II SA/Wa 732/22

II SA/Wa 732/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Sułkowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2868/22 - Postanowienie NSA z 2023-03-17
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Michał Sułkowski, , Protokolant referent stażysta Maria Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2022 r.
nr [...] , na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), odmówił wyłączenia stosowania wobec A. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy.
Organ podał, że w uzasadnieniu wniosku wymieniony przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby. Wskazał, że swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi, służył wyłącznie własnej ojczyźnie, nikogo nie prześladował, nie był karany sądownie, administracyjnie lub dyscyplinarnie. Skarżący podkreślił, że nigdy nie dopuścił się jakiegokolwiek sprzeniewierzenia się swoim obowiązkom, jako funkcjonariusz i obywatel. Podkreślił, że swoje obowiązki i zadania wykonywał rzetelnie, nie szczędząc sił i zdrowia, o czym świadczą pozytywne opinie służbowe, systematyczne awanse na kolejny stopień służbowy oraz odznaczenie między innymi Złotym Medalem "Za Długoletnią Służbę" oraz Srebrnym Krzyżem Zasługi. Zaznaczył, że nigdy w trakcie pełnionej przez niego służby nie wykonywał jakichkolwiek czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności Służby Bezpieczeństwa, a decyzja Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA została wydana w oparciu o błędne założenia, że powierzone obowiązki wykonywane przez stronę skarżącą przed 1990 r. można traktować jako służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
Decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 309/21) uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...]z dnia [...] grudnia 2020 r. Wyrok stał się prawomocny z dniem 26 października 2021 r.
Ponownie rozpatrując sprawę Minister wskazał m.in., że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
Organ wskazał, że z pisma z dnia [...] marca 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego Informację o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] marca 1990 r., tj. 6 lat, 2 miesiące i 3 dni.
Podał, że w sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 28 łat, 1 miesiąc i 27 dni (od dnia [...] stycznia 1984 r. do dnia [...] lutego 2012 r.). Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 2 lata, 5 miesięcy i 9 dni (od dnia [...] października 1979 r. do dnia [...] kwietnia 1982 r.)
Organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismami z dnia [...] lipca 2018 r. przez Instytut [...]-[...] - nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu [...] września 1989 r.
Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że wnioskodawca po dniu [...] września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby w Policji ww. zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy i funkcyjny, był awansowany w stopniu służbowym, a także pozytywnie go opiniowano. Ponadto ww. został odznaczony Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi, Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Medalem Złotym "Za Długoletnią Służbę". W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.
Organ przytoczył art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).
Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.
Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza.
Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc się do konieczności ustalenia w sprawie, czy stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) organ przytoczył fragment wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn.. akt I OSK 1895/19 i wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19. Wskazał następnie, że przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem ≫służby na rzecz totalitarnego państwa≪ jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego." (por. cyt. wyżej wyrok NSA).
Organ wskazał, że służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat, 2 miesięcy i 3 dni, tj. około 22 % całego okresu służby. Całkowity okres służby strony wynosi 28 lat, 1 miesiąc i 27 dni. W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.
Ponad sześcioletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby.
Organ odwołując się m.in. do wyroku NSA z dnia 14 października 2020 r. sygn.. akt I OSK 3208/19 stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Tym samym uznano, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał jednocześnie, że świadczenie emerytalne wypłacane ww. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611).
Jednocześnie Minister w kontekście analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku stwierdził m.in, że wnioskodawca był świadomy przyjęcia go do służby w Milicji Obywatelskiej w Wydziale [...], raport z dnia [...] lipca 1983 r., w którym to strona stwierdza, że: "Zwracam się z prośbą do Obywatela Komendanta o przyjęcie mnie do służby w Milicji Obywatelskiej w Wydziale [...] w charakterze [...]." (karta [...], sygn. akt [...]). W wyniku powyższego strona postępowania została mianowana na stanowisko służbowe w Sekcji [...] Wydziału [...] - powyższe stanowisko zostało zaliczone jako jedno ze stanowisk przypisanych do Służby Bezpieczeństwa (karta [...], sygn. akt [...]).
Organ wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2455/20, sąd podzielił argumentację organu dotyczącą faktu, że osobista chęć przystąpienia do organów Służby Bezpieczeństwa przemawia za tym, że w sprawie nie możemy mówić o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku.
Organ wskazał, że Wydział [...] wchodził w skład Zarządu [...] MSW, który organizował i zapewniał właściwe funkcjonowanie systemów [...] przewodowej i radiowej na potrzeby rządu i administracji państwowej oraz dla służb resortu spraw wewnętrznych. Po [...] listopada 1956 r. Zarząd [...] został wyłączony z organów bezpieczeństwa. Z racji wykonywania :zadań zbliżonych do Biura "A" 275 funkcjonariuszy pionu [...] wojewódzkich i rejonowych urzędów spraw wewnętrznych podporządkowano zastępcom szefów do spraw SB we właściwych urzędach spraw wewnętrznych na mocy decyzji ministra spraw wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r. Znalazło to odzwierciedlenie w Zarządzeniu nr 098/83 ministra spraw wewnętrznych z dnia 30 grudnia 1983 r. w sprawie zakresu działania członków kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz późniejszych (Zarządzeniu nr 051/85 ministra spraw wewnętrznych z dnia 18 lipca 1985 r. i Zarządzeniu nr 041/89 ministra spraw wewnętrznych z dnia 11 maja 1989 r.), w których Zarząd [...] podporządkowano szefowi Służby Zabezpieczenia Operacyjnego. W komendach wojewódzkich MO/ wojewódzkich urzędach spraw wewnętrznych wydziały [...] podlegały zastępcy komendanta ds. SB. (Historyczno-Prawna Analiza Struktur Organów Bezpieczeństwa Państwa W Polsce Ludowej (1944-1990) Zbiór Studiów. Pod redakcją Adriana Jusupovicia i Rafała Leśkiewicza, Warszawa 2013 r.).
Organ stwierdził nadto, iż wnioskodawca w okresach pracy zaliczanych jako służba na rzecz totalitarnego państwa, był pozytywnie oceniany, powyższe wynika z opinii służbowych z dnia [...] czerwca 1985 r., z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz z dnia [...] marca 1990 r. za okres od 1987 r. do dnia [...] lutego 1990 r. (karty [...], [...], [...]-[...] sygn. akt [...]): "W pracy zawodowej wykazuje wiele własnej inicjatywy i pomysłowości.", "Na szkolenia zawodowe i polityczne uczęszcza regularnie. Na egzaminach wyniki osiąga dobre. Jest członkiem [...] (...)","W bieżącym roku rozpoczął naukę w [...] systemem zaocznym.", "Wielokrotnie Wyróżniany nagrodami pieniężnymi przez kierownictwo Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych.", "W czasie wykonywania obowiązków służbowych przejawia dużo własnej inicjatywy", "Po ukończeniu studiów na [...], obecnie na IV roku, przewidziany jest do odbycia przeszkolenia specjalistycznego" oraz "Osiąga wyniki uzasadniające wniosek o mianowanie opiniowanego na stanowisko starszego [...] sekcji [...]. Po ukończeniu studiów wdrażany będzie po pracy przy [...]". Ponadto w trakcie wskazanego powyżej ponad sześcioletniego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa strona złożyła egzamin (świadectwo z dnia [...] czerwca 1987 r. - karta [...] sygn. akt [...]) na [...] Milicji Obywatelskiej z ogólnym wynikiem "dobrym". W wyniku powyższego wnioskodawca awansował na stopień "[...]" (karta [...] oraz [...]-[...] sygn. akt [...]).
Organ podkreślił, że ponownie opierając się na sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2455/20, że służba A. M. nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Ponadto strona wyróżniała się zaangażowaniem w realizację zadań i obowiązków, jak również kształciła się, była awansowana na wyższe stopnie służbowe. Powyższe zdaniem organu, popartym uzasadnieniem ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, świadczy, że w sprawie nie możemy mówić o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku.
Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca był całkowicie samodzielnym, wyróżniającym się i w pełni zaangażowanym funkcjonariuszem wykonującym zadania na rzecz totalitarnego państwa, czerpał z tej organizacji pełne przywileje, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju.
Zdaniem organu wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. akt [...]), pozwala domniemywać, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec ww. przepisu.
Z dokumentacji przekazanej przez Instytut [...]-[...] wynika, że ww. był członkiem Związku Socjalistycznej [...].
Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństw a, w ocenie organu nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.
Zawarte w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazanie na otrzymanie przez nią nagród, wyróżnień i odznaczeń, nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w związku z zaangażowaniem i pełną świadomością uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa.
Organ zauważył, że A. M. w trakcie pełnienia służby po dniu [...] września 1989 r. został odznaczony odznaczeniami państwowymi i resortowymi. Opierając się jednak na stanowisku zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Wa 2304/20 z dnia 14 kwietnia 2021 r., organ uznał, że nie kwestionuje oceny rzetelności służby A. M., czyli uznaje spełnienie w przedmiotowym przypadku przesłanki z ąrt. 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej i zauważa jej osiągnięcia w służbie po dniu [...] września 1989 r. w tym ww. odznaczenia służbowe. Niemniej jednak dobrowolne przystąpienie A. M. do organów państwa totalitarnego, zaangażowanie strony w realizację zadań charakterystycznych dla ww. jednostek oraz podzielanie poglądów przynależnych dla ustroju totalitarnego świadczy, że w przedmiotowej sytuacji nie może być mowy o uznaniu, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek umożlwiający organowi skorzystanie z uprawnień zawartych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Organ stwierdził, że całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., przyjęta przez zainteresowanego określona postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz Służby Bezpieczeństwa, oraz niespełnienie przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), nie pozwalają na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.
Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022 r.
nr [...] stała się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji
i zasądzenie kosztów postępowania zarzucił naruszenie:
- art. 8a oraz art. 15c w zw. z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy,
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.
- art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
poprzez:
1. niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności:
- przyjęcie, że służba wnioskodawcy nie ograniczała się do zwykłych standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji państwa totalitarnego, oraz, że służba ta charakteryzowała się samodzielnym, wyróżniającym się i pełnym zaangażowaniem w realizacji zadań na rzecz totalitarnego państwa, czerpaniem przywilejów z tej organizacji oraz przyczynianiem się do jej trwania i rozwoju - bez szczegółowego wskazania na czym konkretnie miały polegać opisane powyżej czynności i zachowania skarżącego, bez powołania dowodów, które stanowiły podstawę do poczynienia tego rodzaju ustaleń,
- przyjęcie, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym – bez szczegółowego wskazania na czym konkretnie polegały zachowania skarżącego stanowiące podstawę poczynienia tego rodzaju ustaleń, co czyni ustalenia dokonane przez organ na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnymi, a tym samym nie mogącymi stanowić podstawy wydania prawidłowej decyzji administracyjnej,
2. przyjęcie, że służba skarżącego przed [...] września 1989r. nie miała charakteru krótkotrwałego w stosunku do całkowitego okresu służby, a tym samym, że w stosunku do skarżącego nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt ustawy, mimo że uprzednio wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.07.2021 r. sygn. akt II SA/Wa 309/21 ustalono, że służba skarżącego była służbą krótkotrwałą, a ww. orzeczenie nie zostało zaskarżone przez organ.
3. nieznajdujące oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a tym samym dowolne, ustalenie organu, że nie zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 8auUstawy, pozwalający na wyłączenie stosowania ustawy wobec skarżącego, w szczególności:
- oparcie powyższego ustalenia wyłącznie w oparciu o fakt pełnienia przez skarżącego służby w Milicji Obywatelskiej w Wydziale [...], członkostwo w [...], podjęcie studiów zaocznych w [...] oraz inne okoliczności wymienione na stronie 9. zaskarżonej decyzji - bez odniesienia się do faktycznego przedmiotu i charakteru czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego,
- całkowicie dowolne ustalenie, że skarżący pełnił służbę przed 1989r. realizując ustrojowo zdeterminowane zadania i funkcje państwa totalitarnego, wyróżniając się pełnym zaangażowaniem w wykonywaniu zadań na rzecz totalitarnego państwa, czerpiąc z tej organizacji przywileje oraz przyczyniając się do jej trwania i rozwoju - ponownie bez odniesienia się do faktycznego przedmiotu i charakteru czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego,
- ustalenie, że fakt dobrowolnego przystąpienia skarżącego do organów państwa totalitarnego, zaangażowanie skarżącego w realizację zadań charakterystycznych dla takiego ustroju oraz podzielanie przez skarżącego poglądów przynależnych dla ustroju totalitarnego wykluczają uznanie, że w stosunku do skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a Ustawy, podczas gdy:
- skarżący nie przystąpił do organów państwa totalitarnego, a podjął służbę w Milicji Obywatelskiej w Wydziale [...], gdzie wykonywał zadania charakterystyczne dla państwa jako takiego a nie wyłącznie zadania właściwe państwu totalitarnemu,
- skarżący nigdy nie angażował się w realizację zadań charakterystycznych dla ustroju totalitarnego, a organ nie wskazuje, na czym takie zaangażowanie skarżącego miało polegać w szczególności, jakich konkretnie czynów miał dopuścić się skarżący i jak istotną funkcję dla aparatu bezpieczeństwa PRL miał pełnić skarżący w strukturach
Milicji Obywatelskiej,
- skarżący nigdy nie podzielał poglądów charakterystycznych dla ustroju totalitarnego, a organ nie wskazuje, jakie tego rodzaju poglądy skarżący rzekomo podzielał, powołując się jedynie na sam fakt członkostwa w [...].
Skarżący zarzucił także naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy, polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W uzasadnieniu skarżący rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł
o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem w sprawie naruszony został
art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie pierwszym z powołanych przepisów, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (v. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak
i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W sprawie niniejszej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 309/21. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2022 r. Minister stwierdził,
że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) nie była krótkotrwała. Sąd w powołanym już wyżej wyroku wskazał zaś jednoznacznie, że "organ niezasadnie stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona". Sąd w powołanym wyroku sygn. akt II SA/Wa 309/21 wprost stwierdził, że nie podziela oceny organu co do tego, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie była służbą krótkotrwałą.
Organ wyraził zatem w zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] marca 2022 r. ocenę sprzeczną z oceną dokonaną już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2021 r. Działanie takie, jako niedopuszczalne, narusza w sposób oczywisty art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nadto art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).
W zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2022 r. organ nie kwestionował, że spełniony jest warunek rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. Ocenę tę, wyrażoną przez organ, Sąd podzielił w wydanym w sprawie skarżącego wyroku z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 309/21.
Minister nie uwzględnił jednakże w pełni oceny i wskazań Sądu w zakresie konieczności ustalenia, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd w wyroku z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 309/21 wskazał m.in., że "prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnieć. (...)". Sąd podkreślił jednocześnie, że "mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r. oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo. (...)". Sąd wskazał, że "na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. (...)"
Sąd zwrócił też uwagę, że "Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka."
WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 309/21 zwrócił również uwagę, że "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, iż sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 486/19 i powołany tam również wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19)". Sąd stwierdził w powołanym wyroku, że organ nie ocenił służby skarżącego w tym aspekcie.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że powołanie się na fakt przynależności do Związku Socjalistycznej [...], nie świadczy, że skarżący, wykonując swoje zadania służbowe w strukturach Milicji Obywatelskiej, angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania niemające takiego charakteru. Sąd wskazał też, że "nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Minister podnosi aktywne członkostwo w [...] i wywodzi z tego, również bez jakichkolwiek szerszych wyjaśnień, jednoznaczną tezę, iż okoliczność ta per se dyskwalifikuje byłego funkcjonariusza w zakresie możliwości skorzystania ze wspomnianego wyżej wyłączenia zawartego w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.".
Sąd stwierdził w powołanym wyżej wyroku wydanym w sprawie skarżącego, że "organ nie wykazał w żaden sposób, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał jakiejkolwiek indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego (...) orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności, organ nie wskazał, jakie to konkretne zachowania skarżącego, podejmowane w ramach jego aktywności w Milicji Obywatelskiej, mogą świadczyć o tym, że służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, mając tym samym negatywne konotacje". Nadto, co należy podkreślić, Sąd w wyroku z dnia 7 lipca 2021 r. wprost stwierdził, że "(...) wbrew stanowisku Ministra - wnikliwa analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika wręcz, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego". Sąd wskazał w wyroku, że w decyzji "Zabrakło (...) ustaleń i rozważań zmierzających do wyjaśnienia, jakich konkretnie czynów dopuścił się skarżący i jak istotną funkcję dla aparatu bezpieczeństwa PRL pełnił w strukturach Milicji Obywatelskiej, które to z kolei nie pozwalają na stwierdzenie, że pomimo pełnienia późniejszej służby w sposób rzetelny, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej."
W tym kontekście organ miał obowiązek dokonać wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek i wydać należycie
i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.
Organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 20022 r. wskazał tymczasem ponownie m.in., że wnioskodawca był świadomy przyjęcia go do służby w Milicji Obywatelskiej w Wydziale [...], ponownie też powołał się na raport z dnia [...] lipca 1983 r., ponownie wskazał na opinie służbowe (karty [...], [...], [...]-[...] sygn. akt [...]) i przynależność do [...]. Organ dodał, że Wydział [...] wchodził w skład Zarządu [...] MSW, który organizował i zapewniał właściwe funkcjonowanie systemów [...] przewodowej i radiowej na potrzeby rządu i administracji państwowej oraz dla służb resortu spraw wewnętrznych. Podał, komu podporządkowano funkcjonariuszy pionu [...].
Biorąc to pod uwagę stwierdził, że analiza materiału dowodowego pozwala na domniemanie, że wnioskodawca utożsamiał się ustrojem totalitarnym.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie dokonał w przedmiotowej sprawie pełnej i rzetelnej oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w kontekście oceny i wskazań dokonanych przez Sąd w wyroku z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 309/21. Organ nie przywołał żadnych konkretnych działań, czy zadań skarżącego, godzących w prawa i wolności obywatelskie. Minister nie wskazał na konkretne zachowania skarżącego podejmowane w ramach jego aktywności w Milicji Obywatelskiej mogące świadczyć, że służba wnioskodawcy charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie przywołał żadnych konkretnych czynów wnioskodawcy, które nie pozwalałyby na stwierdzenie, pomimo pełnienia przez wnioskodawcę późniejszej służby w sposób rzetelny, że w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Organ nie przywołał tym samym żadnych nowych okoliczności faktycznych, które podważałyby stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z dnia 7 lipca 2021 r., zgodnie z którym "wnikliwa analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika wręcz, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego".
W zaskarżonej decyzji organ nie przypisał skarżącemu żadnych konkretnych działań, nie wskazał na żadne konkretne czynności podejmowane w służbie, które dawałyby podstawę do dokonania odmiennej oceny niż wyrażona już przez Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 309/21. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję uznać należało za dowolną, a zatem wydaną z naruszeniem art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Za zasadny Sąd uznał również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., albowiem organ przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 309/21. Podkreślenia wymaga, że ocena prawna i wskazania wyrażone w tym prawomocnym wyroku wiążą organ. Dla właściwego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organ nie mają natomiast znaczenia przywołane przez Ministra poglądy prezentowane przez Sąd w wyroku wydanym w sprawie ze skargi innego funkcjonariusza .
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżący ich nie wykazał. Nadto, w sprawie niniejszej skarżący nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej ustawy).