II SA/Wa 700/20

II SA/Wa 700/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Łukasz Krzycki
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
III OSK 4947/21 - Wyrok NSA z 2024-10-10
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej także: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] R.S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska z dniem [...] listopada 2019 r. i przeniesienia go z dniem [...] grudnia 2019 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] - utrzymał w mocy w/w rozkaz personalny organu pierwszej instancji.
Do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji doszło w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] października 2018 r. skarżący R.S. został powołany na stanowisko [...] Referatu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w L..
Z dniem [...] sierpnia 2019 r. skarżący funkcjonariusz został delegowany z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i powierzono mu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...] tej jednostki.
W piśmie z dnia [...] września 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w L. przesłał do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wniosek personalny Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. dotyczący przeniesienia i mianowania [...] R.S. na stanowisko [...] Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].
Przedmiotowy wniosek personalny uzasadniony był m.in. dużym zasobem wiedzy i odpowiednim przygotowaniem zawodowym skarżącego, a także jego bogatym doświadczeniem zdobytym podczas wieloletniej służby w pionie prewencji. Ponadto, wnioskodawca wskazał, że podczas pełnienia obowiązków służbowych na tym stanowisku z nałożonych obowiązków służbowych skarżący wywiązywał się wzorowo, wykazując się rzetelnością i zaangażowaniem. W przedmiotowym wniosku personalnym zwrócono również uwagę na potrzebę zapewnienia ciągłości służby Referatu w N. Wydziału [...] KWP w [...]. Jednocześnie, kierownik referatu zwrócił uwagę na dużą ilość wpływających nakazów doprowadzeń z sądów, prokuratur oraz jednostek terenowych Policji, które ze względu na braki kadrowe w wymienionym referacie nie są możliwe do realizacji.
Powyższy wniosek personalny został pozytywnie zaopiniowany przez Komendanta Powiatowego Policji w L..
W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], powołując się na przepisy art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 w związku z art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), zwolnił skarżącego R.S. z dniem [...] listopada 2019 r. z zajmowanego stanowiska [...] Referatu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w L., delegowanego z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i pełniącego obowiązki służbowe na stanowisku [...] Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...] tej jednostki i przeniósł z dniem [...] grudnia 2019 r. do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i mianował skarżącego na stanowisko [...] Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...], w 3 (trzeciej) grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,811 (jeden, osiemset jedenaście tysięcznych) kwoty bazowej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy wynoszącej 1.523,29 złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.760,00 (dwa tysiące siedemset sześćdziesiąt) złotych oraz dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w wysokości 348,00 (trzysta czterdzieści osiem) złotych miesięcznie, w tym 48,00 (czterdzieści osiem) złotych miesięcznie, ze środków przyznanych ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2017-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1828 ze zm.).
Jednocześnie, działając na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu wydanego rozkazu personalnego Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał na wstępie na wniosek personalny, jaki wpłynął do Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w [...], a który dotyczył przeniesienia i mianowania skarżącego na stanowisko [...] Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...] KWP w [...].
Powołując się zarówno na uzasadnienie wspomnianego wniosku personalnego, a także przedstawiając szczegółowo przebieg dotychczasowej służby skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że w przypadku skarżącego funkcjonariusza Policji mamy do czynienia z celowością i zasadnością mianowania go na nowe stanowisko służbowe.
Organ pierwszej instancji zauważył, że prawidłowość funkcjonowania Policji, jako umundurowanej i uzbrojonej formacji, opiera się na zhierarchizowaniu i podporządkowaniu służbowym. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że prawo do przenoszenia funkcjonariuszy Policji na stanowiska równorzędne mieści się w ramach stosunku służbowego nawiązywanego wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którego charakter wyraża się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] podniósł, że służba w Policji charakteryzuje się stosunkiem administracyjnoprawnym i w związku z tym to na przełożonym spoczywa obowiązek kształtowania tzw. polityki kadrowej, zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań, co oznacza, że przełożony w sprawach osobowych posiada uprawnienia do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych. W tym miejscu, Komendant Wojewódzki Policji w [...] podkreślił, że to przełożony właściwy w sprawach osobowych ocenia potrzeby organizacyjne jednostki, w tym także jej potrzeby personalne. Organ pierwszej instancji zauważył również to, że zmiana miejsca pełnienia służby nieodłącznie wiąże się ze specyfiką służby w Policji oraz z tym, że funkcjonariusz nie może oczekiwać, że przez cały okres pełnienia służby w Policji będzie ją pełnić w tej samej jednostce organizacyjnej i na tym samym stanowisku, wykonując te same obowiązki.
Organ pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę, że - w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych - wypracowano szereg zasad dotyczących istoty służby Policjantów, w tym m.in. zasadę uznającą, że przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione jest uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesem i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji.
Komendant Wojewódzki Policji w [...], powołując się na regulacje prawne zawarte w przepisach art. 32 i art. 36 ustawy o Policji - wskazał, iż nie wynika z nich, że do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości jest wymagana jego aprobata. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1453/16, w którym wskazano, że celowość, racjonalność i zasadność zmian stanowisk pracy poszczególnych funkcjonariuszy, tj. przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko, pozostawiono właściwym przełożonym służbowym, dając im właśnie poprzez wprowadzenie uznania, swobodę w kształtowaniu polityki kadrowej. Organ pierwszej instancji zauważył, że uznaniowość decyzji polega na tym, że to do organu Policji właściwego w sprawach kadrowych danego funkcjonariusza należy ostatecznie wybór postępowania w zakresie polityki personalno-kadrowej, a ramy tego uznania wyznacza art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] podkreślił, iż funkcjonariusz Policji, podejmując decyzję o wstąpieniu do służby w strukturach Policji i nawiązując stosunek służbowy, którego źródłem jest mianowanie, godzi się na możliwość władczego działania swego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego, w tym na decyzje przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że stosunek służbowy policjanta opiera się na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są między innymi: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym.
Analizując istniejący stan prawny, a także prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że art. 32 ustawy o Policji ma nie tylko charakter kompetencyjny, ale stanowi także samodzielną podstawę do podjęcia decyzji o mianowaniu oraz zwalnianiu funkcjonariusza Policji ze stanowisk służbowych, Komendant Wojewódzki Policji w [...] zauważył jednocześnie, że z art. 38 ust. 1 i 2 cyt. ustawy wynika, że funkcjonariusz może zostać bez swojej zgody mianowany na inne nie niższe (równorzędne) stanowisko służbowe. Wprawdzie, jak podkreślił organ pierwszej instancji, ustawa o Policji nie precyzuje pojęcia "stanowisko równorzędne", niemniej zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, że o równorzędności stanowisk decyduje przede wszystkim grupa zaszeregowania i stopień etatowy przyporządkowany temu stanowisku (nawet przeniesienie na niższe stanowisko nie wymaga zgody policjanta wówczas, gdy warunki płacy na obu stanowiskach są identyczne - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 2219/13 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 654/14).
Mając powyższe na względzie, Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że stanowisko [...] Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] znajduje się w 3 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,811 kwoty bazowej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, z uposażeniem zasadniczym w wysokości - 2.760 złotych, tak samo jak wcześniej zajmowane przez skarżącego stanowisko [...] Referatu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w L.. Organ pierwszej instancji wskazał jednocześnie, że na obu wskazanych wyżej stanowiskach przysługuje dodatek służbowy, a także ten sam stopień etatowy, tj. sierżant sztabowy Policji. Ponadto, jak zauważył organ pierwszej instancji, zgodnie z ustawowymi wymaganiami do wykonywania obowiązków na obu wspomnianych stanowiskach wystarczające jest wykształcenie średnie i podstawowe kwalifikacje zawodowe, co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. z 2007 r., poz. 857 ze zm.).
Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwrócił uwagę, że równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza przy tym jego tożsamości z poprzednio zajmowanym, a także nie oznacza również stanowiska takiego samego lub identycznego. Ponadto, organ wskazał, że równorzędność nie oznacza również takich samych obowiązków, czy też czasu służby. W konsekwencji, zdaniem organu, stanowiska równorzędne mogą się więc różnić, co ma miejsce w niniejszej sytuacji.
Uzasadniając z kolei zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że przeniesienie skarżącego funkcjonariusz na proponowane stanowisko niewątpliwie leży w interesie społecznym, gdyż obsadzenie wakatu, tym samym wzmocnienie stanu osobowego Wydziału Konwojowego KWP w [...] przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa podczas wykonywania konwojów oraz umożliwi terminową i sprawną realizację nakazów doprowadzeń z sądów, prokuratur oraz jednostek terenowych Policji, co tym samym pokrywa się z interesem służby. Ponadto, organ pierwszej instancji podkreślił, że specyfika formacji, jaką jest Policja, służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymania porządku publicznego wymaga, aby decyzje kadrowe były realizowane niezwłocznie.
W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący wniósł do Komendanta Głównego Policji odwołanie od powyższego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r.
W treści uzasadnienia skarżący zarzucił przede wszystkim, iż stanowiska służbowe [...] Referatu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w L. oraz [...] Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] nie są stanowiskami równorzędnymi, co świadczy o naruszenia praw skarżącego funkcjonariusza.
W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy w/w rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wydany w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego z dniem [...] listopada 2019 r. i przeniesienia na inne stanowisko służbowe z dniem [...] grudnia 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji, powołując się na wstępie na brzemiennie art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego – stwierdził, że jednym z podstawowych warunków wykonania tych zadań jest niewątpliwie dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 1993 r., sygn. akt III AZP 38/92).
Komendant Główny Policji podkreślił, iż stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, w którym strony mogą kształtować i modyfikować określone elementy tego stosunku (w tym m.in. stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania i dyspozycyjności) na zasadzie ich woli, a więc zasadzie równości podmiotów (pracownika i pracodawcy). Tymczasem, jak wskazał organ odwoławczy, służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza oraz przewiduje prawo dla właściwego przełożonego do dobierania sobie personelu.
Według organu odwoławczego, dyspozycyjność policjanta oznacza m.in. dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć, czy też potrzeb policjanta (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 605/11).
Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że stosunek służbowy policjantów, jako funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych charakteryzuje się znaczną dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem, bez których służby te tracą nieodzowną w ich funkcjonowaniu operatywność (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 1993 r., sygn. akt III AZP 38/92, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1788/14).
Komendant Główny Policji stwierdził, iż obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Według organu odwoławczego, osoba zgłaszająca się dobrowolnie do służby w Policji wyraża gotowość podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w tej formacji, a więc można zatem uznać, że osoba decydująca się dobrowolnie na podjęcie służby w Policji, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich (podobnie: /w:/ postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1999 r., sygn. akt I SAB 8/99).
Komendant Główny Policji wskazał, że ustawowe ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe należy przy tym traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Organ odwoławczy dodał, że poza tymi ograniczeniami przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na równorzędne stanowisko służbowe.
Komendant Główny Policji uznał, że nie do przyjęcia byłby pogląd, że funkcjonariusz Policji, a więc służby, która ze swojej istoty wymaga podporządkowania oraz dyspozycyjności, nie mógłby zostać mianowany bez swojej zgody na stanowisko równorzędne, gdy przemawiałoby za tym dobro tej służby. W ocenie organu odwoławczego, wynika to a contrario z art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, wymieniającego w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie na niższe stanowisko służbowe.
Powołując się na stosowne regulacje wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 36 ustawy o Policji, Komendant Główny Policji wskazał, że przełożonym odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym terenie ustawodawca przyznał uprawnienie do kształtowania polityki kadrowej, zastrzegając jedynie, że mają oni kreować ją tak, by optymalnie wykorzystać posiadane zasoby ludzkie w celu realizacji ustawowych zadań Policji.
Odnosząc się do w tej sytuacji do kwestii przeniesienia skarżącego do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], organ odwoławczy stwierdził, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] był niewątpliwie organem administracji publicznej właściwym do wydania tej decyzji.
Organ odwoławczy wskazał przy tym, że ustawa o Policji nie określa żadnych warunków owego przeniesienia, a także nie wskazuje kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia.
Organ odwoławczy zauważył ponadto, że kontrola decyzji wydanej w takim przedmiocie zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta wadliwością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 436/07). Organ wskazał ponadto, że uznaniowość takiej decyzji nie oznacza oczywiście, iż może być ona dowolnie uzasadniona (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 89/07).
Jednocześnie, organ odwoławczy stwierdził, że analizując kwestię mianowania skarżącego na stanowisko [...] Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], miał na względzie fakt, iż ustawa o Policji nie określa również żadnych warunków mianowania policjanta na stanowisko równorzędne, a także nie wskazuje kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący mianowania. Zdaniem organu odwoławczego, takie sformułowanie obowiązujących przepisów pozwala uznać, iż mianowanie policjanta na stanowisko służbowe pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt 1 OSK 2630/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2305/14).
Według Komendanta Głównego Policji, uznać należy w konsekwencji, że przełożony właściwy w sprawach osobowych uprawniony jest do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym przeniesienia funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej w innej miejscowości oraz mianowania funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe bez jego zgody, na podstawie decyzji uznaniowej, przy wydaniu której organ ten musi pamiętać, że ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma wyrażona art. 7 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 919/09).
Mając na względzie powyższe uregulowania i zasady kształtowania polityki kadrowej w Policji, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając zaskarżoną decyzję kierował się niewątpliwie interesem służby przejawiającym się w konieczności wzmocnienia funkcjonowania Referatu w N. Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], co znajduje odzwierciedlenie w zebranym w niniejszym postępowaniu materiale dowodowym, w tym m.in. notatce kierownika Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że mając na uwadze dotychczasowy przebieg służby skarżącego, uznać należy, że skarżący nowe zadania wykonywał będzie z należytą starannością oraz z pełnym zaangażowaniem, co z kolei wpłynie na poprawną realizację zadań przewidzianych dla wskazanej jednostki organizacyjnej.
Komendant Główny Policji stwierdził, że niekwestionowanym prawem organu Policji jest określenie - w ramach art. 1 ust. 2 ustawy o Policji - konkretnych zadań jednostek i komórek organizacyjnych Policji oraz ich optymalna realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy w ramach ukształtowanej struktury organizacyjnej. W konsekwencji, organ odwoławczy podniósł, że jeżeli z tego względu konieczne jest mianowanie policjanta na inne równorzędne stanowisko służbowe, to ustawa stwarza taką możliwość. Zdaniem organu odwoławczego, taka właśnie potrzeba wystąpiła w analizowanym przypadku.
Komendant Główny Policji wskazał, że służba w Policji wiąże się z większą dyspozycyjnością i koniecznością podporządkowania poleceniom przełożonego, a także wymaga umiejętności szybkiej adaptacji do nowych warunków, w których przyjdzie policjantowi realizować ustawowe zadania Policji. Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie służba w Policji może dawać poczucie stabilizacji, rozumianej jako większa niż przeciętna gwarancja zatrudnienia, ale z całą pewnością stabilizacja ta nie może być kojarzona z pełnieniem służby w jednej, określonej jednostce lub komórce organizacyjnej, czy na danym stanowisku.
Komendant Główny Policji, wskazując na wniosek personalny Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. - stwierdził, że zwolnienie skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie na inne stanowisko służbowe w Referacie w N. Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] uzasadnione było koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania powyższej komórki organizacyjnej.
Ponadto, Komendant Główny Policji wskazał ponadto na dobre przygotowanie skarżącego do pełnienia obowiązków służbowych na nowym stanowisku, a także zwrócił uwagę na fakt poparcia powyższego wniosku personalnego przez dotychczasowego przełożonego skarżącego - Komendanta Powiatowego Policji w L..
W tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, że skoro przełożony uznał, że w danych okolicznościach jest potrzeba innego "zagospodarowania" funkcjonariusza i odbywa się to zgodnie z prawem, to uznać należy, że zarzuty zawarte w odwołaniu kwestionujące prawidłowość rozkazu personalnego, zmierzające w istocie do kwestionowania polityki kadrowej przełożonego nie mogą stanowić argumentacji, która w niniejszej sprawie uzasadniałaby uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia (podobnie: /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt IISA/Wa 1931/13).
Ponadto, Komendant Główny Policji stwierdził, że istotne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący, wbrew zarzutom przywołanym w odwołaniu, mianowany został na stanowisko służbowe równorzędne do stanowiska wcześniej zajmowanego.
Komendant Główny Policji uznał także, iż niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie materiałów wynika, iż prawo to nie było ograniczone przez organ pierwszej instancji, zaś skarżący miał możliwość zrealizowania uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a.
W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że w rozpoznawanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] zachował warunki konieczne do wydania prawidłowej decyzji uznaniowej. Według organu odwoławczego, stwierdzić należy, że słuszny interes skarżącego nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariusza, kwestionująca sporny rozkaz personalny, nie może prowadzić do uznania, iż organ pierwszej instancji wadliwie wyważył w niniejszej sprawie interes służby (interes społeczny).
Ponadto, Komendant Główny Policji stwierdził, iż organ pierwszej instancji zasadnie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, albowiem nadając spornemu rozstrzygnięciu ów rygor, miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ odwoławczy uznał, że sporna decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., albowiem w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące na fakt, iż zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, iż w dotychczasowej praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki decyzji dotyczących stosunku służbowego policjantów.
W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2020 r.
Wnosząc o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego - skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu Policji:
1. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o Policji - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że stanowisko [...] Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...] jest stanowiskiem tożsamym ze stanowiskiem [...] Referatu [...] Wydziału [...];
2. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie, na czym w ocenie organu odwoławczego polega stwierdzenie, iż stanowisko [...] Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...] jest stanowiskiem tożsamym ze stanowiskiem [...] Referatu [...] Wydziału [...];
3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. - poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny i rzetelny całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym niedokonanie przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego rzetelnej analizy etatowo-kadrowej pod kątem istnienia najbardziej zbliżonego pod względem opisu stanowiska (stopnia służbowego wynagrodzenia, zakresu obowiązków, wymaganych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego) oraz braku zgromadzenia w aktach kart opisu stanowiska;
4. naruszenie art. 11 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie w całym postępowaniu i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
5. naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. - poprzez zastosowanie przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do rozkazu personalnego wobec niewykazania w rozpatrywanej sprawie choćby jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych we wskazanym przepisie.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, powołując się na przepisy art. 36 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 1 - 4 ustawy o Policji, wskazała, że regulacje te pozwalają przenieść policjanta na inne stanowisko służbowe tylko wtedy, gdy stanowisko to jest równorzędne (wobec poprzednio zajmowanego). W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że skarżący mógł zostać przeniesiony do innej jednostki w innej miejscowości, ale tylko na równorzędne stanowisko. Tymczasem, jak uznał skarżący, aktualnie powierzone stanowisko nie jest równorzędne do poprzednio zajmowanego. Skarżący stwierdził, że w rzeczywistości został przeniesiony do innej miejscowości oddalonej o 30 km od miejsca zamieszkania na stanowisko służbowe niższe, niż dotychczas zajmowane.
Skarżący wskazał, że pojęcie "stanowisko równorzędne" oznacza takie stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i stopnia etatowego oraz wykazywać zasadność i celowość przeniesienia. Skarżący uznał, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny i czynników równorzędności obydwu stanowisk jest tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", ale posługuje się nim wiążąc określone konsekwencje.
W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że na organie Policji przenoszącym w takim przypadku policjanta na niższe stanowisko służbowe ciąży obowiązek wykazania w uzasadnieniu rozkazu braku możliwości przeniesienia policjanta na stanowisko równorzędne, gdyż tylko wtedy takiemu działaniu organu nie można będzie przypisać cech dowolności.
Skarżący zwrócił ponadto uwagę na fakt, że przy ocenie równorzędności stanowisk należy mieć na uwadze zapisy karty opisu stanowiska. Tymczasem, jak zarzucił skarżący, w bieżącym postępowaniu takich dokumentów organ prowadzący postępowanie nie zgromadził, a więc skarżący nie otrzymał kart opisu stanowiska pracy na obu stanowiskach. Według skarżącego, ocena równorzędności stanowisk oparta wyłącznie na wymienionych przez organ elementach uposażenia i stopniu etatowym, nie może być uznana za wystarczającą.
Skarżący stwierdził, że za równorzędne mogą być uznane takie stanowiska, które mają takie same elementy składowe. W tym miejscu skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3069/14, w którym NSA uznał, że dokonując analizy równorzędności stanowisk, uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ocenę równoważności, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego.
Ponadto, skarżący zauważył, że warunki służby określa dokument w postaci karty opisu stanowiska pracy (vide: § 2 pkt 14 lit. a-e wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji - Dz. Urz. KGP z 2013r., poz. 50 ze zm.). Skarżący wskazał ponadto, że karta opisu stanowiska pracy wskazuje miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań.
W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że skoro w aktach sprawy nie znajduje się żadna karta opisu stanowiska, ani poprzedniego ani aktualnie powierzonego, to uznać należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, jaki zakres obowiązków będzie obciążał skarżącego na "nowym" stanowisku służbowym i tym samym niemożliwe będzie dokonanie porównania tego stanowiska ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Według skarżącego, będzie to niemożliwe również z tego powodu, że organy Policji obu instancji nie przeprowadziły w tym zakresie żadnych ustaleń.
Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego stwierdzenie, jakoby zostały spełnione przesłanki równorzędności stanowisk, ma charakter dowolny.
W ocenie skarżącego, organy Policji obu instancji nie dokonały również oceny sytuacji materialno-rodzinnej skarżącego, a także nie przeanalizowały skutków wynikających z przeniesienia etatowego skarżącego.
W konsekwencji, skarżący zarzucił, że z uwagi na fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie dokonano oceny równorzędności obu wskazanych wyżej stanowisk służbowych, uznać należy, że zarówno zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, jak i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, a także z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, że - wbrew zarzutom skarżącego - organy Policji obu instancji w uzasadnieniu spornych rozstrzygnięć precyzyjnie wskazały przesłanki uzasadniające podjęcie decyzji kadrowej o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe.
Komendant Główny Policji nie godził się również z zarzutem skarżącego, jakoby został on przeniesiony niższe, a nie równorzędne stanowisko służbowe.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Komendant Główny Policji ponownie przeprowadził analizę pojęcia "stanowisko równorzędne" i w konsekwencji wskazał, że strona skarżąca w sposób nieuprawniony poszukuje w równorzędności stanowisk służbowych w Policji elementu ich tożsamości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga [...] R.S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., jak i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wydany w przedmiocie zwolnienia skarżącego z dniem [...] listopada 2019 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego w Komendzie Powiatowej Policji i przeniesienia go z dniem [...] grudnia 2019 r. do pełnienia dalszej służby na innym stanowisku służbowym w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób prawidłowy wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych rozkazów personalnych, dlaczego przyjęły, że w przypadku skarżącego zachodziła przesłanka do zwolnienia go z dniem [...] listopada 2019 r. z dotychczas z zajmowanego stanowiska [...] Referatu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w L. i przeniesienia z dniem [...] grudnia 2019 r. do pełnienia dalszej służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] na innym stanowisku służbowym, tj. na stanowisku referenta Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...].
Sąd uznał w konsekwencji, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozkazy personalne dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Jednocześnie, Sąd stwierdził, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i organ pierwszej instancji, wydając wskazane wyżej rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go na inne stanowisko służbowe - nie dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu, należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że wydając sporne rozkazy personalne, organy Policji obu instancji zobowiązane były prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Warto jednocześnie zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego organy winny stać na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony - art. 7 k.p.a. Są też obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na tej podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Ponadto, nie ulega również wątpliwości, że wszystkie powyższe elementy mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy Policji obu instancji nie dopuściły się takiego naruszenia. Analizując ustalony przez nie w obu rozkazach stan faktyczny zauważyć trzeba, że jest on prawidłowo ustalony i odzwierciedla przebiegu zdarzeń, które legły u podstaw wydanych rozkazów.
Analiza powołanych przepisów ustawy o Policji prowadzi do wniosku, co zresztą zauważa również sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że rozkaz personalny w przypadku zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby na innym stanowisku jest podejmowany w ramach uznania administracyjnego. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy podjęcie rozkazu personalnego zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie przekroczono granic uznania administracyjnego.
Pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Innymi słowy mówiąc, właściwy przełożony - wydając stosowny rozkaz personalny - jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Uwzględniając przedstawioną regulację prawną stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotowy rozkaz personalny został podjęty przez właściwego przełożonego, którym był Komendant Wojewódzki Policji w [...], bez przekroczenia granic uznania administracyjnego, co oznacza, że nie miał on charakteru dowolnego.
W ocenie Sądu, analizując legalność zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2020 r., jak i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., należy wyraźnie zaznaczyć na wstępie wszelkich rozważań, że ze służbą publiczną w formacji mundurowej takiej, jak Policja, łączą się nie tylko liczne przywileje, ale też zwiększone obowiązki, a nawet pewne ograniczenia wolności osobistych. Jednym z wymogów jest dyspozycyjność funkcjonariusza Policji, który musi, kosztem swojego życia osobistego, wypełniać należące do niego obowiązki służbowe. Jednocześnie, przyjmuje się, że ochrona trwałości stosunku służbowego policjanta nie ma charakteru bezwzględnego. Można zatem zwolnić go ze służby lub przenieść na inne stanowisko, gdy wymaga tego dobro formacji.
Artykuł 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji określa przełożonych właściwych do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Jest to przepis kompetencyjny, który wskazuje tylko organ właściwy do wydawania decyzji w sprawach wymienionych w tym przepisie.
Przyjmuje się zarówno w judykaturze, jak i doktrynie, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i w związku z tym przełożony, w sprawach osobowych, ma prawo do jednostronnego i władczego kształtowania jego istotnych składników. Zatem również decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego (vide: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r., sygn. Akt II SA/Wa 265/13, LEX nr 1301212). W tej sytuacji, przyjmuje się, że skoro właściwy komendant jest uprawniony, na podstawie art. 32 ustawy o Policji, do przeniesienia policjanta na równorzędne oraz wyższe stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) to jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta (vide: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1556/09, LEX nr 600187; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 919/09, LEX nr 595612).
Ponadto, warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że na gruncie art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z interesem społecznym niewątpliwie utożsamić należy interes Policji, którego atrybutami są potrzeby służby i konieczność zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji, jako formacji (art. 1 ust. 2 ustawy z 1990 r. o Policji), natomiast interesem indywidualnym będzie kształtowanie sytuacji prawnej i faktycznej (w tym przypadku zawodowej) poszczególnych funkcjonariuszy.
Art. 32 ust. 1 ustawy o Policji nie zawiera przesłanek determinujących zmiany personalne dokonywane przez upoważniony organ. Z powyższego nie można jednak wyprowadzić wniosku o dowolności w korzystaniu z tego instrumentu w kształtowaniu polityki kadrowej w Policji. Przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji.
Z regulacji art. 32 i art. 36 ustawy o Policji nie wynika, że do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości na równorzędnym stanowisku jest wymagana jego aprobata (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt 282/17, LEX 2625167).
Sąd zauważa, że rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, w innej miejscowości jest podejmowany przez właściwego przełożonego z urzędu lub na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza w ramach uznania administracyjnego. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy podjęcie rozkazu personalnego zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie przekroczono granic uznania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2153/16, LEX nr 2562436).
Nie ulega wątpliwości, że przełożonym wymienionym w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym terenie bądź w ramach jednostki organizacyjnej, przyznano uprawnienie do kształtowania polityki kadrowej, przy czym zastrzeżono jedynie, iż kreować ją mają tak, by optymalnie wykorzystać posiadane zasoby ludzkie w celu realizacji ustawowych zadań Policji (podobnie: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2061/17, LEX 2780219).
Uregulowanie prawne zawarte we wskazanym wyżej przepisie ustawy o Policji nie wskazuje kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podjęcie omawianych w nim decyzji, jest to bowiem przepis o charakterze kompetencyjnym. Tym samym, uznać należy, że daje to właściwemu przełożonemu możliwość rozstrzygnięcia sprawy w granicach uznania administracyjnego.
W rozstrzygnięciu podejmowanym na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, organ nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego.
Wskazany przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zobowiązuje również przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej.
Istotne jest również to, że obowiązkiem policjanta jest podporządkowanie się szczególnej dyscyplinie służbowej, co wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji.
Według Sądu, przyjąć należy, że osoba zgłaszająca się dobrowolnie do służby w Policji wyraża tym samym gotowość podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w tej formacji, a więc można zatem uznać, że osoba decydująca się dobrowolnie na podjęcie służby w Policji, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich (podobnie: /w:/ postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1999 r., sygn. akt I SAB 8/99).
Regulacje zawarte w ustawie o Policji, poza pewnymi ograniczeniami w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe, dają przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. W tej sytuacji, poza tymi ograniczeniami, przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na równorzędne stanowisko służbowe.
W konsekwencji, uznać należy, że nie do przyjęcia jest pogląd, iż funkcjonariusz Policji, a więc służby, która ze swojej istoty wymaga podporządkowania oraz dyspozycyjności, mógłby sprzeciwić się mianowaniu bez swojej zgody na stanowisko równorzędne, gdy przemawiałoby za tym dobro tej służby.
W tej sytuacji, Sąd uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając sporny rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2019 r., posiadał uprawnienia do kształtowania polityki kadrowej, w tym do zwolnienia skarżącego funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia go do pełnienia służby na innym, równorzędnym stanowisku w innej jednostce organizacyjnej, z uwagi na potrzebę optymalnego wykorzystania posiadanych zasobów ludzkich w celu realizacji ustawowych zadań Policji na obszarze swojej właściwości.
Odnosząc się zatem do kwestii przeniesienia skarżącego z zajmowanego stanowiska [...] Referatu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w L. i przeniesienia go do pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] na innym stanowisku służbowym - stanowisku [...] Ogniwa [...] Referatu w N. Wydziału [...] tej jednostki organizacyjnej, stwierdzić należy, że decyzja ta była podjęta zgodnie z wszelkimi kompetencjami personalnymi Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wynikającymi z ustawy o Policji, które upoważniają przełożonego właściwego w sprawach personalnych (osobowych) do przeniesienia policjanta bez jego zgody na równorzędne stanowisko służbowe.
Podstawę materialnoprawną spornego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dnia [...] listopada 2019 r. stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Należy zauważyć, że w dacie wydania sporego rozkazu personalnego, wówczas obowiązujące przepisy ustawy o Policji nie zawierały definicji "stanowiska równorzędnego" (jedynie na marginesie warto zauważyć, że obecnie, w świetle przepisu art. 38a ustawy o Policji, który dodany został przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. (Dz.U. z 2020, poz. 1610) zmieniającej ustawę o Policji z dniem 1 października 2020 r., "równorzędnym stanowiskiem służbowym" jest stanowisko zaszeregowane do tej samej grupy uposażenia zasadniczego i takiego samego stopnia etatowego).
Niemniej, odnosząc się do kwestii pojęcia "stanowisko równorzędne" uznać należy, że Komendant Główny Policji zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że jest to takie stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i stopnia etatowego. Jednocześnie, organ odwoławczy słusznie zauważył, że przy dokonywaniu analizy równorzędności stanowisk, uwzględnić należy to, iż stanowisko równorzędne nie oznacza stanowiska takiego samego lub identycznego. Nie oznacza również takich samych obowiązków czy też czasu służby. W konsekwencji, uznać należy, że stanowiska równorzędne mogą się więc różnić (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt 1043/17, LEX nr 2510488).
Wszystkie składniki uposażenia, w tym również wysokość dodatku funkcyjnego, umieszczenie stanowiska w tzw. "siatce płac", możliwość awansu, decydują o tym, czy stanowisko można uznać za równorzędne z dotychczas zajmowanym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2192/12, LEX nr 1321478). Zauważyć trzeba, że wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie, zaś dla oceny, czy oba stanowiska są równorzędne, warto uwzględnić również wymagane kwalifikacje i predyspozycje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie, uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organ odwoławczy prawidłowo wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, iż w niniejszej sprawie zachodziła równorzędność stanowisk służbowych (dotychczas zajmowanego przez skarżącego oraz stanowiska służbowego, na które skarżący został przeniesiony), co nie oznacza ich identyczności, czy też tożsamości.
Ponadto, stwierdzić należy, że organy Policji, wydając sporne rozkazy personalne, we właściwy sposób wykazały nie tylko równorzędność nowego stanowiska służbowego, lecz także zasadność przeniesienia skarżącego funkcjonariusza na to nowe stanowisko służbowe, co oznacza, że organy obu instancji, podejmując owe decyzje personalne, należycie i przekonująco uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, respektując przy tym słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). W ocenie Sądu, Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając sporny rozkaz personalny szczegółowo wykazał, z jakich dokładnie przyczyn konieczna jest zmiana warunków pełnienia służby.
Zdaniem Sądu, organy te trafnie zwróciły również uwagę na specyficzny status Policji, zasadnie podkreślając, że interes społeczny przejawia się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z tych instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania.
Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organy Policji obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, albowiem zarówno wzięły pod uwagę dowody prawidłowo zgromadzone w toku postępowania, jak i w sposób wszechstronny i jednoznaczny zarazem wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za zwolnieniem skarżącego z zajmowanego dotychczas stanowiska z dniem [...] listopada 2019 r. i przeniesienia go z dniem [...] grudnia 2019 r. do pełnienia służby na innym stanowisku służbowym, na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o Policji.
Jednocześnie, uznać należy, iż Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2020 r., w sposób prawidłowy odniósł się do wszystkich podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu zarzutów, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny, nie uchybił normom prawnym wyrażonym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.
Ponadto, poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego rozkazu personalnego, organ odwoławczy nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Komendant Główny Policji nie dopuścił się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego ppaństwa, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisów art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o Policji, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanych wyżej przepisów - zachodziła podstawa do zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go do pełnienia służby na innym stanowisku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.