II SA/Wa 716/25

II SA/Wa 716/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zw. dalej "Szef ABW" lub "Organ", decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), zw. dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku A.D., zw. dalej "Skarżący", o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] o odmowie zmiany rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. w części dotyczącej podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
W uzasadnieniu decyzji Szef ABW wskazał, że skarżący raportem z dnia [...] maja 2022 r. wystąpił do Szefa ABW o zwolnienie ze służby w ABW. W odpowiedzi na powyższe Szef ABW, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. zwolnił ww. ze służby w ABW z dniem [...] sierpnia 2022 r. na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2022 r. poz. 557 ze zm.), zw. dalej "ustawa o ABW oraz AW"), tj. w związku z pisemnym zgłoszeniem przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby. Skarżący zapoznał się z rozstrzygnięciem w dniu [...] lipca 2022 r. i w tym samym dniu złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] stał się prawomocny i ostateczny.
Następnie, wnioskiem z dnia [...] lipca 2022 r. skarżący wystąpił do Szefa ABW w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby z art. 60 ust. 3 na art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w ABW w związku z nabyciem prawa do emerytury w pełnym wymiarze, określonym w przepisach odrębnych. Podkreślił, że zwolnienie go ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW pozbawia go prawa do pobierania przez okres roku po zwolnienia ze służby świadczenia, o którym mowa w art. 132 ww. ustawy. Wskazał również, że sformułowania użyte przez niego w treści wniosku o zwolnienie ze służby wynikały z nieświadomości o możliwych "alternatywnych formach" rozwiązania stosunku służbowego, oraz że nie umożliwiono mu wyboru formy rozwiązania stosunku służbowego. Ponadto, w ocenie ww. w przypadku zaistnienia wątpliwości, przed wydaniem rozkazu personalnego powinien on zostać wezwany do uzupełnienia raportu o zwolnienie ze służby z powodu braków formalnych, tj. wskazania podstawy prawnej. Podkreślił również, że podpisanie przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikało z przyjęcia, że rozkaz ten nie narusza jego praw do wyboru formy rozwiązania stosunku służbowego, a wskazana podstawa prawna jest najbardziej dla niego korzystna.
Szef ABW w dniu [...] sierpnia 2022 r. wydał rozkaz personalny nr [...], w którym odmówił zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w części dotyczącej podstawy prawnej zwolnienia ze służby w ABW. W uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego wskazał, że po analizie całości sprawy, po dokonaniu oceny istnienia w sprawie słusznego interesu strony oraz interesu społecznego (służby) przyznał pierwszeństwo interesowi służby i odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. podstawy prawnej rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2022 r.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2022 r. skarżący stwierdził, że ww. rozkaz personalny narusza art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego i wszechstronnego dokonania ustaleń dotyczących istnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozkazu personalnego, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, ich zrozumienie, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich. Ponadto wskazał również na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie stosownych czynności koniecznych do ustalenia stanu faktycznego oraz wydania odmiennych rozstrzygnięć w podobnych stanach faktycznych i prawnych, naruszając tym samym zasadę bezstronności i równego traktowania oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej. Skarżący zarzucił również na naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że przesłanka interesu społecznego (interesu służby) jest nadrzędna w stosunku do przesłanki słusznego interesu strony, co skutkowało odmową zmiany podstawy prawnej rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2022 r. Według ww. naruszony został również art. 7, art. 80 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez niepodjęcie stosownych czynności koniecznych do ustalenia stanu faktycznego oraz błędną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że za zmianą podstawy prawnej rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2022 r. nie przemawia ani przesłanka słusznego interesu strony ani interesu służby. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o zmianę decyzji w całości poprzez zmianę podstawy prawnej rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. z art. 60 ust. 3 na art. 60 ust. 4 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW. Ponadto wniósł, na okoliczność sposobu rozstrzygania przez organ spraw w podobnym stanie faktycznym i prawnym, o sporządzenie i przedstawienie: 1) zestawienia wskazującego liczbę wydanych przez organ rozkazów personalnych w przedmiocie zwolnienia ze służby w latach 2021-2022, ze wskazaniem rozkazów wydanych na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW; 2) zestawienia wskazującego liczbę wniesionych w latach 2021-2022 wniosków w trybie art. 155 k.p.a., dotyczących zmiany rozkazów personalnych w przedmiocie zwolnienia ze służby, z wyróżnieniem wniosków, które dotyczyły zmiany rozkazów personalnych w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW; 3) zestawienia rozkazów personalnych wydanych w latach 2021-2022 w następstwie wniesienia wniosku w trybie art. 155 k.p.a., ze wskazaniem liczby rozkazów odmawiających zmiany oraz zmieniających rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia ze służby, z wyróżnieniem rozkazów zmieniających podstawę prawną z art. 60 ust. 3 na art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Szef ABW wydał powołaną na wstępie decyzję uzasadniając, że treść raportu skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. o zwolnienie ze służby w ABW w żadnej mierze nie budziła wątpliwości i jasno wynikało z niej, że ww. wyraził wolę rozwiązania stosunku służbowego. Zdaniem organu złożenie pisemnego wniosku o zwolnienie ze służby determinuje dalsze zachowanie Szefa ABW, czyli obowiązek zwolnienia takiego funkcjonariusza ze służby. W przedmiotowym rozkazie podkreślono, że organ nie jest obowiązany badać, jakie przyczyny, motywy leżały u podstaw złożenia wniosku przez funkcjonariusza. W związku z powyższym Szef ABW był zobligowany, zgodnie z treścią art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, zwolnić skarżącego w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Szef ABW podkreślił, że treść raportu o zwolnienie ze służby ograniczała się do złożenia przez stronę oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby ze względu na nabycie praw emerytalnych, bez wskazania w jakikolwiek sposób na kwestię posiadania pełnych praw emerytalnych, czy też z powołaniem się na art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW. Stąd organ, nie mając wątpliwości co do woli funkcjonariusza, nie miał również podstaw do wzywania ww. do uzupełnienia tego raportu. Dlatego nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2022 r. został wydany w bezspornym stanie faktycznym oraz zgodnie z wnioskiem złożonym przez stronę. W rozkazie personalnym z dnia [...] sierpnia 2022 r. organ zwrócił również uwagę na fakt, że skarżący po odebraniu rozkazu o zwolnieniu go ze służby w ABW zrzekł się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ I instancji nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że podpisał takie oświadczenie jedynie ze względu na utartą praktykę w ABW. Odnosząc się natomiast do kwestii, że ww. działał wówczas w przekonaniu, że wydany przez organ rozkaz jest dla niego korzystny i nie narusza jego uprawnień i interesów, organ zauważył, że działając zgodnie z wolą funkcjonariusza oraz w granicach prawa, wydał jedyną możliwą do wydania w tym stanie faktycznym i prawnym decyzję.
Odpowiadając na zarzut braku wskazania, jakie aspekty z przebiegu służby skarżącego naruszyłyby interes społeczny (służbowy), gdyby organ zdecydował się dokonać zmiany podstawy prawnej ostatecznej decyzji, Szef ABW stwierdził, że zna przebieg służby ww. z urzędu. Organ odnosząc się do przebiegu służby skarżącego w kontekście argumentów przemawiających za odmową zmiany decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, miał na uwadze, że funkcjonariusz z wieloletnim stażem służby, w stopniu oficerskim, pełniący ją na różnych stanowiskach, w tym kierowniczych, powinien z całą pewnością legitymować się bardzo dobrą znajomością służby, w tym przepisów dotyczących pragmatyki służbowej, przez co winien posiadać świadomość podejmowanych przez siebie kroków związanych z wolą odejścia ze służby, tj. podstaw prawnych rozwiązania stosunku służbowego oraz wynikających z tego skutków złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym też kontekście użyte zostało sformułowania o przebiegu służby skarżącego i wskazane jako jeden z argumentów przy analizie interesu społecznego (służbowego).
W kwestii pominięcia dowodów świadczących o niepobieraniu świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, Szef ABW podkreślił, że organ obszernie wskazał, jakie czynności podjął i jakich dokonał ustaleń w kwestii potwierdzenia pobierania bądź nie ww. świadczenia pieniężnego. Jednakże mając na uwadze stan faktyczny, ustalenia w zakresie pobierania świadczenia nie były brane pod uwagę przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy z oczywistych względów. Po ustaleniu istnienia interesu społecznego (służbowego) przemawiającego za brakiem podstaw do zmiany decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, argument dotychczasowego niepobierania przedmiotowego świadczenia, nie miał znaczenia przy ocenie całości sprawy i nie mógł w żaden sposób wpłynąć na ocenę zasadności zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2022 r.
W ocenie Szefa ABW nieprawdziwym jest argument skarżącego, że w przypadku wniesienia przez funkcjonariusza raportu o zwolnienie ze służby z uwagi na uzyskanie prawa do emerytury Szef ABW wydaje w takiej sprawie decyzję na podstawie art. 60 ust. 2 pkt. 4 ustawy o ABW oraz AW.
Przede wszystkim należy rozróżnić nabycie praw emerytalnych, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626), tj. po 15 latach służby, od nabycia prawa do emerytury w pełnym wymiarze, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ww. ustawy, tj. po uzyskaniu 75% podstawy wymiaru emerytury.
W pierwszym przypadku, tj. nabycia praw emerytalnych Szef ABW na wniosek funkcjonariusza może zwolnić go wyłącznie na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, natomiast w drugim przypadku, jeżeli funkcjonariusz złoży stosowny wniosek o zwolnienie ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, Szef ABW może go zwolnić ze służby w związku z nabyciem prawa do emerytury w pełnym wymiarze. Jednakże w tym przypadku z przepisu jasno wynika że Szef ABW może, a nie musi zwolnić funkcjonariusza ze służby.
Powyższe oznacza, że podstawa zwolnienia ze służby określona w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW ma charakter fakultatywny. Nawet jeśli funkcjonariusz posiada pełną wysługę emerytalną i na taką powoła się w raporcie o zwolnienie go ze służby, to i tak żądanie w zakresie podstawy prawnej rozwiązania stosunku służbowego nie jest wiążące dla Szefa ABW.
Jednakże w rozpatrywanej sprawie, co należy powtórzyć, treść raportu A.D. nie wskazywała, że wolą funkcjonariusza jest zwolnienie go na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że przesłanka interesu społecznego (interesu służby) jest nadrzędna w stosunku do przesłanki słusznego interesu strony wskazał, że organ rozpoznając sprawę skonkretyzował zarówno istniejący w sprawie interes strony, jak również interes społeczny. Jednakże istnienie interesu strony, w aspekcie przesłanek art. 155 k.p.a., nie jest jeszcze wystarczające, aby ocenić je jako słuszne w stopniu wystarczającym do zmiany pierwotnej decyzji. Szef ABW stwierdził, że interes strony, rozumieć należy jako interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego, natomiast nie jako subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony organu państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Nadto słuszny interes strony nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Kierując się opisanymi kryteriami, organ rozpatrując wniosek o zmianę rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2022 r. wziął pod ocenę zarówno przedstawiony przez skarżącego argument przemawiający za zmianą podstawy prawnej rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia go ze służby, jak również występujące w sprawie argumenty przemawiające za interesem publicznym (służbowym). W tym kontekście organ wskazał na przebieg służby skarżącego, fakt zrzeczenia się przez niego prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz konieczność zachowania zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zmiana podstawy prawnej rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ww. ze służby z całą pewnością powodowałaby, że w ocenie funkcjonariuszy ABW pozostających w służbie powstanie przeświadczenie, że rozkazy personalne o zwolnieniu ze służby, a w szczególności ich podstawy prawne mogą być w każdym czasie zmieniane przez funkcjonariuszy dowolnie, odmiennie od pierwotnie wyrażanej przez nich woli. W takim kontekście uprawnionym było stwierdzenie organu, że dostrzegając interesy zarówno strony, jak i społeczny (służby), w momencie ich kolizji należało dać pierwszeństwo jednemu z nich, w niniejszej sprawie był to interes społeczny.
Szef ABW ponownie rozpatrując sprawę rozstrzygniętą rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2022 r. w kontekście wykazywanego przez skarżącego interesu strony, polegającego na poprawie jego sytuacji finansowej poprzez możliwość pobierana przez okres roku świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 132 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, podkreślił, że słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Natomiast wyłącznie interes ekonomiczny, czyli interes faktyczny strony nie może stanowić przesłanki zmiany ostatecznej decyzji. W rozpatrywanej sprawie z całą pewnością interes leżący u podstaw złożenia przez skarżącego wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. o zmianę rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, powtórzony i rozwinięty we wniosku pełnomocnika ww. z dnia [...] września 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym o odmowie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ma charakter finansowy, i jako taki nie przemawia za zmianą rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2022 r. w części dotyczącej podstawy prawnej zwolnienia skarżącego ze służby.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.D., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez niezbadanie całokształtu okoliczności rzutujących na prawidłowe zakwalifikowanie pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r., co doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji gdy przedmiotem wniosku skarżącego było ponowne rozpatrzenia sprawy (odwołanie od decyzji administracyjnej), co skutkowało przeprowadzeniem postępowania na wniosek strony, ale niezgodnie z treścią jej żądania i doprowadziło do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do decyzji, która nie była ostateczna, co powoduje, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podnosząc ten zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów znaczków pocztowych.
W przypadku, gdyby Sąd nie podzieli stanowiska co do nieważności zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez niezbadanie całokształtu okoliczności rzutujących na prawidłowe zakwalifikowanie pisma Skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r., co doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji gdy przedmiotem wniosku skarżącego było ponowne rozpatrzenia sprawy (odwołanie od decyzji administracyjnej), co skutkowało przeprowadzeniem postępowania na wniosek strony, ale niezgodnie z treścią jej żądania i doprowadziło do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do decyzji, która nie była ostateczna;
- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak właściwego i wszechstronnego dokonania ustaleń w zakresie wystąpienia przesłanki dotyczącej słusznego interesu strony oraz w zakresie ustalenia prawidłowej treści złożonego przez stronę żądania we wniosku z dnia [...] lipca 2022 r., co skutkowało błędnym ustaleniem, iż w sprawie nie zachodzi słuszny interes Strony, zaś pismo z dnia [...] lipca 2022 r. stanowi wniosek o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 155 k.p.a. podczas gdy skarżący żądał jedynie ponownego rozpatrzenia sprawy;
- art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 §1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącego w przedmiocie przeprowadzenia dowodów, których przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy w sytuacji gdy występowały wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego;
- art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż interes społeczny należy oceniać przez pryzmat prawidłowości zastosowanych przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej oraz utożsamiać go z zasadą trwałości decyzji administracyjnej podczas gdy przepis art. 155 k.p.a. reguluje odrębne postępowanie, którego celem jest umożliwienie odejście od ww. zasady;
- art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego określenia co w niniejszej sprawie jest "słusznym interesem strony" i uznanie, że przesłanka "interesu społecznego" (interesu służby) jest nadrzędna w stosunku do przesłanki "słusznego interesu Strony" podczas gdy wyważenie powyższych przesłanek możliwe jest jedynie po ich precyzyjnym określeniu.
Podnosząc te zarzuty wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów znaczków pocztowych.
W odpowiedzi na skargę organ wnioskował o jej oddalenie w całości i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2291/22 uchylił decyzję Szefa ABW z [...] października 2022 r. oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Szefa ABW z [...] sierpnia 2022 r. oraz rozstrzygnął w zakresie kosztów postępowania.
Na skutek skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 153/24, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnął co do kosztów postępowania kasacyjnego.
NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła określone prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, wyłącznie wtedy, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: decyzja jest decyzją ostateczną; przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; strona wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; nie istnieją przepisy szczególne przeciwwskazujące na taką zmianę lub uchylenie.
Dla dokonania zmiany lub uchylenia decyzji, na którą strona nabyła prawa (lub została na nią nałożona obowiązek), konieczne jest spełnienie powyższych przesłanek. Postępowanie w tym trybie nie polega na merytorycznym rozpatrywaniu sprawy od nowa, lecz na weryfikacji już wydanej decyzji pod kątem tych warunków. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość jej zmiany.
NSA podkreślił, że istotą postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym występują przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy merytorycznie czy prawidłowości jej rozstrzygnięcia, ani nie jest nową instancją administracyjną.
NSA dodał także, że w tym trybie organ nie stosuje prawa materialnego, lecz bada, czy istnieją przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji, oraz czy przepisy szczególne nie przeciwdziałają takiej zmianie. Nie można rozszerzać zakresu sprawy ani dokonywać zmian wykraczających poza ustalony stan faktyczny i dowody zgromadzone do tej pory. Postępowanie to służy wyłącznie weryfikacji decyzji pod kątem tego, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony i czy zgadza się ona na zmianę decyzji. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może przy tym polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można upatrywać w nim środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji.
NSA wskazał, że sprawa została wywołana wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2022 r. o zmianę – w trybie art. 155 k.p.a. – podstawy prawnej zwolnienia ze służby w ABW z art. 60 ust. 3 na art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, czyli o zmianę rozkazu personalnego z 7 lipca 2022 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w ABW. Natomiast WSA pomimo tego, że formalnie dokonywał kontroli decyzji podjętych na skutek wniosku skarżącego z [...] lipca 2022 r. złożonego w trybie art. 155 k.p.a., w istocie w całej swojej argumentacji, mającej przemawiać za podjęciem decyzji wydanych w trybie art. 155 k.p.a., odnosił się do uchybień zaistniałych przy procedowaniu wniosku skarżącego z [...] maja 2022 r. o zwolnienie ze służby w ABW, co nie mogło być uznane za prawidłowe.
Postępowanie wszczęte na skutek wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowi odrębne, samodzielne postępowanie administracyjne. Jego istotą jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, uwzględniając ustalony stan faktyczny i prawny, występują szczególne przesłanki wskazane przez ustawodawcę, które uzasadniałyby uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. W ramach tego trybu organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W związku z tym, sąd administracyjny rozpatrujący legalność decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może kontrolować prawidłowości samej ostatecznej decyzji, o zmianę której wnosi strona. Umożliwienie takiej kontroli stanowiłoby obejście zakazu, traktowania trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji w postępowaniu administracyjnym.
NSA wskazał, że WSA uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Szefa ABW z dnia [...] sierpnia 2022 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 63 w zw. z art. 7 i 9 k.p.a., ponieważ raport skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. o zwolnienie ze służby został rozpoznany wbrew jego treści, co uniemożliwiło nadanie sprawie odpowiedniego biegu zgodnie z żądaniem strony. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji, mimo zakazu odniesienia się merytorycznego do sprawy w zakresie zwolnienia ze służby, mimo to ocenił jej meritum, co jest sprzeczne z tym zakazem. W efekcie sąd ten nie rozpoznał zarzutów skargi skierowanej do WSA, co zostało wyraźnie wskazane w uzasadnieniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA jest zobowiązany do oceny legalności decyzji, na którą wniesiono skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę pod sygn. akt II SA/Wa 716/25 zważył, co następuje:
Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Sąd ponadto na mocy art. 190 i art. 170 p.p.s.a. był związany wydanym w rozpoznawanej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 153/24 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2291/22, którym uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny.
Powyższa okoliczność nie jest obojętna dla prawidłowego procedowania przez Sąd w niniejszej sprawie.
Po pierwsze, zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem (por. wyrok WSA w Warszawie u z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/05).
Przedmiotowy przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005, s. 577).
Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 153/24. Skutkuje to tym, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji, a jego oddziaływaniem objęte jest także ewentualne przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.
Przechodząc do wiążącej Sąd oceny prawnej podkreślić należy, że NSA w realiach niniejszej sprawy przesądził, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zamianą decyzji przemawia interes społeczny bądź słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zamianę decyzji. Nadto WSA rozpoznając ponownie sprawę winien dokonać oceny legalności decyzji, na którą wniesiona została skarga.
Uwzględniając powyższe wskazania NSA, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Szefa ABW z dnia [...] października 2022 r. utrzymująca w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2022 r. w części dotyczącej podstawy prawnej zwolnienia skarżącego ze służby w ABW, odpowiada prawu.
Tym samym, istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie Szef ABW działając w trybie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW.
Wyjaśnić należy, że ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a., zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych - na która powołuje się Szef ABW w swych rozstrzygnięciach - nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady (kwalifikowane lub nie), bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym (por. szerzej np. J. Borkowski (w B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 694 i nast.). Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność, przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć, aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia, czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy.
Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową. Na podstawie powołanego przepisu można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne.
Organ, dysponując zgodą strony na zmianę lub uchylenie decyzji, w pierwszej kolejności ustala, czy przepisy prawa materialnego dają mu możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a dopiero później rozważa, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Na tę kwestię również wskazywał NSA w wyroku przekazującym niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania. Zmiana lub uchylenie decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. W interesie społecznym leży bowiem poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem.
W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych (por. m.in. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10) w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony.
Podstawę zaś materialnoprawną decyzji Szefa ABW z dnia [...] lipca 2022 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby stanowił art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW. Przepis ten normuje, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.
Uzasadnieniem dla tej normy z jednej strony jest ochrona funkcjonariusza przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby, z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby funkcjonariusz przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki służbowe. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ ma obowiązek zwolnić funkcjonariusza w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego żądania zwolnienia ze służby i nie może wydać decyzji odmownej. W takim przypadku możliwość działania organu jest ograniczona. Organ nie bada przesłanek i motywów wystąpienia funkcjonariusza z raportem o zwolnienie ze służby i nie przeprowadza postępowania dowodowego w tym zakresie. W istocie rola organu sprowadza się do ustalenia, czy zostało zgłoszone przez funkcjonariusza pisemne wystąpienie ze służby oraz czy zwolnienie ma nastąpić we wskazanej przez niego dacie, czy też z uwagi na potrzeby służby termin ten należy określić w innej dacie, nie później niż do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego żądania w tym przedmiocie.
W konsekwencji oznacza to, że przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, nie przewiduje dla organu innego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej pisemnym wystąpieniem funkcjonariusza ze służby, w którym wyraził on wolę zakończenia pełnienia służby, aniżeli wydanie decyzji o zwolnieniu. Powołany przepis określa wprost obowiązek i sposób rozstrzygnięcia, do którego organ musi się zastosować. W sferze uznania organu pozostaje jedynie określenie daty, w jakiej nastąpi zwolnienie ze służby.
W związku z tym, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby wydana na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW ma charakter związany, gdyż Szef ABW związany jest oświadczeniem funkcjonariusza o wystąpieniu ze służby, zaś zakres uznaniowości obejmuje wyłącznie termin zwolnienia ze służby (do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby przez funkcjonariusza). Tym samym brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na interes społeczny, czy słuszny interes strony. Przepis art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW należy więc traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji o zwolnieniu ze służby.
Odnosząc się zaś do zarzutu braku precyzyjnego określenia co w niniejszej sprawie jest słusznym interesem strony i uznanie, że przesłanka interesu społecznego jest nadrzędna w stosunku do przesłanki słusznego interesu strony, należy stwierdzić, że zarówno w rozkazie personalnym z dnia [...] sierpnia 2022 r., jak również w decyzji z dnia [...] października 2022 r. organ skonkretyzował zarówno występujący w sprawie interes strony, jak również interes społeczny. Szef ABW podkreślił że słuszny interes strony, rozumieć należy jako interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego, natomiast nie jako subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony organu państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może przy tym polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej – co też podkreślał NSA w wyroku przekazującym niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania. Konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można upatrywać w nim środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji.
Tymczasem podnoszone w skardze zarzuty odnoszą się jednak w głównej mierze do podważenia legalności decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, na co w szczególności wskazuje zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niezbadanie całokształtu okoliczności rzutujących na prawidłową kwalifikację pisma z dnia [...] lipca 2022 r., będącego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją nieostateczną, czy też zarzut naruszenia art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku dowodowego (sporządzenia zestawień – statystyki) na okoliczność wykazania praktyki organu odnośnie do podstaw zwolnienia ze służby.
Jak wskazano powyżej postępowanie wszczęte na skutek złożenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Istotą tego postępowania jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W ramach procedowania w trybie powyższego przepisu organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. A skoro tak, to także sąd administracyjny badający legalność decyzji wybranej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może kontrolować prawidłowości ostatecznej decyzji, o zmianę której wnioskowała strona. Dopuszczenie możliwości dokonania takiej kontroli w istocie stanowiłoby obejście wyrażanego powszechnie w orzecznictwie i doktrynie zakazu traktowania trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji w toku postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 61 § 1, art. 155, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., w szczególności poprzez niewłaściwe zbadanie okoliczności istotnych dla prawidłowej kwalifikacji pisma z dnia [...] lipca 2022 r., co doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym wobec decyzji nieostatecznej, mimo że skarżący domagał się jej ponownego rozpatrzenia, co zdaniem skarżącego powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji (wydanej w trybie art. 155 k.p.a.) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w ocenie Sądu - treść wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. jednoznacznie wskazywała, że wolą skarżącego jest zmiana rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2022 r. w trybie art. 155 k.p.a. co do podstawy prawnej zwolnienia ze służby.
W sytuacji, gdy postępowanie toczy się na żądanie strony, to właśnie ona wyznacza jego przedmiot. W rozpatrywanym przypadku, skarżący jasno wskazał, iż wnosi o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 155 k.p.a. W związku z tym organ nie miał wątpliwości co do wyrażonej przez skarżącego woli i nie był konieczne wyjaśnianie, z jakiego środka odwoławczego zamierza on skorzystać.
Zdaniem Sądu, Szef ABW właściwie również stwierdził, że skarżący nie miał możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia, o którym mowa w pouczeniu do rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2022 r., czyli złożenia odwołania do Szefa ABW w terminie 14 dni od jego doręczenia. Wynikało to z faktu złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2022 r. został doręczony skarżącemu, co potwierdza odręczny, czytelny podpis oraz data [...] lipca 2022 r. W części przeznaczonej do podpisu funkcjonariusza potwierdzającego zrzeczenie się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, znajduje się również odręczny, czytelny podpis oraz data 8 lipca 2022 r.
W świetle powyższego skarżący błędnie wywodzi, że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2022 r. nie nabrał waloru ostateczności, przez co organ nie mógł wszcząć postępowania w trybie nadzwyczajnym, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności (na podstawie art. 156 § 2 k.p.a.) decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a.
O ewentualnym rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 542/15; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 996/10; 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10; 8 września 2008 r. sygn. akt II GSK 1061/08; 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 oraz W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tamo, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325).
Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi więc o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale jedynie o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Organ administracyjny, prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a., ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, którym można przypisać charakter oczywisty, opierając się przy tym na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 845/06 wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (LEX nr 344539).
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że wobec stwierdzonej ostateczności rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby, nie sposób zarzucić organowi naruszenia prawa, a tym bardziej jego postaci kwalifikowanej, czego bezwzględnie wymaga art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W świetle powyższych wywodów zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś zarzuty podniesione w skardze są niezasadne.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.