II SA/Wa 702/21

II SA/Wa 702/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1373/22 - Wyrok NSA z 2025-09-09
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1400
art. 147
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: "Przewodniczący KNF", organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia D. O. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") informacji publicznej w części objętej punktem 1 wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, a dotyczącej:
1) "udostępnienia pełnego wykazu dokumentów urzędowych sporządzonych dotychczas przez Komisję Nadzoru Finansowego w toku postępowania z wniosku spółki pod firmą [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") o zatwierdzenie prospektu emisyjnego celem ubiegania się przez Spółkę o dopuszczenie oraz wprowadzenie [...] akcji zwykłych na okaziciela Spółki o wartości nominalnej 1 zł (jeden złoty) każda akcja do obrotu na rynku regulowanym, prowadzonym przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie S.A., wraz z wyszczególnieniem daty sporządzenia dokumentu oraz jego postaci",
ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 89 ze zm.), dalej: "u.o.i.f." w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1400), dalej: "u.n.r.k.".
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, iż w dniu [...] lutego 2020 r. do Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, wpłynął wniosek D. O. - Przewodniczącego Porozumienia Akcjonariuszy Spółki Akcyjnej [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1) "udostępnienia pełnego wykazu dokumentów urzędowych sporządzonych dotychczas przez Komisję Nadzoru Finansowego w toku postępowania z wniosku spółki pod firmą [...] SA. z siedzibą w [...] o zatwierdzenie prospektu emisyjnego celem ubiegania się przez Spółkę o dopuszczenie oraz wprowadzenie [...] akcji zwykłych na okaziciela spółki [...] S.A. o wartości nominalnej 1 zł (jeden złoty) każda akcja do obrotu na rynku regulowanym, prowadzonym przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie S.A., wraz z wyszczególnieniem daty sporządzenia dokumentu oraz jego postaci,
2) udostępnienia treści wszystkich dokumentów urzędowych sporządzonych w toku opisanego w punkcie 1 powyżej postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wydanych w przedmiotowym postępowaniu aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć".
Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Przewodniczący KNF, powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia D. O. wnioskowanych informacji i dokumentów ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 147 u.o.i.f. w związku z art. 19 ust. 1 u.n.r.k.
Pismem z dnia [...] października 2020 r. D. O. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej punktem 1 wniosku z dnia [...] lutego 2020r. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 i 3 u.d.i.p., art. 147 u.o.i.f. w związku z art. 19 ust. 1 u.n.r.k. oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W związku z powyższym wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym w punkcie 1 wniosku.
Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. Przewodniczący KNF wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczy wykonywania przez organ nadzoru kompetencji nadzorczych zawartych w przepisach prawa. Istnienie tego nadzoru oraz jego sprawowanie determinowane jest celami publicznymi.
Kwalifikacja informacji jako publicznej nie oznacza jednak, że - na zasadzie automatyzmu - wnioskowane dane winny podlegać udostępnieniu. Informacja publiczna nie jest upubliczniana wówczas, gdy zawiera określone dane konfidencjonalne, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem wnioskowane informacje objęte są tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 147 u.o.i.f. w związku z art. 19 u.n.r.k.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wśród "innych tajemnic ustawowo chronionych" usytuowana jest tajemnica zawodowa, której zakres przedmiotowy określony został w art. 147 u.o.i.f. Definicja tajemnicy zawodowej ma charakter materialny - ustawodawca nie uzależnił uznania danej tajemnicy za tajemnicę zawodową jej formalnego zakwalifikowania do tej kategorii (A. Błachnio-Parzych [w:] M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda (red.), Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 1333).
Z treści art. 147 u.o.i.f. wynika, że wstępnym warunkiem uznania danych informacji za objęte tajemnicą zawodową jest to, że informacje muszą być uzyskane w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze. Drugim zaś warunkiem jest to, aby informacje te dotyczyły chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru, bądź też dotyczyły czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności stanowiły informacje zawierające dane wymienione w punktach 1 - 4.
Dalej organ wskazał, że wnioskowane informacje dotyczą czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi. Ustawa o obrocie instrumentami finansowymi nie różnicuje w tym zakresie czynności nadzorczych, zatem wolą ustawodawcy jest objęcie konfidencjonalnością wszelkich czynności nadzorczych i żadne informacje dotyczące tego obszaru działań organu nadzoru nie mogą być ujawnione bez spełnienia przesłanek określonych w art. 149 - 153 u.o.i.f. Przesłanki takie w niniejszej sprawie nie występują.
Zdaniem organu, termin "czynności nadzorcze podejmowane w ramach nadzoru", o którym mowa w art. 147 u.i.n.f., należy wiązać z wszelkimi działaniami nadzorczymi podejmowanymi przez KNF w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w tym także faktem wszczynania przez Komisję jakichkolwiek postępowań administracyjnych, wydawania decyzji administracyjnych, przeprowadzania kontroli, czy też podejmowania innych aktywności nadzorczych.
Wnioskodawca zwrócił się do Przewodniczącego KNF z żądaniem udzielenia informacji na temat bardzo skonkretyzowanych, a wręcz zindywidualizowanych czynności nadzorczych jakim jest pełny wykaz dokumentów urzędowych, o którym mowa w punkcie 1 wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. Tego rodzaju informacje objęte są ochroną prawną. Zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy skutkowałoby tym, że powziąłby on faktycznie wiedzę na temat zakresu i treści działań podejmowanych przez organ nadzoru w ramach nadzoru nad działalnością Spółki, co stałoby w jawnej sprzeczności z wolą ustawodawcy, kreującego tajemnicę zawodową, wyłączającą tego rodzaju dane spod dostępu osób trzecich.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.n.r.k. Przewodniczący KNF, jego Zastępcy, członkowie KNF, pracownicy UKNF i osoby zatrudnione w UKNF na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Ponadto, w myśl art. 19 ust. 2 u.n.r.k., tożsamy obowiązek rozciąga się na wszystkie osoby pozostające w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze. Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych opisanych w art. 19 ust. 1 i 2 u.n.r.k.
Z tego względu nie budzi wątpliwości ustalenie, że art. 19 ust. 1 u.n.r.k. wprowadza wyraźny i jednoznaczny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej przez organ nadzoru. Nie inaczej bowiem należy wykładać wyraźne wskazanie kręgu podmiotów zobligowanych do zachowania w tajemnicy informacji konfidencjonalnych. Pośród tego rodzaju tajemnic prawodawca umiejscawia także tajemnicę zawodową określoną w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi. Powołany wyżej przepis wskazuje, że treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia tajemnicy zawodowej opisane są w przepisach szczególnych. To zaś oznacza, że wszelkie niezbędne elementy konstytuujące tajemnicę zawodową jako instytucję prawną znajdują swe bezpośrednie odniesienie względem organu nadzoru. Innymi słowy, organ nadzoru jest zobligowany do zachowania tajemnicy zawodowej opisanej w ww. ustawie zarówno jeśli chodzi o treść i zakres tej tajemnicy, jak i o ograniczenia oraz skutki ewentualnego jej naruszenia.
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, iż są one nieuzasadnione.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 i 3 u.d.i.p. organ wskazał, że informacja o wykazie dokumentów urzędowych sporządzonych w toku postępowania o zatwierdzenie projektu emisyjnego jest faktycznie informacją o rodzajach czynności podejmowanych przez Komisję, a te objęte są tajemnicą zawodową. Dostęp do informacji odzwierciedlających czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie jest objęty art. 5 ust. 4 u.d.i.p. Sam proces zatwierdzania prospektu emisyjnego jest szczegółowo opisany na stronie internetowej KNF w zakładce: "Wytyczne dotyczące procedury i weryfikacji zatwierdzania prospektu". Komisja na stronie internetowej udostępnia również, w takim zakresie, jaki może być udostępniony ze względu na ochronę tajemnicy zawodowej, informacje o konkretnych toczących się postępowaniach w sprawie zatwierdzania prospektów emisyjnych. W przypadku postępowania w sprawie [...] S.A. na stronie internetowej Komisji zamieszczona jest informacja, że postępowanie administracyjne jest obecnie zawieszone. Dostępna jest również informacja dotycząca daty wpływu wniosku do Komisji, dat i dni roboczych w jakich zostały podjęte w ramach postępowania czynności, zarówno po stronie Komisji jak i emitenta.
Zatwierdzenie prospektu emisyjnego następuje w ramach postępowania administracyjnego, które kończy wydanie przez Komisję decyzji co do zatwierdzenia prospektu. Komisja zatwierdzając prospekt weryfikuje, czy zawarte w nim informacje o emitencie oraz papierach wartościowych, będących przedmiotem oferty publicznej lub ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na rynku regulowanym, są kompletne, zrozumiałe i spójne. Zatwierdzając prospekt, Komisja nie weryfikuje ani nie zatwierdza modelu biznesowego emitenta, metod prowadzenia działalności gospodarczej oraz sposobu jej finansowania. Komisja nie dokonuje również weryfikacji przedkładanej dokumentacji pod kątem jej poprawności redakcyjnej i stylistycznej, stwierdza jedynie zgodność sporządzenia prospektu z obowiązującymi wymogami prawa.
Nieuzasadniony, zdaniem organu, jest również zarzut naruszenia art. 147 u.o.i.f. w związku z art. 19 ust. 1 u.n.r.k. poprzez uznanie, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę zawodową.
Nadzór na gruncie art. 147 u.o.i.f. obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF. Są to czynności, pośród których umiejscawia się zarówno decyzje administracyjne, czynności materialno-techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru. Wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru publicznego nad działalnością podmiotów działających na rynku kapitałowym, niezależnie od przypisywania im cech władztwa administracyjnego i skutków prawnych. Wobec powyższego, do czynności nadzorczych podejmowanych przez KNF, które podlegają ochronie, w oparciu o przepis art. 147 u.o.i.f. w związku z art. 19 ust. 1 u.n.r.k., należy zaliczyć aktywności KNF spełniające wszystkie wymogi kwalifikowania jako czynności nadzorcze, bowiem swym zakresem obejmują działania KNF podejmowane w ramach wykonywania nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi. Oznacza to, że przekazując informacje o wykazie dokumentów urzędowych sporządzonych w toku postępowania z wniosku Spółki o zatwierdzenie projektu emisyjnego Komisja musiałaby ujawnić jakich czynności dokonywała w ramach ww. postępowania.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, że Komisja odmawiając przekazania wykazu dokumentów zastosowała zawężającą wykładnię art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 Konstytucji RP, prowadzącą do nieuprawnionego wyłączenia prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji stanowiących tajemnicę zawodową przewiduje art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Komisja jest bezwzględnie zobowiązana do ochrony informacji stanowiących tajemnicę zawodową. Informacja dotycząca wykazu dokumentów jest informacją chronioną, a dostęp do tej informacji jest podmiotowo ściśle określony. Zatem zarzut naruszenia ww. przepisów nie jest trafny..
Pismem z dnia 3 lutego 2021 r. D. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Przewodniczącego KNF z dnia [...] grudnia 2020 r. zarzucając naruszenie:
1) art. 5 ust. 1 i 3 u.d.i.p. polegające na nieuzasadnionej odmowie wydania informacji publicznej, pomimo iż żądana informacja, również w ocenie organu, stanowiła informację publiczną, a ograniczenie prawa do jej udostępnienia nie było uzasadnione ochroną tajemnicy ustawowo chronionej,
2) art. 147 u.o.i.f. i art. 19 ust. 1 u.n.r.k. w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. polegające na uzasadnieniu odmowy udostępnienia informacji publicznej tajemnicą zawodową, podczas gdy informacje wnioskowane w punkcie 1 wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. miały ogólny i podstawowy charakter, a zatem nie stanowiły tajemnicy zawodowej, o której mowa w wyżej wskazanych przepisach,
3) art. 5 ust. 4 u.d.i.p. polegające na nieuzasadnionej odmowie udostępnienia informacji publicznej, pomimo iż ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej, również związane z tajemnicą ustawowo chronioną, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, zaś wnioskowana informacja publiczna dotyczyła informacji o organizacji i pracy KNF, jako organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia prospektu emisyjnego,
4) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, poprzez zawężającą wykładnię obowiązujących przepisów prawa prowadzącą do nieuprawnionego wyłączenia prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej, podczas gdy wszelkie ograniczenia tego prawa winny mieć charakter wyjątkowy i zostać należycie uzasadnione, co jednak w przedmiotowym postępowaniu nie miało miejsca.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, że wnioskowana informacja publiczna nie została wymieniona w katalogu informacji stanowiących tajemnicę zawodową wymienionych w punktach od 1 do 4 art. 147 u.o.i.f. Zatem wnioskowany wykaz dokumentów urzędowych (obejmujący postać dokumentu oraz datę jego sporządzenia) nie stanowi tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.n.r.k. w związku z art. 147 u.o.i.f. Brak było zatem podstaw prawnych do odmowy udostępnienia ww. informacji publicznej.
Wnioskowana informacja publiczna wprost odpowiada rodzajom informacji wskazanym w art. 5 ust. 4 u.d.i.p., tj. bezpośrednio stanowi: 1) informację o pracy organów prowadzących postępowanie (wskazanie postaci sporządzonych dokumentów urzędowych pozwala określić jaki rodzaj pracy wykonał organ w związku z prowadzonym postępowaniem), 2) informację o czasie rozpatrywania sprawy (wskazanie daty sporządzenia danego dokumentu pozwala określić czas rozpatrywania danej sprawy), 3) informację o trybie rozpatrywania sprawy (udzielenie informacji o charakterze realizowanych czynności administracyjnych, pozwala określić czy są to decyzje, postanowienia, notatki urzędowe czy inne dokumenty), 4) informację o kolejności rozpatrywania spraw (wydanie zestawienia dokumentów z datami ich sporządzenia pozwala określić chronologiczną kolejność rozpoznawania spraw). Zatem nawet przy przyjęciu, że wnioskowane dane mogłyby hipotetycznie stanowić tajemnicę zawodową, winny podlegać udostępnieniu na zasadzie art. 5 ust. 4 u.d.i.p., ewentualnie poszczególne sformułowania stanowiące tajemnicę zawodową winny podlegać anonimizacji, nawet gdyby wymagało to przetworzenia informacji na zasadzie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Skarżący podniósł również, że informacje udostępniane przez organ na stronie internetowej KNF w zakładce "Informacje o przebiegu toczących się postępowań administracyjnych w przedmiocie zatwierdzenia prospektu" wskazują, że organ z własnej inicjatywy szeroko udostępnia informacje o organizacji i pracy w zakresie postępowań o zatwierdzenie prospektu emisyjnego, w tym szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw. Odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji - rodzajowo zbliżonej i o podobnym stopniu szczegółowości względem informacji opublikowanych już na stronie internetowej - świadczy o niekonsekwencji w działaniach organu i sprowadza się do wybiórczego oraz uznaniowego traktowania tajemnicy zawodowej.
Zdaniem skarżącego, interpretacja obowiązujących przepisów prawa dokonana przez organ prowadzi do wyłączenia uprawnienia do uzyskania informacji publicznej w przypadku znacznej części wniosków o udostępnienie informacji publicznej związanych z czynnościami i rozstrzygnięciami Komisji Nadzoru Finansowego lub jej Przewodniczącego. Tymczasem wśród obowiązujących przepisów brak jest podstaw dla tak szerokiego wyłączenia działalności Przewodniczącego KNF z uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tajemnica zawodowa Przewodniczącego KNF nie może bowiem uzasadniać odmowy udostępnienia wnioskodawcom jakichkolwiek informacji o indywidualnych czynnościach nadzorczych podejmowanych przez ten organ. W konsekwencji nie sposób zaakceptować poglądu o tak daleko idących uprawnieniach organu w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznych, tym bardziej, że w niniejszej sprawie wnioskowane informacje miały charakter ogólny i w bardzo niewielkim stopniu zindywidualizowany. W konsekwencji za niedopuszczalną należy uznać dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa ograniczającą prawo skarżącego do otrzymania informacji publicznej w sposób nieuzasadniony zaistniałymi okolicznościami.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KNF wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
Z kolei informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co nie było kwestią sporną w niniejszej sprawie. Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu, zaś przedmiot punktu 1 wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r., tj. pełny wykaz dokumentów urzędowych sporządzonych dotychczas przez KNF w toku postępowania z wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o zatwierdzenie prospektu emisyjnego celem ubiegania się przez Spółkę o dopuszczenie oraz wprowadzenie [...] akcji zwykłych na okaziciela Spółki o wartości nominalnej 1 zł (jeden złoty) każda akcja do obrotu na rynku regulowanym, prowadzonym przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. wraz z wyszczególnieniem daty sporządzenia dokumentu oraz jego postaci, posiada walor informacji publicznej. Wnioskowane informacje dotyczą bowiem wykonywania przez organ kompetencji nadzorczych przewidzianych w przepisach prawa (art. 7 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym).
Organ odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej stwierdzając, że stanowi ona tajemnicę zawodową w rozumieniu art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad runkiem kapitałowym. Stanowisko organu jest, w ocenie Sądu, prawidłowe.
Wskazać należy, że wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przed uregulowaniami ustawy o dostępie do informacji publicznych. Innymi słowy, na podstawie ww. przepisu informacje, które spełniają wymogi informacji publicznej, podlegają wyłączeniu od udostępnienia na gruncie przepisów szczególnych. Przy czym "ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z punktu widzenia normatywnego, jest ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej ten przepis. Nie zależy ono od woli stosującego prawo, ponieważ nie jest ono dowolne, lecz zależy od treści stosowanych przepisów" (por. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 93).
Wśród "innych tajemnic ustawowo chronionych" wymienia się tajemnicę zawodową w rozumieniu art. 147 u.o.i.f. w związku z art. 19 ust. 1 u.n.r.k.
Zgodnie z art. 147 u.o.i.f. tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w art. 148 ust. 1, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą: 1) dane identyfikujące stronę umowy lub innej czynności prawnej, 2) treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, 3) dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, 4) oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych na nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.
Użyty w ww. przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że katalog informacji wymienionych w punktach 1 - 4 nie jest zamknięty.
Stosownie natomiast do art. 19 ust. 1 u.n.r.k. obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych są: przewodniczący KNF, jego zastępcy, członkowie KNF, pracownicy Urzędu KNF i osoby zatrudnione w Urzędzie KNF na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze.
Powołany przepis wprowadza wyraźny i jednoznaczny obowiązek zachowania przez organ nadzoru tajemnicy zawodowej zdefiniowanej w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, zarówno gdy chodzi o treść i zakres tajemnicy, jak i ograniczenia oraz skutki ewentualnego jej naruszenia. Oznacza to, że wszelkie niezbędne elementy konstytuujące tajemnicę zawodową jako instytucję prawną, znajdują swe bezpośrednie odniesienie względem organu nadzoru, który zobligowany do zachowania tajemnicy zawodowej.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że wnioskowane informacje objęte są tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 147 u.o.i.f., bowiem dotyczą czynności podejmowanych przez KNF w ramach wykonywania nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi. Co istotne, ustawodawca nie precyzuje jakie czynności mieszczą się w zakresie przedmiotowym użytego w tym przepisie sformułowania. Oznacza to, w ocenie Sądu, że wolą ustawodawcy było objęcie tajemnicą wszelkich czynności nadzorczych i żadne informacje odnoszące się do tych czynności nie mogą być ujawnione, za wyjątkiem przypadków określonych w art. 149 -150 u.o.i.f., które w kontrolowanej sprawie nie występują. Przy czym przez czynności nadzorcze należy rozumieć wszelkie działania podejmowane przez KNF w ramach wykonywanego nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w tym wszczęcie przez Komisję postępowań administracyjnych, wydawanie decyzji administracyjnych, przeprowadzanie kontroli lub podejmowanie innych aktywności nadzorczych.
Trafne jest zatem stanowisko organu, że na gruncie art. 147 u.o.i.f. nadzór obejmuje swym zakresem cały zespół czynności zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z ustawowych kompetencji przyznanych KNF. Należą do nich czynności materialno-techniczne, decyzje administracyjne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania.
Przedmiotem żądania punktu 1 wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. jest wykaz dokumentów urzędowych sporządzonych dotychczas przez KNF w toku postępowania z wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o zatwierdzenie prospektu emisyjnego, obejmujący datę sporządzenia dokumentu oraz jego postać. Przedmiotem wniosku jest więc wykaz dokumentów sporządzonych w konkretnym postępowaniu administracyjnym, odzwierciedlający czynności (poprzez wskazanie postaci dokumentu) podjęte w ramach nadzoru sprawowanego przez KNF wobec indywidualnego podmiotu wraz z podaniem daty zakończenia czynności, która odpowiada dacie sporządzenia dokumentu. Skarżący żąda więc de facto informacji o konkretnych czynnościach nadzorczych podjętych w przedmiotowym postępowaniu. Tak sformułowany przedmiot wniosku objęty jest, w ocenie Sądu, tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 147 u.o.i.f. w zakresie w jakim przepis ten wymienia czynności podejmowane przez KNF w ramach wykonywania nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi.
W świetle powyższego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Przewodniczącego KNF art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 147 u.o.i.f. i art. 19 ust. 1 u.n.k.r. Organ bowiem prawidłowo uznał, że wyłączeniu z jawności - ze względu na obowiązek przestrzegania tajemnicy zawodowej - podlegają informacje objęte punktem 1 wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r. Wykaz, o który wnioskował skarżący, obejmujący postać dokumentu urzędowego oraz datę jego sporządzenia, jest informacją objętą tajemnicą zawodową, tj. dotyczącą czynności podejmowanych przez KNF w ramach wykonywania nadzoru w trybie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.
Nie jest przy tym trafny zarzut skargi, iż organ stosuje tajemnicę zawodową w sposób wybiórczy i uznaniowy, bowiem z własnej inicjatywy na stronie internetowej szeroko udostępnia informacje o organizacji i pracy w zakresie postępowań o zatwierdzenie prospektu emisyjnego. Dane opublikowane na stronie internetowej KNF w zakładce "Informacje o przebiegu toczących się postępowań administracyjnych w przedmiocie zatwierdzenia prospektu" mają bowiem bardzo ograniczony zakres i nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym tajemnicy zawodowej w rozumieniu art. 147 u.o.i.f. Ogólna informacja o stanie postępowania prospektowego (np. "w toku", "umorzone", "zawieszone") wobec indywidualnego podmiotu nie jest informacją rodzajowo zbliżoną i o podobnym stopniu szczegółowości w stosunku do informacji żądanej przez skarżącego, tj. wykazu wszystkich dokumentów urzędowych (postać i data dokumentu), sporządzonych przez organ w całym toku postępowania administracyjnego.
Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 w związku z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dostęp do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując na ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, do których zalicza się tajemnicę zawodową.
W ocenie Sądu nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 u.d.i.p. Zgodnie z jego treścią, ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw. Natomiast art. 5 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2 - 2b, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Przepisy te znajdują zatem zastosowanie "w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa (...), jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji". W niniejszej sprawie postępowanie, do którego odnosi się wniosek o udostępnienie informacji publicznej (postępowanie administracyjne o zatwierdzenie prospektu emisyjnego [...] S.A. w [...]), nie dotyczy władz publicznych, ani podmiotu wykonującego zadania publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Przepisy te nie mogą zatem znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Niezależnie od powyższego odnosząc się do argumentacji skarżącego zauważyć należy, że przez informacje "o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw" należy rozumieć ogólne informacje o organizacji i działalności danego podmiotu, nie zaś informacje dotyczące konkretnych czynności podjętych przez organ w indywidulanym postępowaniu administracyjnym względem określonego podmiotu, a takie właśnie informacje są przedmiotem wniosku skarżącego.
Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie. Jako prawidłowe należy bowiem uznać bowiem stanowisko organu, że informacja o którą wystąpił skarżący pomimo, iż ma charakter informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 147 u.o.i.f. i art. 19 ust. 1 u.n.r.k.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.