III OSK 2132/24

III OSK 2132/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1593/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-24
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 41 ust 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1593/23 w sprawie ze skargi M.L. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 2 czerwca 2023 r., nr 2497 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1593/23, oddalił skargę M.L. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 2 czerwca 2023 r., nr 2497 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego [...], wnioskiem personalnym z dnia 27 lutego 2023 r. wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji o zwolnienie M.L. - wówczas specjalisty [...], ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882, dalej "ustawa o Policji"), z uwagi na długotrwałą nieobecność policjanta w służbie. Wskazał, że w latach 2022-2023 absencja policjanta w służbie z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich wyniosła 287 dni. Ciągła absencja policjanta powoduje, że policjant ten, nie realizuje podstawowych zadań i obowiązków przewidzianych na jego stanowisku służbowym. Sytuacja ta powoduje, że zadania stawiane przed komórką organizacyjną, w której policjant miał pełnić służbę, zmuszeni są realizować inni policjanci, co negatywnie wpływa na organizację pracy tej komórki.
Komendant Stołeczny Policji, rozkazem personalnym z dnia 13 kwietnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił policjanta ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2023 r. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym z dnia 02 czerwca 2023 r., nr 2497, utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia 13 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą materialno-prawną zwolnienia ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Rolą organu w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny czy w obecnym stanie faktycznym pozostawanie policjanta w służbie narusza jej ważny interes. Okoliczności faktyczne muszą odnosić się do art. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należą w szczególności ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (art. 1 ust. 2 pkt 2).
W sprawie bezspornym jest, że policjant w okresie od dnia 20 maja 2022 r. do dnia 7 kwietnia 2023 r. przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do pełnienia służby, a jego absencja w służbie w tym okresie wynosiła łącznie 287 dni. Nieobecność wymienionego funkcjonariusza w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego policjanta, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Charakter służby policjanta zobowiązuje do zapewnienia ciągłości służby. Jeśli funkcjonariusz, permanentnie jest nieobecny w służbie, bo przedkłada kolejne zwolnienia lekarskie, wymagane jest dokonanie stosownych zmian grafiku służb i wyznaczenie innych policjantów, którzy zobowiązani będą do wykonywania jego obowiązków. Przejęcie tych zadań przez innych funkcjonariuszy nie może być w sposób oczywisty ani skuteczne, ani efektywne, bowiem są oni obciążeni dodatkowymi obowiązkami, które muszą wypełnić w trakcie pełnionej służby. zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się także na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań, jak również generuje służbę w wymiarze ponadnormatywnym. Taki stan rzeczy sprzeczny jest z interesem społecznym, a tym samym z "ważnym interesem służby", bowiem częste absencje danego funkcjonariusza w służbie, mają bezpośredni wpływ na stopień realizowanych przez niego obowiązków. Absencja funkcjonariusza w służbie, trwająca 287 dni, w okresie ostatniego roku, utrudnia lub wręcz uniemożliwia prawidłową realizację zadań przewidzianych dla tej formacji, których egzemplifikacja znajduje się w treści art. 1 ustawy o Policji.
W postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie kwestionowano prawa do korzystania z ustawowo zagwarantowanych praw do zabezpieczenia społecznego na wypadek niezdolności do służby ze względu na chorobę, ale wskazano, że zakres ochrony funkcjonariusza przed zwolnieniem jest ograniczony. Granicę trwałości stosunku służbowego wytycza zatem "ważny interes służby", który zobowiązuje do kształtowania kadr tej formacji w taki sposób, aby można było sprawnie i właściwie realizować jej zadania. W ocenie organu, permanentna nieobecność policjanta w służbie, słusznie została potraktowana jako sprzeczna z ważnym interesem służby, a tym samym uzasadniająca rozwiązanie stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Organ wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu nie można badać tego, co było przyczyną absencji policjanta w służbie, a także czy zamierzał on powrócić do pełnienia służby. Przesłanka zawarta w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie ma w tym przypadku odniesienia do osobistych przymiotów policjanta. Odwołuje się wyłącznie do okoliczności, które stricte związane są z ważnym interesem służby. Jeśli określone zdarzenia mają wpływ bądź naruszają ten interes, konieczne jest podjęcie adekwatnych działań mających na celu usunięcie takiego zagrożenia.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących mobbingu organ odwoławczy wskazał, że Policja jest organizacją posiadającą strukturę zhierarchizowaną, co wynika wprost z § 1 pkt 6 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP, poz. 99, z późn. zm.). Organizacja hierarchiczna ma na celu zapewnienie jednolitości, sprawności, szybkości, ekonomiczności i efektywności czynności służbowych, zdolności struktur organizacyjnych Policji do działań uporządkowanych, ustalenia odpowiedzialności indywidualnej w przypadku naruszenia prawa, bezczynności pomimo obowiązku działania albo wykonania zadań służbowych w sposób wadliwy (§ 3 zarządzenia nr 30 KGP). Wskazane cele, realizacji których służyć ma przyjęty kształt struktury tej formacji, wyraźnie eksponują konieczność właściwego i prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na tę organizację przez ustawodawcę, o jakich mowa w treści art. 1 ustawy o Policji. Przyjęty model organizacyjny tej formacji wymusza ustanowienie odpowiednich mechanizmów umożliwiających elastyczne kształtowanie stanów kadrowych w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych tych jednostek. Instrumentem służącym sprawnej realizacji tego zadania jest m.in. możliwość zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie go na inne stanowisko w innej komórce organizacyjnej, przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, po to by zagwarantować możliwość realizacji nałożonych zadań na jednostkę Policji w sposób najbardziej efektywny. Policjant taki realizując ustawowe zadania określonej komórki organizacyjnej, wypełnia tym samym zadania jednostki Policji, a w konsekwencji Policji. Istotną cechą stosunku służbowego jest zwiększona dyspozycyjność i podporządkowanie policjanta w służbie, które zobowiązują go do jej pełnienia w taki sposób w jaki wymaga tego dobro służby. Organ zaakcentował, że policjant jako członek organizacji mającej strukturę zhierarchizowaną i zmilitaryzowaną zobligowany jest do każdorazowego wykonania wydanego w stosunku do niego rozkazu lub polecenia służbowego.
Wobec powyższego organ stwierdził, że KSP nie dopuścił się uchybień w prowadzonym postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, które uzasadniałyby przeprowadzenie dodatkowego postępowania uzupełniającego albo też uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w k.p.a.
Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.
Z powyższą decyzją nie zgodził się policjant, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. W przepisie tym ustawodawca posłużył się pojęciem niedookreślonym - "ważny interes służby", wymagającym konkretyzacji w odniesieniu do indywidualnego przypadku. Natomiast ocena czy dana osoba powinna nadal pozostawać funkcjonariuszem danej formacji oraz czy możliwe jest wykluczenie osoby z tej formacji, należy do kompetencji organów Policji. Stąd też niezasadne jest badanie innych okoliczności, niż te które materializują przesłankę objętą podstawą zwolnienia, która wytycza granice tej sprawy administracyjnej. Ustawodawca ustanawiając różne podstawy zwolnienia ze służby (obligatoryjne i fakultatywne) i zamieszczając je w odpowiednich przepisach, tj. w art. 41 ust. 1-3 oraz w art. 38 ust. 4 ustawy o Policji, określił bowiem wyżej wymienionymi przepisami odpowiednie mechanizmy uprawniające albo zobowiązujące przełożonego właściwego w sprawach osobowych do określonego działania. Postępowania administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby na różnych podstawach prawnych nie są wobec siebie konkurencyjne, a ich stosowanie zależne jest od zaistnienia przesłanek wskazanych w konkretnych przepisach prawa stanowiących podstawę ich stosowania. Oczywiście, organ zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji tych okoliczności, które świadczą o zmaterializowaniu się którejkolwiek z przesłanek obligatoryjnego zwolnienia ze służby w Policji, w tym ewentualnego zmaterializowania się przesłanki zawartej w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Jednakże, co wymaga zaakcentowania, w dniu wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie nie zaistniała żadna okoliczność, która wypełniłaby jakąkolwiek przesłankę stanowiącą podstawę do obligatoryjnego zwolnienia ze służby w Policji. Organ nie może natomiast wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia i antycypować, czy w stosunku do strony w przyszłości wystąpią ewentualnie takie okoliczności, które skutkować będą koniecznością zastosowania innej (obligatoryjnej) podstawy zwolnienia ze służby w Policji. Zatem ani KSP ani organ nie mogą w tym postępowaniu odnieść się merytorycznie do okoliczności, które nie stanowią przedmiotu tego postępowania.
W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawanie skarżącego w służbie narusza jej ważny interes.
Utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych, wskazuje, że przy odczytywaniu jego treści sięgnąć należy przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Niezbędne jest wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może ono być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.
Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne.
Niewątpliwie absencja chorobowa jest ważną przyczyną, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w prawie bezsporny był fakt, że w latach 2022-2023 absencja policjanta w służbie z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich wyniosła wg twierdzenia organu 287 dni. Skarżący twierdzi, że przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia 20 maja 2022 r. do dnia 02 marca 2023 r., tj. przez 277 dni, zaś nieobecność skarżącego w okresie od dnia 27 marca 2023 r. do 31 marca 2023 r. oraz od dnia 03 kwietnia 2023 r. do dnia 07 kwietnia 2023 r. wynikała z opieki na jego niepełnosprawnymi dziećmi, nie zaś z powodu choroby skarżącego.
Organy nie kwestionowały zasadności wystawienia zwolnień lekarskich ani faktu, że przebywanie na zwolnieniach lekarskich jest usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Organy miały natomiast prawo i obowiązek i dokonały oceny m.in. wpływu absencji w służbie na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. Uznały, że opisana sytuacja rzutuje ujemnie na ważny interes służby i dezorganizuje jej tok.
Nie budziło wątpliwości WSA w Warszawie, że długotrwała nieobecność policjanta w służbie zmusza przełożonych do zapewnienia zastępstw za nieobecnego funkcjonariusza, co zwiększa obciążenia pozostałych policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych obecnych w pracy policjantów, prowadzi do realnego obniżenia poziomu ich efektywności i jakości pracy oraz generuje konieczność ich służby w wymiarze ponadnormatywnym. Rodzi to napięcia i konflikty, skutkuje obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, przyczynia się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej. Dla Sądu pierwszej instancji było oczywiste, że z punktu widzenia interesu służby istotne jest, aby osoby ją pełniące w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki, absencje chorobowe i innego rodzaju nieobecności policjantów - nawet usprawiedliwione - dezorganizują bowiem pracę jednostki. Jak bowiem trafnie podkreślił organ odwoławczy, użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawie o Policji pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na jego podstawie zwalnia się funkcjonariuszy, którzy z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" jest w każdej indywidualnej sprawie konkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę.
Orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że podstawę zwolnienia mogą stanowić także zdarzenia niezawinione przez policjanta, niezwiązane z jego nagannym zachowaniem lub powstałe wskutek niefortunnego zbiegu zdarzeń, prowadzące do konieczności usunięcia go ze służby. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowana nienaganna służba skarżącego i jego nieposzlakowana opinia, bo stanowiły one warunek sine qua non, umożliwiający jego dalsze pozostawanie w służbie. Niemniej jednak absencja skarżącego była bardzo wysoka i bez wątpienia powodowała dezorganizację pracy jednostki.
Bezsporne było, że nieobecności w służbie były usprawiedliwione, a ich przyczyny, jak też prawidłowość i zasadność wystawienia zwolnień lekarskich, nie mogą być badane w ramach postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, kwestie te nie należą bowiem do kompetencji organów Policji, a w konsekwencji również Sądu orzekającego w sprawie niniejszej.
Jednakże absencje funkcjonariusza w służbie, niezależnie od przyczyn, a w ich konsekwencji zupełny brak dyspozycyjności funkcjonariusza, spowodowały stan sprzeczny z ważnym interesem służby i uzasadniały rozwiązanie stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przytoczone wyżej argumenty wypełniają nie tylko pojęcie ważnego interesu służby, ale także ważnego interesu społecznego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie twierdzi, że kwestionowane rozkazy personalne wydano na właściwej podstawie prawnej. Istotny w spornej sprawie jest fakt nieobecności skarżącego w służbie, a tym samym niewykonywanie przez określony czas obowiązków służbowych. Wobec powyższego bezprzedmiotowe było badanie dotychczasowego przebiegu służby, czy też przygotowania merytorycznego skarżącego do wykonywania zadań służbowych.
W ocenie WSA w Warszawie, organy dostatecznie wykazały, że w przypadku skarżącego uzasadnione było rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby. Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika bowiem, że bezpośrednią przyczyną zwolnienia skarżącego były długotrwałe absencje w służbie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a. Policja jest jedną z instytucji o szczególnej roli i zhierarchizowanej strukturze, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania. Roli swej nie może wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Warszawie; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd rozpatrzenia zarzutu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zbyt szerokim zakresie, co skutkowało naruszeniem przez organ zasady dwuinstancyjności;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd rozpatrzenia zarzutu bezpodstawnego zastosowania przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności w stosunku do wydanego rozkazu personalnego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lic. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a polegające na dokonaniu przez WSA w Warszawie nieprawidłowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i w konsekwencji usankcjonowaniu w obrocie prawnym wadliwego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji wydanego z naruszeniem podstawowych reguł dowodowych oraz istotnych uchybień w wykładni, w tym również subsumpcji norm prawnomaterialnych;
4. art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji, w której zwolnienie ze służby skarżącego nastąpiło w sposób dowolny i arbitralny, przy niewykazaniu przez organy obu instancji, iż w realiach niniejszej sprawy wobec skarżącego faktycznie zaistniały udowodnione podstawy dla stwierdzenia, iż w interesie służby jest zwolnienie go ze służby.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że wojewódzki sąd administracyjny prowadził postępowanie w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Należy wskazać, że rację ma skarżący kasacyjnie, zarzucając WSA w Warszawie w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, że ten nie odniósł się do zarzutu nr 1 skargi z dnia 7 lipca 2023 r., dotyczącego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zbyt szerokim zakresie, co skutkowało naruszeniem przez organ zasady dwuinstancyjności. Jednak w tym zakresie należy wskazać, że zarzut ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ faktyczną podstawą zastosowania wobec policjanta art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji była długotrwała absencja na służbie, stąd WSA w Warszawie pominął w swoim uzasadnieniu dodatkowe kwestie poruszane w skardze, a w tym zakresie taka ocena nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Nie jest zgodny z treścią zaskarżanego wyroku zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd rozpatrzenia zarzutu bezpodstawnego zastosowania przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, że zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności było zgodne z prawem, ponieważ "Policja jest jedną z instytucji o szczególnej roli i zhierarchizowanej strukturze, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania. Roli swej nie może wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić" (s. 21 uzasadnienia), a zatem ocenił zgodność z prawem zastosowania w sprawie art. 108 § 11 k.p.a., natomiast to, że ocena prawna dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest odmienna od prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, iż w tym wypadku doszło do zaniechania przez Sąd rozpatrzenia zarzutu skargi.
Trzeci zarzut skargi kasacyjnej podobnie jak czwarty oscylują faktycznie wokół kwestii prawidłowości zwolnienia policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Na wstępie przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych.
Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną oraz psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować.
Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Wobec tego stwierdzić należy, że wykonywanie zadań nałożonych na Policję wymaga znacznego zaangażowania i dyspozycyjności wszystkich funkcjonariuszy oraz określonych kwalifikacji, a także odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych funkcjonariuszy. Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, czy też innych okoliczności, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych mogą uzasadniać rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący kasacyjnie w okresie 20 maja 2022 r. do dnia 7 kwietnia 2023 r. na podstawie kilkudziesięciu zwolnień lekarskich przebywał na zwolnieniach lekarskich przez łącznie 287 dni. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której policjant miał pełnić służbę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Teza ta była wielokrotnie wypowiadana w orzecznictwie NSA, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i WSA w Warszawie. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Zatem muszą być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań przydzielonych formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia wykazywał zupełny brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji. Zasadnie przy tym zwrócił uwagę Sąd I instancji, że istotą rozpoznawanej sprawy nie jest kwestia charakteru i przyczyn długotrwałej absencji, czy ewentualnych konfliktów w jednostce, w której pełnił on służbę, czy też ocena jego dotychczasowej służby. Kwestie te, jako pozostające poza zakresem sprawy, nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji zwalniającej skarżącego ze służby w Policji. Natomiast tak długa absencja skarżącego w służbie świadczy o braku gotowości do podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej w Policji.
Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za bezzasadny. WSA w Warszawie i organom administracji nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.