II SA/WA 753/22

II SA/Wa 753/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Michał Sułkowski
Symbol z opisem
6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
III OSK 1011/23 - Wyrok NSA z 2025-02-04
III OZ 468/22 - Postanowienie NSA z 2022-09-06
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 478
art. 125 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, , Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na akt Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] marca 2022 r., aktem administracyjnym oznaczonym znak: [...] działając na podstawie art. 125 ust. 6 w zw. z art. 125 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 r. poz. 478, ze. zm.), dalej "p.s.w.n.", Minister Edukacji i Nauki stwierdził wygaśnięcie mandatu Rektora Uniwersytetu [...] - prof. dr. hab. P. W. (dalej: "Skarżący", "Rektor"). W treści rozstrzygnięcia organ wskazał, że mandat wygasa z dniem doręczenia aktu.
W uzasadnieniu aktu Minister wskazał, że w dniu [...] czerwca 2020 r. do Ministerstwa Edukacji i Nauki wpłynęło zawiadomienie Przewodniczącej Uniwersyteckiego [...] o wyborze Skarżącego na Rektora U[...] na kadencję 2020-2024. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki poinformował Rektorów Elektów nadzorowanych uczelni publicznych m. in. o obowiązkach związanych z pełnieniem funkcji, z którą wiąże się konieczność dopełnienia stosownych procedur i formalności, w tym dotyczących uzyskania zgody rady uczelni w przypadku wykonywania dodatkowego zajęcia zarobkowego przez rektora uczelni publicznej.
W dniu [...] grudnia 2021 r. do MEiN wpłynęło pismo Przewodniczącego Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" U[...] zawiadamiające, iż Rektor U[...] w 2020 r. wykonał bez zgody Rady Uczelni trzy umowy, za które otrzymał wynagrodzenie. Zgodę Rady na dodatkowe zajęcie zarobkowe miał uzyskać dopiero w lutym 2021 r.
Minister zwrócił się do Rektora U[...] o przekazanie informacji i stosownych dokumentów dotyczących wykonywania przez niego wszystkich dodatkowych zajęć zarobkowych w obecnej kadencji, w tym również tych zajęć, których wykonywanie rozpoczęło się wcześniej, ale było kontynuowane z chwilą objęcia funkcji Rektora U[...]. W odpowiedzi Rektor U[...] przysłał następujące dokumenty:
• wniosek Rektora U[...] z [...] stycznia 2020 r. (powinno być 2021 r.) w sprawie dodatkowego zajęcia zarobkowego;
• uchwałę nr [...] Rady Uniwersytetu [...] z [...] lutego 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego przez Rektora;
• wyciąg z protokołu nr [...] posiedzenia Rady U[...], które odbyło się w dniu [...] stycznia 2021 r. przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość (Teams);
• dwanaście umów cywilnoprawnych, które U[...] zawarł ze Skarżącym, dotyczących wykonywania dodatkowych zajęć zarobkowych.
Minister ocenił, że od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] listopada 2021 r, Uniwersytet zawarł z Rektorem szereg umów o łącznej wartości 152 451,71 zł.
Rada U[...] w dniu [...] lutego 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego przez Rektora, w której wyraziła zgodę na wykonywanie przez Rektora dodatkowych zajęć zarobkowych nieprowadzących do konfliktu interesów lub zobowiązań własnych, w tym majątkowych, z interesami Uniwersytetu oraz niezwiązanych ze współpracą z podmiotami, w tym gospodarczymi, których interes jest sprzeczny z interesami Uniwersytetu:
1) w zakresie dodatkowej działalności naukowej i dydaktycznej polegającej między innymi na sporządzaniu recenzji, opinii, opracowań eksperckich oraz udziału w projektach badawczych,
2) w zakresie dodatkowej działalności organizacyjnej, polegającej między innymi na udziale w pracach Kolegium Rektorów Uczelni [...] i [...], Konferencji Rektorów [...], Konferencji Rektorów [...].
W uchwale określono, iż zgoda jest wydana na okres kadencji Rektora U[...], która kończy się w dniu [...] sierpnia 2024 r., oraz że uchwała wchodzi w życie z dniem podpisania.
W ocenie Rady U[...] treść art. 125 ust. 4 p.s.w.n. nie wskazuje, kiedy należy podjąć uchwałę w sprawie zgody na wykonywanie przez rektora dodatkowego zajęcia zarobkowego i że zgoda może być udzielona przed rozpoczęciem przez rektora dodatkowego zajęcia, a jeżeli zostanie udzielona już po podjęciu takiej aktywności, to należy uznać, że doprowadza ona do legitymizacji dodatkowego zajęcia zarobkowego.
Rozpoznając sprawę, Minister wskazał na stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. II SA/Wa 811/20, zgodnie z którym pojęcie "dodatkowego zajęcia zarobkowego", którym posłużył się ustawodawca w art. 125 ust. 4 ustawy p.s.w.n., jest szerokie i nie ogranicza się tylko do dodatkowego zatrudnienia, ale oznacza wykonywanie przez rektora uczelni publicznej dodatkowej czynności w jakiejkolwiek formie, która wiąże się z zarobkiem.
Minister wskazał, że trzy z przedstawionych umów zostały zawarte z Rektorem przed datą podjęcia przez Radę U[...] uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego. Dlatego też wyrażenie zgody przez Radę U[...] na kontynuowanie dodatkowego zajęcia zarobkowego powinno było nastąpić niezwłocznie po objęciu funkcji. Dalej wskazał, że podjęcie przez Radę U[...] uchwały nie nastąpiło przed rozpoczęciem wykonywania zajęć zarobkowych wynikających z ww. umów, ani w trakcie ich wykonywania, ale już po wykonaniu umów. W ocenie Ministra nie można uznać, iż wyrażona zgoda objęła takie zajęcia, których wykonywanie się zakończyło.
Minister odnosząc się do wykładni celowościowej art. 125 p.s.w.n., wskazał, że wolą ustawodawcy było ograniczenie aktywności rektora mogącej zagrozić efektywnemu wykonywaniu jego obowiązków związanych z kierowaniem uczelnią i powołał stanowisko zaprezentowane we wcześniej przywołanym wyroku o sygn. II SA/Wa 811/20. Mając je na uwadze, wskazał, że Rada U[...] powinna wiedzieć o dodatkowych zajęciach zarobkowych Rektora, które mogą mieć wpływ na pełnienie przez niego funkcji, jeszcze przed ich podjęciem oraz wyrazić zgodę na ich wykonywanie.
Konkludując, organ przywołał art. 125 ust. 6 p.s.w.n., który stanowi, że w przypadku wykonywania dodatkowego zajęcia zarobkowego bez zgody rady uczelni minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki stwierdza wygaśnięcie mandatu rektora. Wygaśnięcie mandatu następuje z dniem doręczenia tego stwierdzenia. Minister wyjaśnił, że jest zobligowany do zastosowania wynikającej z ww. przepisu sankcji w odniesieniu do rektora uczelni publicznej, jeżeli ustali, że został naruszony art. 125 ust. 4 p.s.w.n.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. W. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz prawa procesowe strony, z uwagi na jego wydanie, na podstawie art. 125 ust. 6 p.s.w.n., z pominięciem trybu właściwego dla wydawania decyzji administracyjnych, przewidzianego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), polegające w szczególności na:
a) naruszeniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organ władzy publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej, oraz naruszeniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy w drodze "stwierdzenia", rozumianego przez Ministra Edukacji i Nauki, jako inny akt z zakresu administracji publicznej.
b) naruszeniu art. 61 § 4 k.p.a. i niezawiadomieniu stron postępowania, w tym skarżącego, o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 125 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym,
c) naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.
d) naruszeniu art. 7a i art. 81a § 1 k.p.a. i wynikającego z niego obowiązku organu władzy publicznej interpretacji wszelkich wątpliwości dotyczących stanu faktycznego i prawnego na korzyść strony, w szczególności, gdy skutkiem postępowania może być wydanie decyzji administracyjnej prowadzącej do ograniczenia uprawnień strony,
e) naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 k.p.a., polegającym na pozbawieniu skarżącego możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej, z uwagi na błędne rozstrzygnięcie sprawy w trybie właściwym dla innego aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. a nie we właściwym trybie przewidzianym przepisami k.p.a.,
f) naruszeniu przepisów art. 107 § 1 pkt 3, 4 i 6 i § 3 k.p.a. przejawiającym się niepełnym oznaczeniem stron postępowania, powołaniem niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niepełnym uzasadnieniem faktycznym rozstrzygnięcia.
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci obrazy art. 125 ust. 4 i 6 Prawa o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 427 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, a także Preambuły, art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, polegające na:
• wadliwej ocenie materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że doszło do wypełnienia dyspozycji przepisu art. 125 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym, a także błędnym przyjęciu, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z uwagi na wykonywanie dodatkowej działalności zarobkowej przez rektora bez zgody rady uczelni;
• wadliwej ocenie materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że zgoda na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego udzielona rektorowi przez Radę U[...], na podstawie art. 125 ust. 4, nie obejmuje całego okresu kadencji rektora, lecz jej część (tj. okres od dnia [...] lutego 2021 r. do końca kadencji);
• wadliwej ocenie materiału dowodowego i błędnym zastosowaniu art. 125 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym, skutkującym wymierzeniem nieproporcjonalnej sankcji, prowadzącej do naruszenia istotnych praw skarżącego oraz podważenia zasady autonomii Uczelni;
• bezpodstawnym doręczeniu skarżącemu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w sytuacji braku podstaw do jego wydania, co skutkowało wadliwym wygaszeniem mandatu skarżącego jako Rektora Uniwersytetu [...].
3. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
a) przyjęciu błędnej wykładni przepisu art. 125 ust. 4 zd. 1 p.s.w.n. oraz pominięcie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, prowadzące do wniosku, że termin "dodatkowa" działalność zarobkowa obejmuje każdą działalność zarobkową Rektora, w tym także działalność naukową prowadzoną w ramach struktury organizacyjnej Uniwersytetu i w związku z zatrudnieniem na stanowisku profesora Uniwersytetu [...],
b) przyjęciu błędnej wykładni art. 125 ust. 4 zd. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, polegającej na niezasadnym odstąpieniu od wykładni literalnej tego przepisu i zastosowaniu wykładni rozszerzającej, mającej na celu nadanie temu przepisowi treści normatywnych, których ustawodawca w tym przepisie nie wyraził. W efekcie błędnej wykładni MEiN przyjął, że zgoda na dodatkowe zatrudnienie, wydana przez Radę U[...] nie obejmuje okresu całej kadencji Rektora, lecz okres od [...] lutego 2021 r. do końca kadencji. Wskutek przyjęcia wadliwej wykładni art. 125 ust. 4 zd. 2 MEiN błędnie ustalił ponadto, że Rada zobowiązana jest do podejmowania odrębnej uchwały dla każdego dodatkowego zajęcia zarobkowego prowadzonego przez Rektora;
c) przyjęciu błędnej wykładni przepisu art. 125 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym, pomijającej elementarne dyrektywy wykładni celowościowej i systemowej, a także nakaz wykładni w prokonstytucyjnej, prowadzących do nadania MEiN kompetencji do uznaniowego pozbawiania rektora uczelni sprawowanej funkcji publicznej, nadanej przez społeczność akademicką w akcie wyborczym, a także dyskrecjonalną ingerencję w funkcjonowanie uczelni publicznej, z pominięciem rudymentarnych zasad jej autonomii, struktury organizacyjnej Uniwersytetu [...] i w związku z zatrudnieniem na stanowisku profesora Uniwersytetu [...]. Na podstawie zaskarżonego rozstrzygnięcia:
• pozbawiono skarżącego mandatu Rektora Uniwersytetu [...], w sposób sprzeczny nie tylko z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, ale także z naruszeniem konstytucyjnych zasad legalizmu (art. 7 Konstytucji) i proporcjonalności ingerencji w konstytucyjne prawo dostępu do funkcji publicznych (art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP),
• stwierdzono wygaśnięcie mandatu Rektora Uniwersytetu [...] w oparciu o dyskrecjonalne i uznaniowe przesłanki, z pominięciem właściwego trybu postępowania administracyjnego i na podstawie wadliwej oceny materiału dowodowego, czym naruszono podstawowe zasady autonomii uczelni publicznej wynikające z Preambuły, art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższymi oraz Konstytucji (art. 70 ust. 5),
d) przyjęciu błędnej wykładni art. 125 ust. 6 zd. 2 p.s.w.n., w świetle której pozbawienie funkcji publicznej, polegające na stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu rektora, następuje z dniem doręczenia nieprawomocnego aktu administracyjnego. Przyjęcie takiej wykładni jest efektem pominięcia dyrektyw wykładni celowościowej, systemowej oraz prokonstytucyjnej i stanowi przejaw nadużycia prawa, prowadząc do:
• nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do sprawowania funkcji publicznej (art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji),
• ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), czyniąc je prawem pozbawionym materialnej treści.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie, w przypadku przyjęcia przez Sąd, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, lecz innym aktem z zakresu administracji publicznej - wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na doręczeniu zaskarżonego aktu w całości na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., a także zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż - w ocenie Rady U[...] - zgoda na wykonywanie dodatkowego zajęcia przez Rektora obejmuje cały okres kadencji, a także jej zakres może zostać zmieniony na wniosek Rektora lub z własnej inicjatywy Rady U[...].
Skarżący podniósł, że Minister wydając akt stosowania prawa na podstawie art. 125 ust. 6 Prawo o szkolnictwie wyższym, powinien nadać mu formę decyzji administracyjnej z wszelkimi tego konsekwencjami proceduralnymi wynikającymi z przepisów k.p.a. Tymczasem skutkiem odstąpienia od stosowania przepisów k.p.a. w niniejszej sprawie było pozbawienie skarżącego szeregu praw procesowych przysługujących stronie postępowania administracyjnego. Skarżący nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania, zaś samo postępowaniu naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Skarżący nie brał w nim czynnego udziału i został pozbawiony możliwości odniesienia się w toku postępowania do zebranych materiałów i dowodów, których ocena była podstawą wydania rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący podniósł, że w sprawie doszło do naruszenie art. 7a i art. 81a §1 k.p.a. i wynikających z nich obowiązków organów władzy publicznej interpretowania wszelkich wątpliwości dotyczących zarówno oceny stanu faktycznego (art. 81a §1), jak i stanu prawnego (art. 7a §1) na korzyść strony.
Skarżący podniósł ponadto, że druga grupa zarzutów o charakterze procesowym dotyczy naruszenia przepisów postępowania polegającego na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego Skarżący w okresie od momentu rozpoczęcia kadencji Rektora ([...] września 2020 r.) do podjęcia uchwały Rady U[...]. w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego przez Rektora ([...] luty 2021 r.) realizował trzy umowy cywilnoprawne. Wykonywanie tych umów związane było wyłącznie z prowadzeniem badań naukowych i rozwijaniem międzynarodowej współpracy badawczej w ramach organizacyjnych Uniwersytetu [...]. Umowy te były realizowane w ramach projektów badawczych, których harmonogram regulowały umowy zawarte w 2014 r. (umowa 2 i 3) oraz w 2015 r. (umowa 1) przez Uniwersytet [...] z Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Skarżący był kierownikiem i głównym wykonawcą projektów badawczych będących ich przedmiotem. Umowy te przewidywały zakończenie badań naukowych w 2021 r., a brak ich terminowej realizacji oznaczałby nałożenie kar finansowych na Uniwersytet [...]. Wątpliwości skarżącego budzi, czy rozwijanie badań naukowych pod auspicjami macierzystej Uczelni powinno być traktowane jako "dodatkowe" zajęcie zarobkowe w rozumieniu art. 125 ust. 4 i 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Tym bardziej, że w odniesieniu do innych pracowników naukowych (niepełniących funkcji Rektora) ograniczenia, o których mowa w art. 125 przywołanej ustawy, związane są z zatrudnieniem u innego pracodawcy prowadzącego działalność dydaktyczną lub naukową.
Skarżący wywiódł, że wydając zaskarżoną decyzję, Minister dysponował jednoznaczną treścią uchwały Rady U[...]., a także ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego, z których wynikało, że trzy zakwestionowane przez Ministra umowy były realizowane we współpracy z Uniwersytetem [...], nie było zatem cienia wątpliwości co do potencjalnego konfliktu interesów w związku z ich realizacją, do tego umowy te zostały zrealizowane i nie obowiązują już od ponad roku. Rektor nie realizował także dodatkowych zajęć zarobkowych, które wykraczałyby poza zgodę udzieloną w Uchwale Rady U[...] z dnia [...] lutego 2021 r.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżący podniósł, że art. 125 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym istotnie traci na jednoznaczności, gdy dokona się jego wykładni systemowej oraz celowościowej. Odwołując się do wykładni systemowej, zwrócił uwagę, że w art. 125 Prawa o szkolnictwie wyższym ustawodawca posługuje się dwoma terminami "dodatkowe zatrudnienie" (art. 125 ust. 1 i 3) i "dodatkowe zajęcie zarobkowe" (art. 125 ust. 4 i 6). Pierwszy ze wskazanych terminów znajduje zastosowanie do nauczycieli akademickich zatrudnionych w uczelni publicznej, drugi do rektora uczelni publicznej. Zgodnie z dyrektywami techniki prawodawczej terminom tym nie można nadawać tożsamego znaczenia normatywnego. Pierwszy z terminów ("dodatkowe zatrudnienie") odnosi się wyłącznie do relacji pracowniczych i stosunku pracy. Drugi termin ("dodatkowe zajęcie zarobkowe") ma znacznie szersze znaczenie i odnosi się do wszelkich zajęć zarobkowych, w tym szeroko rozumianych relacji cywilnoprawnych. Ratio legis obu przepisów jest zbliżone, moją one bowiem zapobiegać powstawaniu konfliktu interesów między uczelnią a nauczycielem akademickim lub rektorem. W tym zakresie podniesienie wymagań wobec rektora, poprzez objęcie wyłączeniem wszelkich dodatkowych zajęć zarobkowych, zdaje się być uzasadnione. W każdym razie mieści się w ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy. Z punktu widzenia wykładni celowościowej i systemowej kluczowe jest jednak znaczenie terminu "dodatkowe" odnoszącego się zarówno do "zatrudnienia", jak i "zajęcia zarobkowego". Pomocna w zakresie ustalenia jego znaczenia jest treść art. 125 ust. 1 i 3 Prawa o szkolnictwie wyższym, w świetle których "dodatkowym" zatrudnieniem nie jest zatrudnienie m.in. w podmiotach, z którymi uczelnia nawiązała współpracę na podstawie umowy lub porozumienia albo dla których jest organem prowadzącym, założycielem albo udziałowcem (art. 125 ust. 3 pkt 1). Rozwiązanie to pozostaje w zgodzie z ratio legis art. 125 ust. 1, gdyż w tym przypadku nie zachodzi sytuacja konfliktu interesów, a uczelnia może się rozwijać organizacyjnie, korzystając pełniej z posiadanych zasobów kadrowych. W sposób analogiczny należy odnieść się do cechy "dodatkowości" dotyczącej zajęć zarobkowych, o których mowa w art. 125 ust. 4. Trudno bowiem uznać za "dodatkowe" w świetle ratio legis ustawy te zajęcia zarobkowe, które są realizowane na rzecz lub we współpracy z uczelnią, w której rektor jest zatrudniony. Zajęcie zarobkowe realizowane na rzecz lub we współpracy z każdym innym podmiotem, niezależnie od formy tej współpracy, będzie natomiast "dodatkowym zajęciem zarobkowym" w rozumieniu art. 125 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. W ocenie Skarżącego Minister nie uwzględnił wskazanych wyżej konsekwencji wynikających z zastosowania wykładni systemowej i celowościowej, czym naruszył analizowany przepis poprzez jego niepełną i błędną wykładnię. Dokonał również błędnej wykładni art. 125 ust. 4 zd. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym poprzez zastosowanie nieuprawnionej wykładni rozszerzającej zmierzającej do uzupełnienia treści tego przepisu o normy, których w nim ustawodawca nie wyraził.
Skarżący podniósł nadto, że art. 125 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym rodzi istotne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją. Szczególnie widoczne są jego mankamenty legislacyjne skłaniające do uznania go za sprzeczny z zasadami prawidłowej legislacji, w tym z zasadą określoności przepisów prawa (art. 2 Konstytucji). W jego myśl bowiem wygaśnięcie mandatu następuje z dniem doręczenia aktu tego stwierdzenia. Jego literalna wykładnia doprowadza do sprzeczności z licznymi normami konstytucyjnymi oraz ustawowymi zawartymi w Prawie o szkolnictwie wyższym. Przyjęcie, że przepis ten stanowi samoistną kompetencję Ministra, oznacza istotny instrument ingerencji Ministra w autonomię uczelni publicznych zasadę autonomii szkół wyższych, a także szereg innych zasad konstytucyjnych. Skarżący podkreślił, że jeśli dokona się analizy treści normatywnej art. 125 ust. 6 zd. 1 w zw. z zd. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu następuje z dniem doręczenia tego stwierdzenia, okazuje się, że zasada autonomii szkół wyższych, a także szereg innych konstytucyjnych praw i wolności, nie tylko doznaje nieproporcjonalnych ograniczeń, co zostaje wręcz zniesiona na rzecz MEiN. Zaś w potencjalnej sytuacji, gdyby skarżący uzyskał korzystne dla siebie rozstrzygnięcie, to nie będzie mógł powrócić na zajmowane wcześniej stanowisko. Ograniczenie to obejmuje także prawo dostępu do służby publicznej.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym akcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz.329) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty:
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422 z poźn.zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 , podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadku określonym w pkt 4 a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 a p.p.s.a.).
Na gruncie cytowanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzono kontrolę sądu administracyjnego poza sferą decyzji lub postanowień, co jest wiązane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej, oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (por. Woś Tadeusz; Art. 3 {w:} Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd.VI. Wolters Kluwer, 2016). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę w drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Równocześnie użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria stanowią akty lub czynności, które:
a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a,.
b) maja charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi,
c) są podejmowane w sprawach indywidualnych,
d) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych,
e) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 341/20, LEX nr 3027153),
f) podejmowane są przez podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej.
Wskazane cechy stanowią warunek konieczny możliwości poddania danego aktu lub czynności ocenie sądu administracyjnego.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżone pismo Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], stwierdzające wygaśnięcie mandatu Rektora Uniwersytetu [...] – prof. dr hab. P. W. z dniem doręczenia tegoż stwierdzenia, jest aktem o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Spełnia on wszystkie powyższe kryteria, bowiem polega na władczym, jednostronnym ukształtowaniu indywidualnej sytuacji prawnej podmiotu spoza aparatu administracyjnego, ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy rozstrzygnięcia organu władzy publicznej wobec uczelni, a także odnosi się do uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zaskarżony akt może zatem być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.
Przechodząc do oceny zaskarżonego aktu, wskazać należy, iż w myśl art. 125 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego przez rektora uczelni publicznej wymaga uzyskania zgody rady uczelni. Zgoda jest wydawana na okres kadencji. Stosownie natomiast do art. 125 ust. 6 ustawy w przypadku wykonywania dodatkowego zajęcia zarobkowego bez zgody minister stwierdza wygaśnięcie mandatu rektora. Wygaśnięcie mandatu następuje z dniem doręczenia tego stwierdzenia.
Rozwiązanie przyjęte w art. 125 ust. 4-6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jest nowym rozwiązaniem przyjętym przez pracodawcę.
Należy zwrócić uwagę na to, że ustawodawca powiązał obowiązek uzyskania zgody nie – jak to ma miejsce w przypadku nauczycieli akademickich – z "dodatkowym zatrudnieniem", ale z "dodatkowym zajęciem zarobkowym". Dokonując wykładni literalnej art. 125 p.s.w.n, należy przyjąć, że "dodatkowe zajęcie zarobkowe" to nie tylko dodatkowe zatrudnienie, lecz także każda działalność prowadzona w celu zarobkowym, w jakiejkolwiek formie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się jednoznacznie, że pojęcie "zajęcia zarobkowego" obejmuje wszelkie formy zatrudnienia połączone z uzyskiwaniem dochodów, czyli działalność gospodarczą, stosunek pracy, stosunek służbowy oraz każdy rodzaj umowy cywilnoprawnej, a także członkostwo w organach statutowych jakichkolwiek instytucji, jeżeli jest to połączone z uzyskiwaniem dochodów pieniężnych, stałych bądź okresowych. Zajęciem zarobkowym będzie też świadczenie pracy za wynagrodzeniem bez podpisania umowy, która precyzowałaby warunki wykonywanej działalności. (por. Tomasz Jędrzejewski (w:) Jerzy Woźnicki (red.) "Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce "Komentarz", WKP 2019 teza 8 do art. 125).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż samo zakwalifikowanie wykonywania wskazanych w zaskarżonym akcie trzech umów cywilnoprawnych, a mianowicie umowy zlecenia z dnia [...] stycznia 2020 r., umowy o dzieło z dnia [...] października 2020 r. oraz umowy o dzieło (autorskiej) również z dnia [...] października 2020 r., do kategorii "zajęcia zarobkowego" nie budzi – w ocenie Sądu – wątpliwości i nie jest przedmiotem kontrowersji. Spór dotyczy natomiast tego, czy wykonywanie wskazanych umów mieści się w pojęciu "dodatkowego zajęcia zarobkowego". Skarżący podnosi bowiem, iż drugą stroną wymienionych umów cywilnoprawnych był Uniwersytet [...], reprezentowany przez prorektora, trudno zatem przyjąć, by w takiej sytuacji zajęcia zarobkowe miały charakter "dodatkowy".
Rozpatrując tę kwestię, zauważyć należy, iż w przypadku obowiązku uzyskania przez rektora zgody na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego, inaczej niż w przypadku pozostałych nauczycieli akademickich zatrudnionych w uczelni publicznej będącej ich podstawowym miejscem pracy, zgoda ta nie dotyczy tylko dodatkowego zatrudnienia u jednego pracodawcy, lecz wykonywania wszelkiego dodatkowego zajęcia zarobkowego, a więc także zajęcia zarobkowego wykonywanego na podstawie umowy cywilnoprawnej ze swoim pracodawcą. Wykładnia ta jest zgodna – zdaniem Sądu – z literalnym brzmieniem przepisu art. 125 ust. 4 i ust. 6 p.s.w.n., a także ma oparcie w wykładni funkcjonalnej. Celem bowiem ustanowionego obowiązku uzyskania przez rektora uczelni publicznej zgody rady uczelni na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego jest ograniczenie aktywności mogącej zagrozić efektywnemu wykonywaniu obowiązków i zapobieganie ewentualnemu konfliktowi interesu, który wystąpić może nie tylko w stosunkach zewnętrznych, ale także w stosunkach wewnętrznych, pomiędzy organem uczelni, jakim jest rektor, a samą uczelnią. Rektor reprezentuje bowiem uczelnię, jest odpowiedzialny za między innymi zarządzanie nią i prowadzenie gospodarki finansowej (art. 23 p.s.w.n.).
Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest problem temporalnego wymiaru zgody dla rektora uczelni publicznej na gruncie art. 125 ust. 4 in fine p.s.w.n. Zgoda ta, jak stanowi art. 125 ust. 4 p.s.w.n, jest wydawana na okres kadencji rektora. Na tle temporalnej regulacji przyjętej w przepisie powstaje pytanie, czy zgoda wyrażona przez radę uczelni na okres kadencji obejmuje – niezależnie od daty wydania – cały okres kadencji rektora, czy też zgoda dotyczy jedynie części kadencji, począwszy od daty wyrażenia zgody do końca kadencji.
Zdaniem Sądu zgoda, aby mogła spełniać cel, dla którego została ustanowiona winna wywoływać skutek prawny począwszy od chwili jej wyrażenia. Brak zgody rady uczelni w czasie wykonywania dodatkowego zajęcia zarobkowego powoduje, iż zachodzi przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora, o której mowa w art. 125 ust. 6 ustawy. Innymi słowy zgoda odpowiedniego organu na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego powinna mieć charakter uprzedni.
Biorąc zatem pod uwagę, iż skarżący wykonywał w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. oraz od [...] października 2020 r. do [...] grudnia 2020 r., a także od [...] października 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. trzy umowy cywilnoprawne, zaś zgoda na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego wyrażona została dopiero w dniu [...] lutego 2021 r., tj. w dniu podjęcia uchwały Rady Uniwersytetu [...], stwierdzić należy, że zawarcie i zrealizowanie do [...] lutego 2021 r. bez zgody rady uczelni – wskazanych trzech umów stanowiło naruszenie art. 125 ust. 4 ustawy. Minister Edukacji i Nauki był zatem uprawniony do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Rektora Uniwersytetu [...] na podstawie art. 125 ust. 4 i ust. 6 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.