II SA/Wa 700/24

II SA/Wa 700/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] na rzecz skarżącego G. P. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdzisiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez G.P. decyzją z dnia [...] marca 2024 r. (nr [...]), Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. (nr [...]) o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości 124.633,07 zł.
W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że G.P. rozkazem personalnym Szefa Inspektoratu Wesparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2023 r. (nr [...] został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] sierpnia 2023 r. Na dzień zwolnienia ze służby skarżący posiadał 16 lat i 20 dni wysługi wojskowej.
W dniu 3 listopada 2023 r. G.P. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] o wypłatę odprawy mieszkaniowej, w trybie art. 47 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2022 r., poz. 1623). Wnioskodawca do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał dzień 11 sierpnia 2023 r., w którym zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowy, "[...]" i w którym członkami jego rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 powołanej ustawy byli: żona M.N., córka M.P., syn M.P., syn M.P. oraz syn B.P., z którymi zamieszkiwał w [...], przy ul. [...], w mieszkaniu będącym własnością jego rodziców.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r., na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t. jedn.: Dz U z 2022 r, poz. 2061), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przyznał G.P. odprawę mieszkaniową w wysokości 124.633,07 zł.
Organ I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że do obliczenia wysokości należnej mu odprawy mieszkaniowej należy uwzględnić 6 norm powierzchni użytkowej i stwierdził, że zamieszkiwanie w okresie od 16 czerwca 2023 r. do 24/31 października 2023 r. żołnierza z czwórką dzieci z poprzednich związków (M.P., M.P., M.P. i B.P.) było czasowe i nie wyczerpywało ustawowej przesłanki wspólnego zamieszkiwania. W konsekwencji Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] stwierdził, że w dniu wskazanym przez żołnierza (11 sierpnia 2023 r.), posiadał on uprawnienie do 2 norm, a zatem przysługująca maksymalna powierzchnia użytkowa podstawowa lokalu mieszkalnego wynosi 24 m2.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, zwana dalej: k.p.a.), poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatelskiego i zawodowego, zaniechanie doprowadzenia do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego, umożliwiającego wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia oraz niewłaściwą i wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało niewłaściwym określeniem liczby norm – dwóch zamiast sześciu - przysługującej skarżącemu powierzchni użytkowej.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2024 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 47 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w myśl art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, który do dnia zwolnienia
z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Przytoczył także treść przepisów dotyczących sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 26 ust. 1 i ust. 3 i art. 47 ust. 2 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 lipca 2016 r. w sprawie norm powierzchni użytkowej podstawowej przysługujących żołnierzom zawodowym (Dz. U. z 2016 r, poz. 1211), podkreślił, że celem odprawy mieszkaniowej jest, aby żołnierz zawodowy po odejściu ze służby, zabezpieczył z pomocą Państwa potrzeby mieszkaniowe swoje i rodziny.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzające, że brak jest podstaw prawnych do uwzględniania przy wyliczeniu odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu, więcej niż dwóch norm powierzchni użytkowej .
Organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiony w sprawie przez G.P. materiał dowodowy budzi wątpliwości, co do trwałego wspólnego zamieszkiwania żołnierza wraz z dziećmi, ponieważ wiązałoby się ono ze wspólnym zamieszkiwaniem w mieszkaniu jego rodziców aż dziesięciu osób: G.P., jego żony M.N., czwórki jego dzieci z poprzednich związków, byłej żony K.P. (obecnie B.), byłej partnerki D.S. oraz rodziców wnioskodawcy. Wątpliwości nasuwają się także z powodu konieczności codziennego dowożenia dzieci M. i M.P. około 57 km do [...], a M.P. około 35 km do [...].
Niezależnie od powyższego, zdaniem organu odwoławczego decydujący
w niniejszej sprawie jest jednak fakt, że okres wspólnego zamieszkiwania G.P. z dziećmi tj. okres od 16 czerwca 2023 r. do 24 października 2023 r. (w przypadku M. i M.) i do dnia 31 października 2023 r. (w odniesieniu do pozostałej dwójki jego dzieci), jest bardzo krótkim okresem i można nazwać go jedynie pobytem okazjonalnym. Przepisy art. 47 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych odnoszące się do ustalenia przysługującej żołnierzowi zwalnianemu ze służby należnej powierzchni użytkowej podstawowej z tytułu stanu rodzinnego w dacie nabycia uprawnienia do odprawy, nie odwołują się do incydentalnego, chwilowego (krótkotrwałego) przebywania dziecka w lokalu mieszkalnym zajmowanym przez żołnierza, tylko do okoliczności trwałego wspólnego zamieszkiwania z żołnierzem (tzn. sytuacji, gdy lokal ten stanowi centrum spraw życiowych dziecka i żołnierza). Chodzi o określenie faktycznego centrum życiowego małoletnich dzieci, czyli miejsca gdzie niedaleko chodzą do szkoły lub przedszkola i gdzie mieszkają przez większość roku.
W konkluzji organ stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia w kwocie odprawy mieszkaniowej norm na dzieci skarżącego, ponieważ nie byli oni "wspólnie zamieszkałymi" dziećmi skarżącego, w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu.
G.P. nie zgodził się z decyzją Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2024 r. i w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.: 1) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew zasadzie praworządności wynikającej z ww. przepisu i dokonanie interpretacji praw dywagacji
i domniemań, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna wykładnia przepisów prawa materialnego wymienionych w zaskarżonej decyzji, prowadząca do tego, że skarżącemu odmówiono prawa do odprawy mieszkaniowej w zakresie norm na dzieci; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej z normami na dzieci; 3) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nieprzeprowadzenie praworządnego i sprawiedliwego postępowania, które wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz przede wszystkim uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli; 4) art. 7, art 7a § 1 i art. 81a k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przedkładanie interesu społecznego nad słuszny interes jednostki w sytuacji ustawowego jednoznacznego uprawnienia żołnierza do otrzymania odprawy mieszkaniowej z normami na dzieci; 5) art. 7 k.p.a. poprzez uwzględnienie jedynie interesu społecznego (publicznego) i rozszerzenie interpretacji przepisów w zakresie praw i obowiązków jednostki, które winny być i są literalnie uregulowane w ustawie, a przez to działanie z wyraźnym pokrzywdzeniem skarżącego; 6) art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie kierowania się przez organ zasadą bezstronności i równego traktowania oraz interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego; 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji o wypłacie odprawy mieszkaniowej w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu skarżącemu prawa do odprawy mieszkaniowej z normami na dzieci; 9) art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo od odprawy mieszkaniowej w zakresie norm na dzieci; 10) art. 2 i art. 32 Konstytucji.
W obszernym uzasadnieniu skargi G.P. podał argumentację na okoliczność zasadności postawionych zarzutów.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.), a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, nie dotyczy sytuacji, w której zaskarżone akt lub czynność dotknięte są naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności. W takim wypadku sąd administracyjny uwzględni skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego.
W niniejszej sprawie Sąd z urzędu był zobowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji, korzystając z wyjątku od zakazu reformationis in peius, albowiem stwierdził, że wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2088/23).
Na podstawie art. 23 ust. 1 in principio ustawy odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej. W świetle art. 47 ust. 5 in principio ustawy, żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 47 ust. 2 zd. 1 ustawy właściwy dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku.
Z przytoczonych powyżej przepisów regulujących przyznawanie odprawy mieszkaniowej w sposób jednoznaczny, niewymagający zaawansowanych metod wykładni wynika, że decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej można wydać wyłącznie wobec żołnierza "zwalnianego" (czas niedokonany) ze służby, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby.
Z akt sprawy wynika, że skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2023 r. (nr [...]) Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dniem [...] sierpnia 2023 r. Tymczasem wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożył 3 listopada 2023 r., a zatem już po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.
Warto przy tym zauważyć, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 47 ust. 2 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu nadanym mu ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., poz. 1367)) przewidziane zostały dwa, odrębne tryby wszczynania postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (por. prawomocny wyrok WSA z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1264/11).
Sąd uznał skutki społeczno-gospodarcze naruszenia wskazanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych za idące zbyt daleko, aby zaskarżone decyzje ostały się w obrocie prawnym. Odprawę mieszkaniową dla żołnierzy finansuje się ze środków publicznych, którymi nie można rozporządzać poza ustawowymi ramami, zwłaszcza tak wyraźnie zakreślonymi. Argumentacji tej nie osłabia fakt, że skarżący otrzymał na mocy ostatecznej decyzji odprawę mieszkaniową (w kwocie powyżej 100 tys. złotych), ponieważ organy dysponujące środkami publicznymi są zobowiązane do zachowania dyscypliny finansów publicznych.
W tych okolicznościach sprawy, w związku z rażącym naruszeniem przez organy art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji. Na poczet kosztów postępowania Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na wniosek skarżącego oraz wobec braku sprzeciwu organu.