 r. a [...] lipca 1990 r. wynosił 4 lata i 6 miesięcy i dotyczy w całości okresu uczestniczenia w kursie przygotowawczym do egzaminów i studiów zawodowych w WSO w [...] oraz uzupełniających magisterskich w ASW.
W związku z zamiarem podjęcia studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej
w [...] w dniu [...] lutego 1986 r. został przyjęty na stan etatowy
w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] w związku z wymogiem uczestniczenia w kursach przygotowawczych do egzaminów wstępnych na wspomnianą uczelnię. Kurs ten trwał 3 miesiące /marzec-maj/, natomiast w czerwcu odbywała się sesja egzaminacyjna. Po zdanych egzaminach od dnia [...] sierpnia
1986 r. do kwietnia 1991 r. był słuchaczem stacjonarnych, dziennych studiów zawodowych w WSO w [...] i uzupełniających magisterskich w ASW
w [...] , które ukończył w kwietniu 1991 r. Podał, że w tym czasie poza nauką nie wykonywał żadnych obowiązków służbowych i wobec tego trudno uznać jego naukę jako pracę na rzecz organów totalitarnego państwa. Jego zaszeregowanie
w wymienionych w decyzji wydziałach miało jedynie charakter administracyjny, co
w sposób oczywisty i jasny wynika z jego akt. W 1986 r. podjął jedynie decyzję
o kształceniu się w określonym kierunku, a dopiero po ukończeniu studiów
w kwietniu 1991 r. zdecydował się na podjęcie pracy w wyuczonym zawodzie
i rozpoczął rzeczywistą służbę w Policji.
Również nie zgodził się z opinią Ministra, iż ukończone przez niego uczelnie wychowywały słuchaczy na aktywnych oraz ideowych obywateli PRL, obrońców jej ustroju i bezpieczeństwa, skoro zgodnie z faktami historycznymi PRL przestało istnieć blisko 2 lata wcześniej (1989 r.) niż zakończona przez niego edukacja.
Stanowisko Ministra stoi również w sprzeczności z prawomocnym wyrokiem
w jego sprawie wydanym w dniu [...] czerwca 2022 r. przez Sąd Okręgowy
w [...] sygn. akt [...].
Skarżący uważa, że spełnia kryteria "krótkotrwałości służby", o której mowa
w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej wbrew stanowisku Ministra, które
w kontekście przywołanego uzasadnienia wyroku wydaje się subiektywne
i tendencyjne.
Nie można, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji, przekładać okresu jego nauki na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny.
Zdaniem skarżącego, oznacza to, że skarżona decyzja Ministra w jego sprawie została podjęta w ramach tzw. "uznania administracyjnego", w oparciu
o skrajnie ułomną podstawę prawną.
Reasumując stwierdził, że:
1) jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", albowiem trwała
4 lata i 6 miesięcy i w całości był to okres związany z jego nauką, ponieważ nie wykonywał żadnych czynności służbowych.
2) po dniu 12 września 1989 r. powierzone zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, o czym świadczą dokumenty z przebiegu jego służby zgromadzone w aktach osobowych.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września
1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy.
Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia
i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy
w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać
z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.,
w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia
i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej
i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, iż służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".
Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym,
w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana
z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosząca około 21% ogólnego stażu służby może budzić wątpliwości co do uznania jej jako służby krótkotrwałej. Jednak przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej.
Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Co prawda, Minister powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na orzeczenia NSA z: 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 i z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 oraz wskazał, że kluczowe znaczenie w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" ma ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań
i funkcji, czy jego służba nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych
i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych – tym niemniej nie ustrzegł się w tym zakresie wadliwości.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło bowiem ocen Ministra odnoszących się do konkretnych zindywidualizowanych działań skarżącego na rzecz ustroju państwa totalitarnego. Powoływane przez Ministra podwyższanie skarżącemu uposażenia, czy zajmowane stanowiska w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej oraz wskazanie czym zajmowały się komórki organizacyjne, w których skarżący pełnił służbę - nie oznacza, że nie została wypełniona wobec skarżącego przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Tym bardziej, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zestawił i nie rozważył w sposób wyczerpujący ww. okoliczności z powoływanymi w opiniach służbowych Komendanta Głównego Policji – dotyczących charakteru służby, postawy oraz osiągnięć skarżącego w służbie po 12 września 1989 r., na co wskazywały awanse, podwyższanie dodatku służbowego, przyznawanie wyróżnień i odznaczeń w postaci Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant".
Tym samym należało przyjąć, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w istocie zmarginalizował przebieg służby skarżącego po 12 września 1989 r. Nie było to prawidłowe w kontekście należytego rozważenia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", tym bardziej, że Minister w zaskarżonej decyzji przyjął, że skarżący rzetelnie wykonywał służbę, wzorowo wywiązując się de facto
z powierzonych obowiązków.
Minister, ponownie rozpatrując sprawę, powinien dokonać oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" z uwzględnieniem faktu nadania skarżącemu Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant" oraz tego, że w latach 1999, 2000, 2001, 2002 i 2003, podejmował w warunkach szczególnie zagrażających życiu
i zdrowiu czynności uprawniających do podwyższenia emerytury, a także należy wziąć pod uwagę charakter wykonywanych przez skarżącego zadań w okresie pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego.
W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych świadczą
o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Skoro Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przypisał skarżącemu żadnych konkretnych czynów, godzących w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego – na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte przez skarżącego - przede wszystkim po ponad 20 latach nienagannej służby zostały nabyte niesłusznie, to skargę należało uznać za zasadną. Minister zastosuje się zatem do wyżej przedstawionych wytycznych Sądu
i w sposób należyty oceni przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Jednocześnie należy rozważyć, czy postępowanie administracyjne
w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy i czy w związku z tym nadal są podstawy prawne do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, skoro w skardze powołuje się na wydany w jego sprawie wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., [...] sygn. akt [...].
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku.