II SA/Wa 722/24

II SA/Wa 722/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Sp. z o.o. w [...] (dalej, jako: Spółka lub skarżący) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Zdrowia (dalej, jako: organ lub Minister) z dnia [...] marca 2024 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
W dniu 26 stycznia 2024 r. do Ministra Zdrowia wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii zgód oraz odmów wydania zgody na czasowe dopuszczenie do obrotu, w ramach tzw. importu interwencyjnego, produktu leczniczego [...] ampułka a 10 ml, podmiot odpowiedzialny [...] , wydanych w 2023 r. oraz 2024 r. przez Ministra Zdrowia, na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r.- Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301, z późn. zm.).
W dniu [...] lutego 2024 r. Minister Zdrowia, w odpowiedzi na wniosek, przesłał pismo, w którym wskazał, że zgodnie z art. 5 ust 3a ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r., o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2023 r. poz. 2465, z późn. zm.), dane zawarte m. in. w Systemie Obsługi Importu Docelowego, dalej jako "SOID", nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej, jako: u.d.i.p.). Minister stanął na stanowisku, że kopie dokumentów w zakresie czasowego dopuszczenia do obrotu, w ramach tzw. importu interwencyjnego, produktu leczniczego [...], o które skarżący zwrócił się do organu, zawierają dane, które przetwarzane są w SOID i jako takie, zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 3a ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, nie mogą zostać udostępnione w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pismem z dnia 21 lutego 2024 r. (wpływ do organu 27 lutego 2024 r.) Spółka wystąpiła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2024 r.
Zaskarżonym postanowieniem organ – działając na podstawie art. 134 K.p.a. – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ podniósł, że jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli okoliczność, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, którą można kwestionować w drodze odwołania. Taka sytuacja będzie miała miejsce zarówno gdy organ nie wyda decyzji administracyjnej, a np. podejmie czynność materialno- techniczną, jak i gdy od danej decyzji odwołanie nie będzie przysługiwać (np. decyzja będzie ostateczna).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Minister wskazał, iż udzielając odpowiedzi Spółce nie wydał decyzji administracyjnej. W związku z czym nie jest możliwe odwołanie się od pisma niebędącego decyzją administracyjną. Organ odpowiadając powołał się na art. 5 ust. 3a ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, który mówi, że dane zawarte m. in. w SOID nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Kopie dokumentów w zakresie czasowego dopuszczenia do obrotu, w ramach tzw. importu interwencyjnego, produktu leczniczego [...], o które skarżący zwrócił się do organu, zawierają dane, które przetwarzane są w SOID i jako takie, zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 3a ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, nie mogą zostać udostępnione w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe oznacza, że dane, o które wystąpił skarżący nie stanowią informacji publicznej, a co za tym idzie, nieudzielenie tychże informacji nie zobowiązuje organu do wydania decyzji administracyjnej. Minister podniósł, iż w art. 5 ust. 3a ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia zostało przesądzone, że dane zawarte m. in. w SOID nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o czym organ zawiadomił Spółkę, wskazując konkretne przepisy. Dane, których żąda Spółka nie stanowią informacji publicznej, gdyż zostały z tego katalogu wyłączone, z uwagi na szczególny charakter i wymagają szczególnej ochrony.
Konkludując Minister podniósł, iż stwierdził niedopuszczalność odwołania, z uwagi na fakt, iż odpowiedź z dnia 5 lutego 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów K.p.a. Żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a więc organ jest obowiązany jedynie do poinformowania o tym fakcie wnioskodawcy w formie pisemnej (czynność materiaIno-techniczna), w terminie określonym w art. 13 ust 1 u.d.i.p., co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z tym rozstrzygnięciem Spółka nie zgodziła się i reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz "poprzedzającego to postanowienie pisma Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego, znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej" oraz o zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie ze względu na błędne uznanie, że kopie zgód oraz odmów wydania zgody na czasowe dopuszczenie do obrotu, w ramach tzw. importu interwencyjnego, produktu leczniczego [...], ampułka a 10 ml, podmiot odpowiedzialny [...] , wydanych w 2023 r. oraz 2024 r. przez Ministra Zdrowia na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji;
2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 3a w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia poprzez jego błędną interpretację poprzez przyjęcie, że Spółka żąda ujawnienia danych z rejestru SOID, podczas gdy Spółka żąda ujawnienia informacji publicznej w postaci kopii rozstrzygnięć wydanych przez Ministra Zdrowia, co w efekcie poskutkowało naruszeniem:
3. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 10 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej w sposób wskazany w przepisach pomimo złożenia przez Spółkę stosownego wniosku;
4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędne zastosowanie, tj. stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie odmowa udzielenia informacji publicznej nie powinna zostać wydana w formie decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W szczególności Spółka uznała – wbrew twierdzeniom organu - iż żądane we wniosku dostępowym informacje stanowią informację publiczną i powinny zostać skarżącemu udostępnione. Spółka nie wnioskowała bowiem o dostęp do systemu SOID, a wyłącznie do pojedynczych rozstrzygnięć Ministra Zdrowia. Spółka podnosiła również, iż ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji na taką odmowę skarżącemu przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Z tego względu organ błędnie zastosował art. 134 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ odniósł się do zarzutów i twierdzeń Spółki uznając je za pozbawione racji.
W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2024 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty i wnioski. Spółka rozwinęła swoją argumentację na poparcie stanowiska, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Podniosła m. in., że twierdzenie, iż w przypadku, jeżeli informacja nie jest informacją publiczną, nie jest wymagana odmowa w formie decyzji administracyjnej, jest prawidłowa. Jednak informacja na temat wydanych przez Ministra Zdrowia zgód i odmów wydania zgody na import interwencyjny w trybie art. 4 ust. 8 Prawa farmaceutycznego, jest informacją publiczną. Skoro tak, to odmowa jej udzielania powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący podkreślił, że Minister Zdrowia naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ze względu na niezachowanie ustawowej formy przy wydawaniu odmowy o dostęp do informacji publicznej. Powyższe pociągnęło za sobą dalsze konsekwencje w postaci stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (błędnie nazywanego przez organ odwołaniem) złożonego od takiej odmowy, gdyż Minister Zdrowia błędnie uznał, że wydana przez niego odmowa to niezaskarżalna czynność materialno-techniczna. Tym samym Minister Zdrowia naruszył również art. 134 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Przede wszystkim należy podkreślić w tej sprawie, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie było postanowienie organu stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Instytucja niedopuszczalności odwołania ma na celu zapobieżenie sytuacjom, w których organ odwoławczy przystąpiłby do merytorycznego rozpoznania sprawy bez uprzedniego przesądzenia o dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma więc charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane przez organ.
W konsekwencji powyższego kognicja Sądu ograniczona jest do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), a więc oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do wydania rozstrzygnięcia procesowego w oparciu o art. 134 K.p.a.
Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy od pisma Ministra z dnia 5 lutego 2024 r. przysługiwało skarżącej prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).
Organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady może:
1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.);
2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.);
3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.);
4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.);
5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), bądź
6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Z przepisów powyższych wynika więc ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, wymaga złożenia przez zainteresowaną osobę stosownego wniosku, na który udzielana jest odpowiedź, która z kolei - poza formą decyzji, w przypadkach, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., następuje w formie zwykłego pisma (tradycyjnego lub w formie elektronicznej).
W niniejszej sprawie pismem z dnia 5 lutego 2024 r. organ poinformował skarżącego, iż żądane przez niego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nie stanowią informacji publicznej. Nie ma w istocie sporu między stronami co do treści udzielonej odpowiedzi. Pismo to ma charakter wyłącznie informacyjny. W ocenie Spółki jednak żądane informacje mają charakter informacji publicznej i powinny zostać udostępnione, a w przypadku gdy organ doszedłby do wniosku, iż zachodzą określone przeszkody w jej udostępnieniu to powinien wydać decyzję administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Istota jednak rozstrzygnięcia tej sprawy leży w ustaleniu czy do wydania takiej decyzji w ogóle doszło. Nie można bowiem skutecznie złożyć odwołania czy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od nieistniejącej decyzji administracyjnej.
Zdaniem Sądu, nie sposób uznać pisma z dnia 5 lutego 2024 r. za decyzję administracyjną, gdyż nie zawiera ono wszystkich elementów konstytutywnych decyzji. Jak już podniesiono, pismo to ma charakter wyłącznie informacyjny. Przede wszystkim należy wskazać, że niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4147/18). Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich.
W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku może wydać decyzję administracyjną, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności lub określone tajemnice prawnie chronione albo umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Udzielenie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. następuje w drodze zwykłej czynności materialno-technicznej, czyli jest to forma tzw. faktycznego działania. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej". Tak właśnie uczynił organ w zaskarżonym przez Spółkę piśmie z dnia 5 lutego 2024 r. Zdaje się, że sama Spółka podziela takie stanowisko skoro wskazuje, że organ naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ze względu na niezachowanie ustawowej formy przy odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Natomiast jeżeli skarżący uważa, iż żądane przez niego informacje mają walor informacji publicznej, to winien był wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany wniosek w trybie u.d.i.p. odnośnie do kwalifikacji żądanej informacji. Tak więc podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, ponieważ w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Ocena taka nie jest dopuszczalna w postępowaniu dotyczącym oceny legalności postanowienia wydanego w trybie art. 134 K.p.a.
Podsumowując w okolicznościach przedmiotowej sprawy, na etapie postępowania przed organem, zastosowanie art. 134 K.p.a. znajdowało pełne uzasadnienie. Jako prawidłową należy ocenić kwalifikację pisma Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2024 r.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.