II SA/Wa 729/25

II SA/Wa 729/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski. /sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145§ 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2025 r. sprawy ze skargi małoletnich A. J. i J. J. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego J. J. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz małoletnich A. J. i J. J. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego J. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, dalej "PUODO", decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 7 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1781), art. 58 ust. 2, art. 6 ust. 1 lit. c) oraz art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1 ze zm.), dalej "RODO", po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie skargi J. J., złożonej w imieniu jego dzieci A. i J. J., na nieprawidłowości w procesie przetwarzania ich danych osobowych przez Burmistrza [...], w związku z głosowaniem na projekt budżetu obywatelskiego, polegające na:
- przetwarzaniu danych osobowych A. i J. J. bez zgody ich przedstawiciela ustawowego,
- niedopełnieniu obowiązku informacyjnego określonego w art. 13 RODO w wyniku przedstawienia informacji w tym zakresie dzieciom zamiast ich przedstawicielowi ustawowemu, odmówił uwzględnienia wniosku.
W uzasadnieniu decyzji PUODO podał, że w skierowanej do niego skardze z [...] listopada 2019 r. przedstawiciel ustawowy skarżących zarzucił, że:
- Burmistrz przetwarzał dane osób małoletnich - w tym dzieci przedstawiciela ustawowego skarżących (w wieku 11 i 10 lat) bez zgody opiekunów prawnych, przez co naruszył przepisy o ochronie danych osobowych;
- dzieci przedstawiciela ustawowego skarżących otrzymały do podpisania następujące oświadczenia:
- "Oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych",
- "Informacja o przetwarzaniu danych osobowych w ramach projektów do budżetu obywatelskiego na rok 2020", których nie były w stanie zrozumieć.
Jednocześnie przedstawiciel ustawowy skarżących podkreślił, iż na kartach do głosowania nie znajdują się zgody przedstawiciela ustawowego, co w tym przypadku powinno mieć miejsce. Powołując się na art. 17 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej: "k.c."), zaznaczył, że dzieci poniżej 13 roku życia mogą głosować za pośrednictwem rodzica lub opiekuna prawnego, w związku z czym czynność prawna dokonana przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych, jest nieważna.
W uzupełnieniu skargi do PUODO (pismo z [...] lutego 2020 r.) przedstawiciel ustawowy skarżących wskazał, że obowiązek informacyjny co do procedury głosowania w budżecie obywatelskim powinien zostać skierowany do przedstawiciela ustawowego, ponieważ małoletni poniżej 13 roku życia nie jest w stanie zrozumieć informacji w nim zawartych, zwłaszcza, że nie posiada odpowiedniej wiedzy na temat treści, słów i definicji w nim użytych. Przedstawiciel ustawowy skarżących wystąpił do organu o nakazanie dostosowania operacji przetwarzania do przepisów RODO, a w przypadku stwierdzenia naruszenia ochrony danych osobowych - nakazanie administratorowi zawiadomienia osób, których dane dotyczą, o naruszeniu ochrony danych.
Dalej PUODO podał, że ustalił następujący stan faktyczny w sprawie:
1) uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2019 r, Rada Miejska [...] uchwaliła "Regulamin Budżetu Obywatelskiego Gminy Miejskiej [...]". Następnie uchwałą nr [...] z [...] maja 2019 r. Rada Miejska [...] zmodyfikowała treść "Karty do głosowania budżet obywatelski [...] na rok ..." m.in. dodając w niej informację o przetwarzaniu danych osobowych w ramach projektów do budżetu obywatelskiego i oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych;
2) przedstawiciel ustawowy skarżących jako radny uczestniczył w sesji Rady Miejskiej [...] w dniu [...] maja 2019 r.;
3) skarżący: A. J. (urodzona w 2008 r.) i J. J. (urodzony w 2009 r.) w dniu [...] września 2019 r. wzięli udział w głosowaniu dotyczącym budżetu obywatelskiego [...] na rok 2020, podając na kartach do głosowania swoje dane osobowe w zakresie imion, nazwisk, adresów zamieszkania, podpisów, dat złożenia podpisów oraz informacji o dokonanym wyborze w głosowaniu. Częścią kart do głosowania była "Informacja o przetwarzaniu danych osobowych w ramach projektów do budżetu obywatelskiego na rok 2020" mająca służyć realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 13 RODO. Na potrzeby udziału w głosowaniu na budżet obywatelski skarżący podpisali oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych o treści: "Na podstawie art. 6 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.04.2016 r. (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - zwane jako RODO) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych w zakresie obejmującym: imię i nazwisko, adres zamieszkania i numer telefonu dla potrzeb niezbędnych do weryfikacji poprawności danych w ramach prowadzonych konsultacji wydatków z budżetu Miasta [...]. Administratorem Państwa danych jest Urząd Miejski w [...], reprezentowany przez Burmistrza [...]. Zgoda jest wyrażona dobrowolnie oraz w każdej chwili może być wycofana. Wycofanie zgody nie wpływa na zgodność z prawem przetwarzania, którego dokonano na podstawie zgody przed jej wycofaniem. Wycofanie zgody skutkuje zakończeniem prac nad wnioskiem, jeżeli nie ma innych podstaw prawnych do przetwarzania danych. Oświadczam, iż wszystkie podane w karcie do głosowania informacje są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym.";
4) uczestnik postępowania w piśmie z [...] czerwca 2020 r. wyjaśnił, że celem zbierania danych osobowych skarżących było przeprowadzenie konsultacji społecznych w sprawie uchwalenia "Budżetu Obywatelskiego". Podniósł, iż bezpośrednie uzyskanie zgody na przetwarzanie danych osobowych od skarżących było uzasadnione treścią art. 5a w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372; dalej: "u.s.g."). Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. akt I SA/Bd 593/19, Burmistrz wskazał, że z ww. orzeczenia wynika również brak podstaw ustalania przez organ prowadzący konsultacje w ramach budżetu obywatelskiego daty urodzenia, a tym samym wieku osób głosujących. Zatem nie można uzależniać udziału w głosowaniu przez osoby małoletnie od zgody rodziców lub opiekunów prawnych. Nie jest także możliwe wymaganie zgody rodziców lub opiekunów prawnych na przetwarzanie danych osobowych małoletnich. Jeżeli rodzice nie wyraziliby zgody na przetwarzanie danych osobowych dziecka, to nie byłby możliwy udział małoletnich w głosowaniu, a tym samym doszłoby do naruszenia art. 5a u.s.g. Natomiast przyczyną przekazania informacji określonych w art. 13 RODO bezpośrednio skarżącym był wymóg art. 13 RODO, zgodnie z którym w przypadku zbierania danych od osoby, której dane dotyczą, administrator podczas pozyskiwania danych podaje jej wszystkie informacje wskazane art. 13 ust. 1 i 2 RODO. Przedstawicielowi ustawowemu skarżących informacje określone w art. 13 ust. 1 i 2 RODO nie zostały przekazane w trybie art. 13 ust. 4 RODO, gdyż jako aktualny radny Rady Miejskiej w [...] dysponował już nimi na etapie uchwalania "Regulaminu Budżetu Obywatelskiego".
PUODO wskazał następnie, że nie dopatrzył się nieprawidłowości w przetwarzaniu danych osobowych skarżących bez zgody ich przedstawiciela ustawowego. W tym kontekście wskazał na przepis art. 6 ust. 1 lit. a) RODO stanowiący, iż przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim - osoba, której dane dotyczą wyraziła zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych w jednym lub większej liczbie określonych celów. Zgoda, o której mowa w powyższym przepisie nie jest jednak jedyną przesłanką legalizującą przetwarzanie danych osobowych. Zdaniem organu, zgoda, jako przesłanka legalizująca przetwarzanie danych osobowych skarżących w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie uchwalenia budżetu obywatelskiego, była zbędna. Przeprowadzenie konsultacji publicznych w sprawie budżetu obywatelskiego jest bowiem ustawowym zadaniem gminy. Z przepisów art. 5a u.s.g. wynika, że w odniesieniu do budżetu obywatelskiego przeprowadzenie głosowania mieszkańców jest obowiązkiem gminy. Przeprowadzanie takiego głosowania łączy się zaś z przetwarzaniem danych osobowych potrzebnych do stwierdzenia, że w głosowaniu biorą udział osoby do tego uprawnione (mieszkańcy gminy). Tak więc zebranie danych osobowych skarżących w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych było dopuszczalne w oparciu o przesłankę określoną w art. 6 ust. 1 lit. c) RODO, w myśl którego przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim - przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Jednocześnie, zdaniem organu, brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaistnienie powyższej przesłanki jest wykluczone z uwagi na wiek skarżących. PUODO zauważył, że z powoływanych przez strony niniejszego postępowania wyroków sądów administracyjnych (tj. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 109/18 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 593/19) wynika, iż uprawnieni do udziału w konsultacjach społecznych dotyczących budżetu obywatelskiego są mieszkańcy gminy - niezależnie od wieku.
W kwestii niedopełnienia wobec skarżących obowiązku informacyjnego przewidzianego w art. 13 RODO poprzez przedstawienie informacji w tym zakresie małoletnim zamiast ich przedstawicielowi ustawowemu, PUODO zaakcentował, że przepisy art. 13 ust. 1 i 2 RODO nakazują przekazanie ujętych w nich informacji osobie, której dane dotyczą. W przedmiotowej sprawie osobami, których dane dotyczą, są skarżący, którzy w momencie przekazania im "Informacji o przetwarzaniu danych osobowych w ramach projektów do budżetu obywatelskiego na rok 2020" mieli odpowiednio 10 i 11 lat. Treść przepisów art. 13 ust. 1 i 2 RODO, wskazuje, że to właśnie im powinny zostać przekazane informacje wymagane przez te przepisy. Potwierdza to zdanie 4 motywu 58 preambuły RODO, według którego, zważywszy, że dzieci zasługują na szczególną ochronę, wszelkie informacje i komunikaty - gdy przetwarzanie dotyczy dziecka - powinny być sformułowane tak jasnym i prostym językiem, aby dziecko mogło je bez trudu zrozumieć. Zatem przepisy RODO nie uzależniają wprost skuteczności realizacji ww. obowiązku informacyjnego w stosunku do osób małoletnich od przekazania informacji przedstawicielom ustawowym tych osób. PUODO stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne są też wskazówki zawarte w opracowanym przez Grupę Roboczą Art. 29, a zatwierdzonym przez Europejską Radę Ochrony Danych, stosownie do art. 70 ust. 1 RODO zapewniającą spójne stosowanie tego aktu prawnego - dokumencie o nazwie "Wytyczne w sprawie przejrzystości na podstawie rozporządzenia 2016/679". Na stronie 11 ww. dokumentu podano: "zdaniem [...] prawo do przejrzystości jest samodzielnym prawem, które ma zastosowanie w takim samym stopniu do dzieci, jak do dorosłych. (...) Zgodnie z konkretnymi wzmiankami o kierowanych do dzieci środkach zapewnienia przejrzystości, o których mowa w art. 12 ust. 1 (oraz w motywach 38 i 58), administratorzy danych, którzy kierują informacje do dzieci albo wiadomo im, że z ich towarów lub usług korzystają często dzieci w wieku, w którym prawdopodobnie umieją czytać, mają w związku z tym obowiązek zapewnić, by wszelkie informacje i komunikaty były przekazywane w jasnym i prostym języku lub w formie, którą dzieci mogą łatwo zrozumieć. Aby uniknąć wątpliwości, [...] uznaje jednak, że w przypadku bardzo małych dzieci lub dzieci będących w wieku, w którym prawdopodobnie nie umieją czytać, można również wdrożyć środki zapewnienia przejrzystości skierowane do osób posiadających odpowiedzialność rodzicielską, ponieważ w większości przypadków takie dzieci prawdopodobnie nie będą w stanie zrozumieć nawet najbardziej podstawowych wiadomości dotyczących przejrzystości, czy to pisemnych, czy też w innej formie". Zdaniem PUODO z powyższego wynika, że Europejska Rada Ochrony Danych uznaje, że w przypadku przetwarzania danych osobowych dzieci, informacje wymagane przez przepisy RODO należy przekazywać dzieciom. Jedyny wyjątek przewidziany został w przypadku bardzo małych dzieci lub dzieci będących w wieku, w którym prawdopodobnie nie umieją czytać, gdzie jest mowa o możliwości skierowania takich informacji również do osób posiadających odpowiedzialność rodzicielską. W niniejszej sprawie skarżący nie należą jednak do ww. grup (o posiadaniu przez nich umiejętności czytania świadczy fakt wypełnienia przez nich kart do głosowania). Dlatego - w ocenie organu – brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w przypadku, którego dotyczy niniejsze postępowanie, informacje wymagane przez art. 13 RODO powinny zostać przekazane przedstawicielowi ustawowemu skarżących, a nie skarżącym.
Dodatkowo organ odnotował, że przedstawiciel ustawowy skarżących brał udział w głosowaniu nad uchwałą wprowadzającą do karty do głosowania informację o przetwarzaniu danych osobowych w ramach projektów do budżetu obywatelskiego. Zdaniem PUODO zatem można wnioskować, iż jeszcze przed wzięciem udziału przez skarżących w głosowaniu nad budżetem obywatelskim, przedstawiciel ustawowy skarżących otrzymał te same informacje, które później zostały przekazane skarżącym. Nawet przy przyjęciu stanowiska, że realizacja w stosunku do skarżących obowiązku informacyjnego określonego w art. 13 RODO musi się odbywać za pośrednictwem ich przedstawiciela ustawowego, to - wedle art. 13 ust. 4 RODO - ust.: 1, 2 i 3 tego art. nie mają zastosowania, gdy - i w zakresie, w jakim - osoba, której dane dotyczą, dysponuje już tymi informacjami.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący – A. J. i J. J., reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego – J. J.. Przedstawiciel ustawowy skarżących zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 57 ust. 1 lit. a) RODO poprzez niezapewnienie skuteczności przepisów RODO względem przepisów krajowych w tym k.c., art. 11, art. 12, art. 17, art. 96 oraz art. 98 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359; dalej: "k.r.o."), co doprowadziło do legitymizacji sposobu przetwarzania danych osób małoletnich poniżej 13 roku życia bez zgody ich opiekunów prawnych, bez zgody ich przedstawiciela ustawowego;
2) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie analizy innych przepisów odrębnych, w tym przepisów k.c. oraz k.r.o. Organ winien ustalić, czy zastosowanie przepisów k.c. oraz k.r.o. w przedmiotowej sprawie winno mieć miejsce, czy też nie i dlaczego. Ponadto Prezes UODO nie wyjaśnił, jakie przepisy pozwalają na branie udziału dzieci poniżej 13 roku życia, bez zdolności do czynności prawnych, bez przedstawiciela ustawowego, w procedurze głosowania nad budżetem obywatelskim na rok 2020, a tym samym organ przyjął, że przepisy te nie odnoszą się do sytuacji, w której znalazł się przedstawiciel ustawowy skarżących;
3) art. 6 ust. 1 lit. a) i lit. c) RODO poprzez jego błędną wykładnię;
4) art. 47 Konstytucji RP, art. 7 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: "KPP") oraz art. 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: "EKPC") poprzez niezapewnienie realizacji prawa do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym;
5) art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, art. 8 KPP oraz art. 8 ust. 1 EKPC poprzez niezapewnienie realizacji prawa do ochrony danych osobowych, które dotyczą małoletnich dzieci, których praw i obowiązków dotyczyło prowadzone postępowanie;
6) art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego organ analizował wielokrotne postępowanie dotyczące zadań radnego na sesji Rady Miejskiej [...] i udział w głosowaniu nad uchwałą nr [...] z [...] maja 2019 r., w tym dokumentów, na mocy których zmodyfikowano treść "Karty do głosowania budżet obywatelski [...] na rok ...", wynikających z u.s.g., a nie ograniczył się tylko do przedmiotu skargi, tj. sposobu wyłonienia projektów do Budżetu Obywatelskiego na rok 2020 r. w procedurze głosowania przez małoletnie dzieci, bez zdolności do czynności prawnych, bez pośrednictwa przedstawiciela ustawowego;
7) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie istniała konieczność dokonywania jakiekolwiek ustaleń o charakterze merytorycznym w zakresie ustalenia przez biegłych lub odpowiednią poradnię, a nie PUODO, czy dzieci skarżącego w niniejszej sprawie należą do ww. grup o posiadaniu przez nich umiejętności czytania, rozumienia przedstawionej informacji prawnej. Ponadto PUODO nie odnosi się tylko do pobieżnej analizy samego faktu wypełnienia przez nich kart do głosowania wraz z załączonym oświadczeniem woli i klauzulą informacyjną, przez co organ przyjął, iż złożenie samego podpisu jest jednoznaczne z faktem zapoznania się ze zrozumieniem, a potem możliwością dochodzenia swoich praw na podstawie art. 15, art. 16, art. 17, art. 18, art. 20 i art. 21 RODO oraz prawa do wniesienia skargi do PUODO przez małoletnie dziecko bez zdolności do czynności prawnych. W innym przypadku obowiązek informacyjny jest błędny, ponieważ nie rodzi skutku prawnego wyrażonego przez małoletnie dziecko, bez zdolności do czynności prawnych, bez pośrednictwa opiekuna prawnego, ponieważ zostanie złożony przez osobę (małoletnią) bez zdolności do czynności prawnych.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 265/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie podziela stanowiska organu, zgodnie z którym zebranie danych osobowych skarżących w celu przeprowadzenie konsultacji społecznych było dopuszczalne w oparciu o przesłankę określoną w art. 6 ust. 1 lit. c) RODO. Sąd zauważył, że z akt przedmiotowej sprawy wyraźnie wynika, iż podstawą przetwarzania danych skarżących – osób małoletnich poniżej 13 roku życia była ich zgoda wyrażona poprzez złożenie własnoręcznego podpisu pod oświadczeniem o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Wprawdzie PUODO w zaskarżonej decyzji wskazuje na art. 6 ust. 1 lit. a) RODO, jednak dodaje, iż zgoda, o której mowa w ww. przepisie, nie jest jednak jedyną przesłanką legalizującą przetwarzanie danych osobowych. Zdaniem Sądu ostatecznie organ uchyla się od oceny zgody skarżących, przyjmując, iż przetwarzanie danych osobowych skarżących było uprawnione na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) RODO. W ocenie Sądu powyższe ustalenie jest błędne.
Ponadto Sąd podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, PUODO przyjmie, że podstawą przetwarzania danych osobowych skarżących była ich wyraźna zgoda i zbada legalności tej zgody. Ponadto organ uwzględni i oceni okoliczność pouczenia skarżących o odpowiedzialności karnej, jakie zostało zawarte w podpisanej przez nich karcie do głosowania.
W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez PUODO Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 7371/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
W uzasadnieniu NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę. NSA podniósł, że WSA w Warszawie zaniechał wyjaśnienia, dlaczego pozyskanie przez administratora zgód na przetwarzanie danych osobowych osób głosujących w ramach budżetu obywatelskiego wyłącza w jego ocenie możliwość przetwarzania zebranych danych w ramach innej podstawy wskazanej w art. 6 RODO. NSA wyjaśnił, że ocena, czy administrator mógł powołać się inną niż zgoda podstawę prawną przetwarzania danych, jest elementem analizy stanu prawnego. Organ dał wyraz tej analizie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pomimo to, Sąd I instancji zaniechał dokonania własnej oceny prawnej tejże analizy i błędnie przyjął, że w razie uzyskania zgody na przetwarzanie danych należy poddać analizie tylko i wyłącznie podstawę przetwarzania danych wskazaną w art. 6 ust. 1 lit. a) RODO. Zdaniem NSA organ trafnie wywodzi w skardze kasacyjnej, że przesłanki określone w art. 6 ust. 1 RODO są niezależne od siebie, w konsekwencji czego wystąpienie jednej z nich nie skutkuje brakiem możliwości wystąpienia innej. Możliwość wystąpienia w określonym stanie faktycznym więcej niż jednej przesłanki legalizującej przetwarzanie danych osobowych wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 RODO. W konsekwencji, o ile w okolicznościach danej sprawy dojdzie do ustalenia istnienia jednej z przesłanek określonych w art. 6 ust. 1 RODO, to, zdaniem NSA, jako niemający znaczenia należy ocenić fakt pozyskiwania przez administratora danych na podstawie zgody osoby, której dotyczą dane osobowe.
NSA zarzucił również, że Sąd I instancji nie rozważył istotnego zagadnienia, tj. czy osoba niepełnoletnia może samodzielnie oddać głos w ramach budżetu obywatelskiego. Ocena w tym zakresie ma przełożenie na ustalenie, czy Burmistrz [...] winien był wykonać obowiązek informacyjny bezpośrednio wobec małoletnich mieszkańców gminy. Sąd I instancji wskazał wyłącznie, że "Decydentami w powyższym zakresie (budżetu obywatelskiego) są wyłącznie mieszkańcy gminy. Powyższe kryterium nie uprawnia do uznania, iż w głosowaniu mogą uczestniczyć absolutnie wszyscy mieszkańcy gminy – bez względu na wiek, a więc również małoletni poniżej 13 roku życia". Sąd nie przesądził, czy (i na jakiej podstawie) osoby małoletnie, będące mieszkańcami gminy, mogą wziąć udział w konsultacjach w formie budżetu obywatelskiego, co miało miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Zdaniem NSA rozważania WSA w Warszawie są tym bardziej niejasne, że w dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd ten zwraca uwagę, że mieszkańcem jest także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, czy obywatelstwa polskiego, a w świetle orzecznictwa osoby te mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych. NSA wskazał, że udzielając odpowiedzi na ww. pytanie Sąd winien był przeanalizować art. 5a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), postanowienia uchwały wydanej na podstawie ust. 7 powołanego artykułu, a także odnieść się do kwestii ewentualnego stosowania Kodeksu cywilnego do reprezentacji osób małoletnich biorących udział w konsultacjach społecznych. Nie ulega wątpliwości, że w razie przyjęcia, iż osoby małoletnie mogą głosować w ramach budżetu obywatelskiego, ale przez swojego przedstawiciela ustawowego, to wobec tego przedstawiciela powinien być wykonany obowiązek informacyjny związany z przetwarzaniem danych osobowych.
Dalej NSA stwierdził, że naruszenie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., nastąpiło również przez niewyjaśnienie, dlaczego PUODO ma uwzględnić i ocenić okoliczność pouczenia, w karcie do głosowania, małoletnich skarżących o odpowiedzialności karnej. NSA wskazał, że jakkolwiek można domyślić się, iż powyższe wytyczne związane są z brakiem odpowiedzialności karnej osób poniżej 17 roku życia, to takiej oceny prawnej Sąd w zaskarżonym wyroku nie zawarł.
Zdaniem NSA zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 lit. a) i c) RODO przez uznanie, że jedyną podstawą przetwarzania danych osobowych A. J. i J. J. przez Burmistrza [...] była ich zgoda. Jak to trafnie przyjął organ, udzielenie zgody na przetwarzanie danych osobowych nie zmienia faktu, iż w okolicznościach danej sprawy mogło dojść do zaistnienia innej przesłanki legalizującej przetwarzanie danych osobowych. Należy zauważyć, że konsultacje społeczne w formie budżetu obywatelskiego są prowadzone na podstawie przepisu ustawy, tj. art. 5a u.s.g., a więc jest to ustawowe zadanie gminy, w dodatku obligatoryjne w przypadkach określonych w ust. 5 powołanego przepisu. Zdaniem NSA nie można tracić z pola widzenia, iż zbieranie zgód na przetwarzanie danych osobowych, jakkolwiek nie jest zabronione w razie wystąpienia innej przesłanki przetwarzania danych określonej w art. 6 RODO, to nie zmienia oceny prawnej procesu przetwarzania danych osobowych i nie wyłącza dopuszczalności przetwarzania danych w ramach innej podstawy prawnej.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 7331/21. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wedle treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 7331/21, którym uchylono wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 265/21, Sąd w niniejszej sprawie winien ocenić, czy osoba niepełnoletnia może samodzielnie oddać głos w ramach budżetu obywatelskiego.
Analizując tę kwestię w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 5a ust. 2 u.s.g.).
Regulacje dotyczące budżetu obywatelskiego znajdują się z kolei w art. 5a ust. 3 – 7 u.s.g. W myśl art. 5a ust. 3 u.s.g. budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych. Zgodnie zaś z art. 5a ust. 4 u.s.g. w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Wedle natomiast art. 5a ust. 5 u.s.g. w gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podnoszono, że osoby małoletnie mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych. Tytułem przykładu wskazać tu należy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 109/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym wskazano, że: "Zagadnienie dopuszczalności ograniczenia kręgu osób mogących brać udział w konsultacjach do pełnoletnich mieszkańców gminy było już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W orzeczeniach tych, podobnie jak w doktrynie wskazuje się jednolicie, iż w delegacji ustawowej art. 5a ust. 2 u.s.g nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został bowiem określony przez samego ustawodawcę. W art. 5a ust. 2, jak też w ust. 1 art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani też nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. W art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1116/02; wyrok WSA W Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15; WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11- wszystkie dostępne na ww. stronie internetowej). Na ogół mieszkańców, jako tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową wskazuje też art. 16 Konstytucji RP. Mieszkańcem jest zatem także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, a także pozbawiona praw publicznych. Oznacza to, że osoby które np. mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych (osoby, które ukończyły 13 lat, częściowo ubezwłasnowolnione), są obcokrajowcami, zostały pozbawione praw publicznych - posiadają status mieszkańca oraz mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych."
Należy jednak zwrócić uwagę, że powyżej cytowany wyrok, jak wiele innych orzeczeń dotyczących tej kwestii, wydany został odnośnie stanu prawnego istniejącego przed nowelizacją art. 5a u.s.g. Regulacje dotyczące budżetu obywatelskiego, tj. przepisy art. 5a ust. 3 – 7 u.s.g. dodane zostały bowiem na mocy ustawy z dnia 11 stycznia
2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130) i obowiązują od 31 stycznia 2018 r. Wcześniej, przed omawianą nowelizacją, budżet obywatelski był realizowany przez gminy w ramach typowych konsultacji społecznych, w oparciu o art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g.
Należy zwrócić uwagę, że w art. 5a ust. 4 u.s.g. wskazuje się, że "W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie
o części wydatków budżetu gminy." Ponadto w przepisie tym wskazuje się, że "Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy." Głosowanie w ramach budżetu obywatelskiego, choć nie jest wymienione w art. 11 ust. 1 u.s.g. jako jedna z form podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, jest w istocie rodzajem decyzji o sposobie wydatkowania środków publicznych.
W doktrynie zwraca się uwagę, że określenie budżetu obywatelskiego mianem "szczególnego rodzaju konsultacji" jest co najmniej dyskusyjne. Konsultacje mają bowiem charakter wybitnie doradczo-opiniujący, zaś budżet obywatelski jest instytucją służącą podejmowaniu decyzji o wydatkowaniu części środków z budżetu gminy o charakterze (przynajmniej w części) rozstrzygającym, gdyż z mocy prawa zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Wbrew ustawowemu określeniu jako szczególny rodzaj konsultacji jest to więc raczej szczególny proces decyzyjny, w ramach którego mieszkańcy uczestniczą w współtworzeniu budżetu j.s.t., a tym samym współdecydują o celu, na jaki zostanie przeznaczona określona część środków publicznych (zob. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Lex).
A. Misiejko zwraca uwagę, że "(...) z ustaw ustrojowych wynika, że to mieszkańcy rozstrzygają o środkach z budżetu obywatelskiego. W orzecznictwie wyprowadzono z tego wniosek, że organ stanowiący nie ma możliwości zawężania ani rozszerzania kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w głosowaniu. Odmienne rozwiązania są uznawane za istotne naruszenie prawa. Dlatego też niedopuszczalne byłoby określenie w uchwale, że udział w głosowaniu mogliby wziąć także na przykład uczniowie lub studenci, którzy co prawda nie są mieszkańcami danej [...], ale uczęszczają do placówek mających siedziby na jej obszarze. Tym bardziej wykluczone byłoby stwierdzenie, że prawo uczestniczenia w procedurze budżetu obywatelskiego mają wyłącznie mieszkańcy, którzy – na przykład – dokonali zameldowania lub co najmniej rok stale przebywają na obszarze [...]. Jednak w praktyce kwestia dookreślenia kręgu osób, które mogą brać udział w głosowaniu, budzi duże wątpliwości. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem pojęcia "mieszkańców" [...] do tego kręgu zaliczają także na przykład małe dzieci, które w rozumieniu prawa cywilnego nie dysponują nawet ograniczoną zdolnością do czynności prawnych (w tym niemowlęta). Rodzi to problemy związane z tym, że niekiedy rodzice – podając dane potomstwa – oddają głosy za swoje pociechy (zwłaszcza, jeżeli istnieje możliwość głosowania elektronicznego). Przyjęcie, że organy stanowiące nie mogą doprecyzować kwestii związanych z wiekiem może zatem prowadzić do wypaczania wyników konkretnych budżetów obywatelskich. W orzecznictwie i doktrynie niewątpliwie dominuje stanowisko, że jakiekolwiek ograniczenia w dostępie mieszkańców do konsultacji są niedopuszczalne. Jednak sądy administracyjne kwestie te rozstrzygały zasadniczo na gruncie uprzedniego stanu prawnego, gdy brakowało jeszcze przepisów wprost poświęconych budżetowi obywatelskiemu." (A. Misiejko, Budżet obywatelski w praktyce samorządów. Lex).
Dalej autor ten zwraca uwagę, że "(...) jedną z podstawowych czynności dokonywanych w ramach wykładni jest próba ustalenia wartości, które miał zamiar chronić ustawodawca, oraz celów, którymi miał się on kierować przyjmując określoną regulację. W mojej ocenie nie da się obronić poglądu, jakoby racjonalny ustawodawca chciał w sposób bezwzględny zapewnić możliwość udziału w głosowaniu w ramach budżetu obywatelskiego niemowlętom oraz dzieciom mającym na przykład 6 lat. Nawet gdyby te ostatnie były w stanie samodzielnie wypełnić kartę do głosowania i złożyć swój podpis, to trudno uznać je za kompetentne do rozstrzygania o sprawach publicznych. Z ogółu norm należących do porządku prawnego można wysnuć wniosek, że za takie nie uważa ich również ustawodawca. Należy zauważyć, iż choć konsultacje przeprowadzane są z mieszkańcami, to z przepisów nie wynika, że na wszystkich etapach tychże konsultacji mieszkańcy ci powinni mieć takie same uprawnienia. Teza odmienna może mieć zastosowanie na przykład w zakresie uprawnień i obowiązków o charakterze ściśle materialnym (np. w zakresie pomocy społecznej), gdzie ustawy szczegółowe precyzyjnie regulują przedmiotowe kwestie. Natomiast w kontekście ustaw ustrojowych warto zauważyć, że ustawodawca nakazuje takie ukształtowanie zasad głosowania, by zapewniały one równość i bezpośredniość głosowania. Nie ma tam natomiast mowy o powszechności. Dlatego należałoby co najmniej rozważyć stanowisko, zgodnie z którym [...] mogą w pewnym zakresie dookreślić krąg mieszkańców mogących wziąć udział w głosowaniu w ramach budżetu obywatelskiego, choć nie może to następować w sposób arbitralny. Punktem wyjścia mógłby być wiek 16 lub 18 lat" (zob. tamże).
Biorąc zatem pod uwagę, że głosowanie w ramach budżetu obywatelskiego jest szczególnym trybem podejmowania decyzji o celu wydatkowania środków publicznych, rozważyć należy, czy decyzję taką może podejmować osoba nieposiadająca nawet ograniczonej zdolności do czynności prawnych. Przy braku jakichkolwiek regulacji w tym zakresie w u.s.g. w ocenie Sądu, odpowiedzi na to pytanie należy szukać na gruncie przepisów prawa cywilnego.
Zgodnie z art. 11 Kodeksu cywilnego pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletności. Nie mają zdolności do czynności prawnych osoby, które nie ukończyły lat trzynastu, oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie (art. 12 Kodeksu cywilnego). Ograniczoną zdolność do czynności prawnych mają małoletni, którzy ukończyli lat trzynaście, oraz osoby ubezwłasnowolnione częściowo (art. 15 Kodeksu cywilnego). Osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych, tj. osoba pomiędzy 13. a 18. rokiem życia oraz osoba ubezwłasnowolniona częściowo, może bez zgody przedstawiciela ustawowego zawierać umowy należące do umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego (art. 20 k.c.). Może również rozporządzać samodzielnie swoim zarobkiem (art. 21 k.c.), jak również przedmiotami oddanymi do swobodnego użytku (art. 22 k.c.). Zgodnie zaś z art. 14 § 1 Kodeksu cywilnego czynność prawna dokonana przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych, jest nieważna.
Należy też zwrócić uwagę, że samo pojęcie "zdolności do czynności prawnych" nie zostało zdefiniowane w Kodeksie cywilnym. Natomiast w piśmiennictwie prawniczym wypracowane zostały różne określenia tego terminu. Zdaniem S. Szera "zdolność do czynności prawnych jest to zdolność dokonywania we własnym imieniu czynności prawnych, czyli zdolność do działania z zamiarem wywołania określonych skutków prawnych, mianowicie ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego" (S. Szer, Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 1967, s. 100). Według S. Grzybowskiego zdolność do czynności prawnych "jest do tego, aby przez czynności prawne swym własnym działaniem nabywać lub utracać prawa albo zaciągać zobowiązania i w ogóle wywoływać skutki prawne" (S. Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, t. 1, 1974, s. 338). E. Skowrońska-Bocian stwierdza, że "zdolność do czynności prawnej osoby fizycznej to zdolność to możliwość nabywania praw i obowiązków przez samodzielne składanie oświadczeń woli" (E. Skowrońska-Bocian, Prawo cywilne – część ogólna. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 89). Natomiast M. Watrakiewicz zdolność do czynności prawnych określa jako zdolność do składania oświadczeń woli we własnym imieniu i ze skutkami prawnymi dla siebie (M. Watrakiewicz, Wiek a zdolność do czynności prawnych, KPP 2000, nr 4 , s. 508).
Akt głosowania w ramach budżetu obywatelskiego jest sposobem wyartykułowania woli osoby głosującej, ukierunkowanym na wywołanie określonego skutku prawnego, tj. podjęcia decyzji odnośnie celu wydatkowania środków publicznych. W świetle zatem przepisów prawa cywilnego skarżący, którzy w dacie głosowania nad budżetem obywatelskim nie posiadali nawet ograniczonej zdolności do czynności prawnych nie mogli samodzielnie brać udziału w tym głosowaniu. Nie można jednak wykluczyć ich udziału w tym głosowaniu poprzez przedstawiciela ustawowego.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że "Regulamin Budżetu Obywatelskiego Gminy Miejskiej [...]" stanowiący załącznik do uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Rady Miejskiej [...] (dalej "Regulamin"), w oparciu o który przeprowadzone zostało kwestionowane przez przedstawiciela ustawowego skarżących głosowanie nad budżetem obywatelskim, nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się wprost do wieku osób mogących wziąć udział w głosowaniu. W § 6 ust. 2 Regulaminu wskazuje się wyłącznie, że prawo do udziału w głosowaniu ma każdy mieszkaniec [...].
Warto jednak zwrócić uwagę, że stosownie do treści § 6 ust. 3 Regulaminu głosować należy na karcie do głosowania, której wzór stanowi załącznik nr 2 do niniejszego regulaminu. W karcie tej należy podać imię i nazwisko osoby głosującej oraz adres zamieszkania. W karcie znajduje się również oświadczenie, które osoba głosująca winna podpisać, o następującej treści "Oświadczam, iż jestem mieszkańcem/nką Gminy Miejskiej [...] i wszystkie informacje podane w karcie do głosowania są zgodne z aktualnym stanem faktycznym. Jestem świadomy/ma odpowiedzialności wynikającej z podawania nieprawdziwych informacji i składania nieprawdziwych oświadczeń." Zauważyć też należy, że stosownie do treści § 7 ust. 2 pkt 3 Regulaminu głos uznaje się za nieważny, gdy głosujący nie wypełni wszystkich wymaganych pól na karcie do głosowania.
Wobec takiej treści postanowień Regulaminu wątpliwości budzi, to czy wypełnienie karty do głosowania przez osobę niepełnoletnią, w tym podpisanie oświadczenia
o świadomości odpowiedzialności wynikającej z podawania nieprawdziwych informacji
i składania nieprawdziwych oświadczeń, powoduje że tak oddany głos można uznać za ważny. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 Kodeksu karnego na zasadach określonych w tym kodeksie odpowiada ten, kto popełnia czyn zabroniony po ukończeniu 17 lat. Na okoliczność braku odpowiedzialności karnej osób poniżej 17 roku życia zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt III OSK 7331/21. Z kolei stosownie do treści art. 1 § 1 pkt 2 z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2018 r. poz. 969z późn. zm.), obowiązującej w czasie przeprowadzenia przedmiotowego głosowania, przepisy tej ustawy stosowało się w zakresie postępowania w sprawach o czyny karalne - w stosunku do osób, które dopuściły się takiego czynu po ukończeniu lat 13, ale nie ukończyły lat 17.
W kontekście okoliczności niniejszej sprawy skarżący nie mogli zatem skutecznie podpisać cytowanego wyżej oświadczenia zamieszczonego w karcie do głosowania. Skoro bowiem nie mogli oni ponosić odpowiedzialności za czyn określony w art. 233 § 1 Kodeksu karnego, to podpisanie takiego oświadczenia nie powodowało, że można było od nich wymagać podania w karcie do głosowania danych zgodnych z aktualnym stanem faktycznym. Podpisanie przedmiotowego oświadczenia przez skarżących tożsame zatem było w istocie w skutkach z brakiem podpisu pod tym oświadczeniem. To zaś wskazuje, że głos oddany w przedmiotowym głosowaniu przez skarżących, mógł być uznany za głos nieważny, stosownie do § 7 ust. 2 pkt 3 Regulaminu. Trudno zaś uznać, że prawodawca lokalny dopuszczałby możliwość zbierania głosów w ramach głosowania nad budżetem obywatelskim z zasady nieważnych. Pośrednio zatem, z treści Regulaminu wynika, że w przedmiotowym głosowaniu skarżący nie mogli brać udziału.
Wszystkie wskazane wyżej okoliczności wskazują, w ocenie Sądu, że skarżący nie mogli samodzielnie brać udziału w głosowaniu w ramach budżetu obywatelskiego. Wobec tego należy uznać, że przetwarzanie danych osobowych skarżących w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło następować na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c RODO, tak jak to ustalił organ. Przepis ten stanowi, że przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Skoro bowiem, biorąc pod uwagę regulacje u.s.g., Kodeksu cywilnego oraz Regulaminu, skarżący nie mogli samodzielnie brać udziału w głosowaniu nad budżetem obywatelskim, to trudno uznać, że przetwarzanie ich danych osobowych było niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Obowiązek ten mógł bowiem obciążać administratora wyłącznie w odniesieniu do osób, których samodzielny udział w głosowaniu był dopuszczalny w świetle powyższych regulacji.
Podnieść również należy, że konsekwencją powyższego ustalenia, jest to że obowiązek informacyjny z art. 13 ust. i ust. 2 RODO winien w tej sytuacji być zrealizowany w stosunku do przedstawiciela ustawowego skarżących. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest przy tym związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 7331/21, gdzie wskazano, że "Nie ulega wątpliwości, że w razie przyjęcia, iż osoby małoletnie mogą głosować w ramach budżetu obywatelskiego, ale przez swojego przedstawiciela ustawowego, to wobec tego przedstawiciela powinien być wykonany obowiązek informacyjny związany z przetwarzaniem danych osobowych."
Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 4 RODO. Przepis ten stanowi, że art. 13 ust. 1, 2 i 3 nie mają zastosowania, gdy - i w zakresie, w jakim - osoba, której dane dotyczą, dysponuje już tymi informacjami. Mimo bowiem, że przedstawiciel ustawowy skarżących jako radny brał udział w głosowaniu nad uchwałą, która wprowadzała do karty do głosowania informację o przetwarzaniu danych osobowych w ramach projektów do budżetu obywatelskiego, to względem niego winien być zrealizowany obowiązek informacyjny w związku z zaistnieniem konkretnego procesu przetwarzania danych osobowych. Biorąc udział w głosowaniu jako radny przedstawiciel ustawowy skarżących miał jedynie wiedzę o treści uchwały, nad którą głosował. Nie można zatem niejako automatycznie przyjąć, że w zaistniałym później procesie przetwarzania danych osobowych przedstawiciel ustawowy skarżących dysponował informacjami, o jakich mowa w art. 13 ust. 1 i ust. 2 RODO.
Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie poddał wystarczającej analizie problemu dotyczącego tego, czy skarżący mogli wziąć udział w głosowaniu nad budżetem obywatelskim i czy w związku z tym legalne było przetwarzanie ich danych osobowych przez uczestnika postępowania, tj. Burmistrza [...]. Organ nie poddał analizie wskazanych wyżej przepisów u.s.g., Kodeksu cywilnego oraz Regulaminu. Ta sytuacja świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tego PUODO błędnie uznał, że przetwarzanie danych osobowych skarżących przez uczestnika postępowania oparte było na podstawie art. 6 ust. 1 lit c RODO. Organ błędnie zastosował zatem ten przepis, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W rezultacie powyższych naruszeń organ również błędnie przyjął, że spełnienie obowiązku informacyjnego z art. 13 ust. 1 i ust. 2 RODO mogło nastąpić względem skarżących. W tej sytuacji zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Ponowne rozpatrzenie spraw powinno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag. W świetle wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej organ ponownie oceni skargę z dnia [...] listopada 2019 r., wniesioną przez przedstawiciela ustawowego skarżących.
Wyjaśnić należy, że Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżących zgłoszonego piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające
z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie nie było tego rodzaju wątpliwości, które miałby być wyjaśnione przy pomocy dołączonych do powyższego pisma dokumentów, tj. wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. skierowanego przez przedstawiciela ustawowego skarżących do organu oraz udzielonej na ten wniosek odpowiedzi.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji wyroku, na które złoży się wpis od skargi (200 zł), Sąd orzekł w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.