II SA/WA 77/24

II SA/Wa 77/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Dorota Kozub-Marciniak
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 lit. a,, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2023 r. nr [...]
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. G. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "KGSG", "organ") z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Z akt sprawy wynika, że A. G. została zwolniona ze Straży Granicznej z dniem [...] stycznia 2005 r. (rozkazem personalnym KGSG z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]), w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 oraz 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2399 ze zm.). Skarżącej wypłacono należności przysługujące z tytułu zwolnienia ze służby, w tym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy.
Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżąca wystąpiła do KGSG z wnioskiem o ponowne prawidłowe naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany w latach 2002-2005 urlop wypoczynkowy, dodatkowy i szkodliwy i wypłacenie różnicy rekompensującej niemożność otrzymania świadczenia w naturze wskazując w uzasadnieniu, iż wypłata ma nastąpić z odsetkami. W uzasadnieniu powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15.
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr 67, działając na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r., poz. 1560), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 16 września 2005 r.", KGSG odmówił ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy KGSG decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 147 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 w zakresie w jakim orzeka o niezgodności art. 115a ustawy o Policji nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. Podał, że w komentowanym wyroku TK nie wskazał na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności odnoszącego się do zasad wypłaty i uprzedniego obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W przedmiotowym zakresie ustawodawca nie znowelizował przepisów pragmatycznych normujących funkcjonowanie w Straży Granicznej, w związku z tym wypłata ekwiwalentu nie może zostać zrealizowana na innych zasadach niż obowiązujące zarówno w dniu wypłaty ekwiwalentu, jak i obecnie. Ze względu na powyższe, jak również fakt, iż prawo funkcjonariuszy Straży Granicznej do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisu ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenia wydanego na jego podstawie nieuznanych za niekonstytucyjne, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej poprzez wypłatę na wskazany przez funkcjonariusza rachunek bankowy, to brak jest podstaw do realizacji roszczenia Skarżącej. Tym samym wniosek o ponowne naliczenie i wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany w latach 2002-2005 urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie ma oparcia w obowiązujących przepisach normujących pragmatykę służbową w Straży Granicznej.
Na skutek skargi A. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1441/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...].
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, który został uregulowany w § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. Tożsama regulacja pod względem przedmiotowym została zawarta w art. 115a ustawy o Policji, co do której Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.
Sąd podniósł, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy tożsamej zawartej w innym akcie prawnym, która zakresowo obejmuje § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. Powołany wyrok TK, chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w określonej części, to spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Dotyczy to również wykładni § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, z uwagi na tożsamą treść tego przepisu z art. 115a ustawy o Policji. Bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 należy traktować jako wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Posiłkując się argumentacją prawną zawartą w powyższym wyroku TK Sąd stwierdził, że § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, w zakresie w jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy o Straży Granicznej oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a tym samym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.
Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną KGSG do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 374/22 oddalił skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r., a także art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Sąd I instancji trafnie bowiem wskazał, że ekwiwalent, będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. - wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia - funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymuje 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa.
NSA wskazał nadto, że określony przez MSWiA w § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego - ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem. W świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być ono zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.
Z tych względów, zdaniem NSA, stwierdzenie WSA w Warszawie sprowadzające się do uznania, że określony przepis rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r., stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP i przepisem ustawy o Straży Granicznej - skutkujące odmową stosowania przepisu rozporządzenia - oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia.
Niezależnie od powyższego NSA zauważył, że na dzień orzekania przez Sąd I jak i II instancji stan prawny uległ zmianie. Usunięcie z dniem 1 lipca 2020 r. z obrotu prawnego § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r., który w związku z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej był podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w tej sprawie, jak również uchylenie z dniem 1 października 2020 r. art. 118 ust. 4 ww. ustawy, a także wprowadzenie z tym dniem w art. 119a ust. 1 ww. ustawy określającego sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", normy intertemporalnej dotyczącej przedmiotowego ekwiwalentu - nie było uwzględniane zarówno przy ocenie decyzji KGSG, jak i wskazań co do dalszego postępowania.
NSA zauważył również, że Sąd II instancji rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Wskazał przy tym, że stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Skarżącej, KGSP decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...], na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005r. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy ustawy o szczególnych rozwiązaniach, odmówił ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
W uzasadnieniu decyzji KGSG zaznaczył, że zmianie uległ stan prawny w ten sposób, że w życie wszedł art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zatem należało wziąć pod rozwagę art. 119a ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym ww. ustawą.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy funkcjonariuszowi Straży Granicznej w związku ze zwolnieniem ze służby oblicza się, przyjmując współczynnik 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Przepis art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach uregulował sytuację prawną funkcjonariuszy Straży Granicznej zwolnionych ze służby przed datą wejścia w życie tej zmiany. Ustawodawca odniósł się do kwestii sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy nabyte przed i po dniu 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zdaniem KGSG, w świetle takiego brzmienia powołanego przepisu wnioskowane przez Skarżącą ponowne ustalenie wysokości i wypłata ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach normujących pragmatykę służbową w Straży Granicznej. Nadto, w sytuacji gdy nie powstała zaległa należność, to nie ma zastosowania art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej i wniosek Skarżącej w zakresie odsetek nie znajduje uzasadnienia.
Na skutek wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy KGSG decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując stanowisko przedstawione w jej uzasadnieniu.
Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. A. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję KGSG z dnia [...] listopada 2023 r. wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 kwietnia 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy wypoczynkowe (Dz. U. nr 55, poz. 492).
Skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt III OSK 674/22, w którym wskazano, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stanowi wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 kwietnia 2002 r. w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Wymieniony przepis rozporządzenia, w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o Straży Granicznej oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Straży Granicznej literalna wykładnia art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie. Niedopuszczalne byłoby przyjęcie wykładni przepisów przejściowych zastosowanej przez organ, bowiem prowadziłoby to w istocie do akceptacji ograniczenia w drodze regulacji intertemporalnych zakresu zastosowania wyroku Trybunału. Uznanie wykładni organu za prawidłową doprowadziłoby do akceptacji rozwiązania normatywnego (zakresu normowania), które już raz uznane zostało za niekonstytucyjne. Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 2 ww. ustawy. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału. Z powyższego wynika, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 2 ww. ustawy wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
Uwzględniając powyższe Skarżąca podkreśliła, że wymiar urlopu w Straży Granicznej zmieniono z 30 dni kalendarzowych na 30 dni kalendarzowych z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy (art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 498)). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu powinno być wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Regulacja § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 kwietnia 2002 r., jak i analogiczna regulacja § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r., nie pozwala zatem na wypłatę świadczenia ekwiwalentnego, gdyż liczba dni roboczych w miesiącu jest mniejsza niż 30. W rezultacie, przy zagwarantowaniu zasady równości wobec prawa, ustalenie wysokości ekwiwalentu powinno nastąpić przy zastosowaniu zasad określonych w art. 119a ustawy o Straży Granicznej.
W odpowiedzi na skargę KGSG wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że stanowisko Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ na mocy art. 6 k.p.a. zobowiązany jest stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Od powyższej zasady nie przewidziano odstępstw. Ponadto aktualne uregulowania prawne (art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach) korzystają z domniemania konstytucyjności i muszą być stosowane w takim właśnie brzmieniu, jakie nadał im ustawodawca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś KGSG nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję KGSG z dnia [...] września 2023 r. została wydana po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 374/22 oddalającego skargę kasacyjną KGSG od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1441/19. NSA zaaprobował pogląd WSA w Warszawie co do niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdania drugie Konstytucji RP oraz z art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Nadto NSA wyraźnie opowiedział się za uznaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jako wskazówki interpretacyjnej przy wykładni § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. NSA podkreślał przy tym, iż po dacie wydania przez KGSG decyzji z dnia [...]kwietnia 2019 r. nr [...] zmianie uległy przepisy prawa, a to oznacza, że Sąd kasacyjny nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji.
NSA wskazywał, iż rozporządzenie MSWiA z dnia 16 września 2005 r. zostało derogowane na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1635). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 tej ustawy: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Nowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, nie weszły w życie. Zgodnie z art. 26 ww. ustawy: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r.". Oznacza to, że rozporządzenie MSWiA z dnia 16 września 2005 r. zostało uchylone w całości z dniem 1 lipca 2020 r.
Uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej zostało dokonane w art. 2 pkt 34 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, która weszła w życie w dniu 1 października 2020 r. Jednocześnie w art. 2 pkt 35 tej ustawy, po art. 119 ustawy o Straży Granicznej dodano m.in. art. 119a ust. 1 w następującym brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W ten sposób regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o Straży Granicznej.
Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zmianie przez art. 2 pkt 22 ustawy o szczególnych rozwiązaniach uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi, że: "Funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy".
Uwzględniając powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż błędne jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w świetle art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, brak było podstaw prawnych do wypłaty Skarżącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia tego świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej.
Należy bowiem mieć na względzie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1749/22 (publ. CBOSA), zgodnie z którym "nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 119a ustawy o Straży Granicznej, który jest zgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r.".
W tymże wyroku NSA podkreślił, że ostatnie zdanie art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wynikających z przepisów ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Wskazał jednocześnie, iż pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych - "zasady prawa", [w:] S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224).
Zdaniem NSA przy wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 2 tej ustawy ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r., stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o stosowaniu art. 119a ustawy o Straży Granicznej "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 2 ww. ustawy, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym wejścia w życie niniejszej ustawy". Tym samym należy odróżnić sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania. Natomiast ustawa o Straży Granicznej zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.
Na tej podstawie NSA przyjął w ww. wyroku z dnia 19 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1749/22, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu ostatniego zdania art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym - na tle treści art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.
Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08; OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (wyrok z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13; OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.
Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych.
Treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta, określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., jak też - zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej - w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 119a ustawy o Straży Granicznej obowiązujących przed dniem 6 listopada 2018 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania czwartego (ostatniego) art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu, istotę corocznego płatnego urlopu oraz istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15. W tym aspekcie TK wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, a ten sposób obliczania wartości 1 dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera też treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za 1 dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i uznaje za własną wykładnię art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przedstawioną przez NSA w ww. wyroku z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1749/22. Sąd podziela również pogląd, iż pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 119a ustawy o Straży Granicznej nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, iż argumentację przywołaną w skardze należy uznać za prawidłową i przemawiającą za uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji KGSG z dnia [...] września 2023 r. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 119a ustawy o Straży Granicznej prowadzi do wniosku, iż błędne jest stanowisko KGSG wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Jak bowiem wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1749/22, z treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wynika - ani literalnie wyrażony, ani odczytywany celowościowo i systemowo - wniosek, iż ustawodawca postanowił, że wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., nie ma zastosowania art. 119a ustawy o Straży Granicznej.
Ponownie rozpoznając wniosek Skarżącej z dnia [...] grudnia 2018 r., organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.