II SA/WA 720/24

II SA/Wa 720/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Danuta Kania /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. art. 145§ 1 pkt 2 w związku z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiany statusu kwatery tymczasowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kwatery tymczasowej.
Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Generalny Służby Więziennej, dalej "Dyrektor Generalny SW", przydzielił E.S., dalej "skarżąca", kwaterę tymczasową, położoną w [...] przy ul. [...], na czas pełnienia obowiązków służbowych w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej, jednak nie dłużej niż do dnia 3 sierpnia 2023 r.
W dniu [...] lutego 2022 r. wygasł stosunek służbowy skarżącej z powodu ostatecznego orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby. Od dnia [...] lutego 2022 r. skarżąca jest emerytowanym funkcjonariuszem Służby Więziennej.
Skarżąca w dniu 11 lutego 2022 r. złożyła wniosek o zmianę statusu kwatery tymczasowej, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], na lokal mieszkalny.
Dyrektor Generalny SW w dniu [...] grudnia 2023 r. wydał decyzję nr [...], w której rozstrzygnięciu wskazał: "po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wniosku z dnia 11 lutego 2022 r., o zmianę statusu kwatery tymczasowej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...] na lokal mieszkalny, postanawiam rozpatrzyć ją negatywnie". W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 170 ust. 1, art. 171, art. 172, art. 175 ust. 1 i ust. 2, art. 187 pkt 1, art. 190 ust. 2 pkt 1 oraz art. 192 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2023 r. poz. 1683, z późn. zm.).
W uzasadnieniu Dyrektor Generalny SW wyjaśnił, że w związku ze złożeniem przez skarżącą w dniu 11 lutego 2022 r. wniosku o zmianę statusu kwatery tymczasowej pismem z dnia 21 marca 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne w celu rozpatrzenia sprawy o zmianę statusu kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny, a co za tym idzie o przydział skarżącej zajmowanej przez nią kwatery tymczasowej jako lokalu mieszkalnego, co w konsekwencji miało prowadzić do nieopróżnienia kwatery tymczasowej. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Dyrektora Generalnego SW decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej. Organ podał, że skarżąca odwołała się od ww. decyzji pismem z dnia 25 lipca 2023 r., zarzucając organowi I instancji zmianę przedmiotu postępowania ze sprawy dotyczącej zmiany statusu zajmowanej kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny, na wydanie decyzji w przedmiocie "opróżnienia kwatery tymczasowej położonej w [...] przy ul. [...]". Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi
I instancji, wskazując okoliczności, które organ I instancji winien rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy: czy wnioskowana przez skarżącą zmiana statusu (przekształcenie) kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny jest możliwa i czy zasób lokali, którymi dysponuje organ I instancji pozwala na uwzględnienie rzeczonego wniosku.
Dalej Dyrektor Generalny SW wskazał, że w ustawie o Służbie Więziennej nie występuje instytucja przekształcenia kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Ponadto Centralny Zarząd Służby Więziennej boryka się z niedostatkiem kwater tymczasowych dla funkcjonariuszy przenoszonych z urzędu do pełnienia służby w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej. Pobierają oni równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania,
z powodu nieposiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej w [...] lub miejscowości pobliskiej.
Następnie organ podał, że zgodnie z art. 175 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusz przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, który nie zwolnił lokalu mieszkalnego zajmowanego w poprzedniej miejscowości pełnienia służby przydzielonego mu decyzją administracyjną oraz funkcjonariusz, który nie zwrócił przyznanej mu pomocy finansowej może otrzymać w nowym miejscu pełnienia służby kwaterę tymczasową.
Organ wskazał również, że w obrocie prawnym występuje decyzja Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] grudnia 2014 r. o przydzieleniu skarżącej kwatery tymczasowej na czas pełnienia służby w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej, nie dłużej niż do 3 sierpnia 2023 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna oraz korzysta
z ochrony trwałości. Dodatkowo zgodnie z dyspozycją art. 190 ust. 2 pkt 1 ustawy
o Służbie Więziennej, funkcjonariusz zwalnia kwaterę tymczasową w terminie 14 dni od dnia ustania stosunku służbowego funkcjonariusza albo przeniesienia go do służby
w innej miejscowości.
Dyrektor Generalny SW wskazał, że od dnia [...] lutego 2022 r. skarżąca nie posiada tytułu prawnego do zajmowania kwatery tymczasowej, bowiem z dniem [...] lutego 2022 r. wygasł jej stosunek służbowy z powodu ostatecznego orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby.
Ponadto organ podkreślił, że lokal przy ul. [...] w [...], zajmowany nadal przez skarżącą, jest w dyspozycji Centralnego Zarządu Służby Więziennej na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Centralnym Zarządem Służby Więziennej a właścicielem – [...]. Porozumienie to zostało zawarte na czas określony - okres dziewięciu lat. Zgodnie z wolą właściciela, określoną w § 8 ust. 1 tego porozumienia przedmiotowy lokal może być wyłącznie przeznaczony na kwaterę tymczasową. Tym samym, Dyrektor Generalny SW nie może dokonać zmiany przeznaczenia zajmowanego przez skarżącą lokalu z kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny.
Organ wyjaśnił, że rozpatrując przedmiotowy wniosek należy również mieć na względzie pozostałe przepisy dotyczące lokali mieszkalnych zawarte w Rozdziale 18 ustawy o Służbie Więziennej.
Dyrektor Generalny SW wskazał również, że przedmiotowa kwatera tymczasowa została przydzielona na wyraźny wniosek skarżącej. Skarżąca wiedziała zatem
o charakterze ww. nieruchomości oraz statusie przydzielonego mieszkania, a także
o ograniczonym czasowo zakresie dysponowania nim. Jednocześnie pomimo poinformowania o przysługujących jej prawach nie odwołała się od decyzji o przyznaniu kwatery tymczasowej. Dopiero pismem z dnia 11 lutego 2022 r. wystąpiła do Dyrektora Generalnego z żądaniem przekształcenia kwatery w lokal mieszkalny. Wcześniej
z własnej inicjatywy dobrowolnie zwróciła przyznaną jej pomoc finansową w dniu 11 stycznia 2022 r. Zdaniem organu działania te w świetle ww. stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej kwatery tymczasowej nie mogą stanowić podstawy do przydzielenia jej
w formie lokalu mieszkalnego, pomimo treści samego przepisu art. 175 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowiącego, że funkcjonariuszowi, który zwróci przyznaną mu wcześniej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej w nowym miejscu pełnienia służby. Sprzeciwiają się temu bowiem pozostałe przepisy ustawy.
Organ zaznaczył, że ustawa o Służbie Więziennej, w art. 171 jednoznacznie określa, w jaki sposób jest realizowane prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Służby Więziennej, tj. przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Ponadto art. 172 tej ustawy wskazuje, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się decyzją administracyjną lokal mieszkalny, przy uwzględnieniu takich okoliczności jak przydatność do służby, kwalifikacje zawodowe, staż służby, przeniesienie z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, niebędącej miejscowością pobliską czy zajmowanie kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie zamkniętym.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.
Minister Sprawiedliwości wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że organ I instancji w wydanej decyzji w sposób wyczerpujący odniósł się do kwestii faktycznych i prawnych, które spowodowały negatywne rozpatrzenie sprawy dotyczącej załatwienia wniosku z dnia 11 lutego 2022 r. o zmianę statusu przedmiotowej kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny,
w szczególności informując skarżącą o obligatoryjnej przesłance opróżnienia kwatery tymczasowej w związku z utratą przez nią statusu funkcjonariusza, co stanowi przyczynę utraty uprawnienia do zajmowania i posiadania prawa do kwatery tymczasowej.
Minister wyjaśnił, że podstawy materialne zaskarżonej decyzji zostały wskazane w sposób właściwy, adekwatny do stanu faktycznego sprawy i miały zastosowanie do sytuacji skarżącej. W decyzji o przydziale kwatery tymczasowej w sposób jasny i wyraźny wskazano, że zostaje ona przydzielona skarżącej na czas pełnienia obowiązków służbowych w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej. Zajmowana obecnie bezprawnie przez skarżącą kwatera tymczasowa znajduje się w posiadaniu Centralnego Zarządu Służby Więziennej, na podstawie zawartego porozumienia z Miastem [...] w sprawie lokali mieszkalnych stanowiących własność [...] i pozostających w dyspozycji Służby Więziennej z przeznaczeniem na kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy Służby Więziennej.
Organ II instancji wskazał, że właściciel - [...] - przekazał do dyspozycji Dyrektorowi Generalnemu SW określone w załączniku nr 1 do porozumienia mieszkania, jednocześnie wyraźnie regulując zasady dysponowania nimi. W § 1 ust. 2 ww. porozumienia wyraźnie wskazał ich przeznaczenie: "Lokale, o których mowa w ust. 1 Dysponent będzie przeznaczał wyłącznie na kwatery tymczasowe dla wskazanych przez siebie funkcjonariuszy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (...)". W § 2 ust. 3: "Dysponent zobowiązuje się wydawać decyzje administracyjne ograniczone w czasie odpowiednio do okresu obowiązywania niniejszego Porozumienia."
Minister zauważył ponadto, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej, nie przewidują instytucji przekształcenia kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny,
a podnoszony przez skarżącą wniosek o zmianę statusu kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny jest bezpodstawny. Ustawa o Służbie Więziennej w sposób odrębny traktuje zajmowanie kwatery tymczasowej od zajmowania lokalu mieszkalnego. Najważniejsza różnica polega na tym, że przydzieloną kwaterę tymczasową funkcjonariusz może zajmować maksymalnie na czas pełnienia służby, natomiast przydzielony lokal mieszkalny zajmować może funkcjonariusz po ustaniu stosunku służbowego już jako emeryt lub rencista, co więcej również uprawnieni członkowie jego rodziny. Z ustaniem stosunku służbowego w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne skarżąca nie posiada prawa do zajmowania kwatery tymczasowej, gdyż utraciła status funkcjonariusza.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. nieuwzględnienie i wręcz zlekceważenie przez Ministra Sprawiedliwości
w treści zaskarżonej decyzji oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] września 2023 r., w której to decyzji ten sam organ uchylił wcześniejszą decyzję Dyrektora Generalnego SW wydaną w przedmiotowej sprawie, tj. decyzję z dnia [...] czerwca 2023 r.;
2. obrazę art. 7 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości bez zachowania ustawowego obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywateli;
3. obrazę art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości bez zachowania ustawowego obowiązku prowadzenia postępowania
w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
4. obrazę art. 9 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości bez zachowania ustawowego obowiązku, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
5. obrazę art. 36 k.p.a. poprzez bezczynność Ministra Sprawiedliwości, jako organu nadzorującego na sytuację przedłużającego się postępowania, braku odpowiedzi na skargę;
6. obrazę art. 45 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do sądu w swojej sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego
1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U z 2023 r. poz. 1280, z późn. zm.) funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.
Organ wyjaśnił, że w związku z wyżej wymienionymi przepisami skarżąca nie jest pozbawiona prawa do lokalu mieszkalnego, które zgodnie z art. 171 ustawy o Służbie Więziennej realizuje się przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie dotyczy to możliwości przekształcenia obecnie bezprawnie zajmowanej przez nią kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Skarżąca może ubiegać się o przyznanie innego lokalu mieszkalnego poprzez jego przydział lub dofinansowanie do zakupu lokalu mieszkalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który
w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części.
Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać
w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną.
Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wedle tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zauważyć należy we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie skarżąca wskazała: "zwracam się z uprzejmą prośbą o zmianę statusu w/w mieszkania z kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny". Tak sformułowany wniosek skarżącej dotyczył zajmowanej przez nią wówczas kwatery tymczasowej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].
Rozpatrując ten wniosek Dyrektor Generalny SW wydał decyzję, w rozstrzygnięciu której wskazał: "po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wniosku z dnia 11 lutego 2022 r., o zmianę statusu kwatery tymczasowej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...] na lokal mieszkalny, postanawiam rozpatrzyć ją negatywnie".
W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 k.p.a. w zw. z art. 170 ust. 1, art. 171, art. 172, art. 175 ust. 1 i ust. 2, art. 187 pkt 1, art. 190 ust. 2 pkt 1 oraz art. 192 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Więziennej.
Podnieść jednak należy, że żaden ze wskazanych przez organ I instancji przepisów, ani też żaden z innych przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie przyznaje Dyrektorowi Generalnemu SW kompetencji do wydania decyzji w sprawie zmiany statusu kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. W ustawie o Służbie Więziennej nie istniej instytucja przekształcenia kwatery tymczasowej w lokal mieszkalny.
Przywołany przez organ art. 170 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego
w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Art. 171 określa formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego: przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z kolei art. 172 tej ustawy wskazuje okoliczności, jakie uwzględnia się przy przydzielaniu lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi w służbie stałej. Podany przez organ art. 175 ust. 1 ustawy wskazuje zaś, że funkcjonariuszowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby zajmuje przydzielony mu decyzją administracyjną lokal mieszkalny, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli: 1) zwolni zajmowany lokal mieszkalny w dotychczasowej miejscowości pełnienia służby albo 2) zwróci przyznaną mu pomoc finansową, o której mowa w art. 184 ust. 1. Art. 175 ust. 2 ustawy stwierdza, że funkcjonariusz przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, który nie zwolnił lokalu mieszkalnego, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, oraz funkcjonariusz, który nie zwrócił pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1 pkt 2, może otrzymać w nowym miejscu pełnienia służby kwaterę tymczasową. Zgodnie natomiast ze wskazanym w decyzji organu I instancji art. 187 pkt 1 ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1. Stosownie zaś do treści art. 190 ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusz zwalnia kwaterę tymczasową w terminie 14 dni od dnia ustania stosunku służbowego albo przeniesienia do służby w innej miejscowości. Art. 192 pkt 2 lit. a ustawy stanowi natomiast, że decyzje w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów niniejszego rozdziału wydaje Dyrektor Generalny Służby Więziennej w odniesieniu do funkcjonariusza pełniącego służbę w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej.
Żaden z przywołanych przez Dyrektora Generalnego SW przepis ustawy o Służbie Więziennej nie uprawniał go zatem do wydania decyzji w przedmiocie zmiany statusu kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 11 lutego 2022 r. organ nie mógł zatem wydać decyzji administracyjnej. Podnieść przy tym należy, że zaskarżona decyzja niewątpliwie też nie jest decyzją w sprawie przyznania skarżącej prawa do lokalu mieszkalnego, ani też decyzją o opróżnieniu kwatery tymczasowej.
Zauważyć przy tym należy, że zarówno Dyrektor Generalny SW, jak i Minister Sprawiedliwości dostrzegli w uzasadnieniach wydanych przez te organy decyzji, iż przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie przewidują instytucji przekształcenia kwatery tymczasowej w lokal mieszkalny. Mimo tego w sprawie doszło do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej zgłoszonego w tym przedmiocie, w sytuacji gdy był on niedopuszczalny.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 262/16, LEX nr 2121583).
W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowaną wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie tego rodzaju wady obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji.
Wyjaśnić przy tym należy, że w sytuacji, gdy skarżąca wyraźnie akcentowała, iż domaga się zmiany statusu zajmowanej kwatery tymczasowej, organ I instancji powinien rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Wedle tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Jak wskazał NSA w wyroku z 29 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1375/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), celem wprowadzenia art. 61a § 1 do k.p.a. była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu.
Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji uwzględni zaprezentowaną przez tutejszy Sąd ocenę prawną żądania strony skarżącej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, albowiem skarżąca, stosownie do treści art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a., zwolniona była z obowiązku uiszczania kosztów sądowych, a ponadto nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.