II SA/Wa 699/24

II SA/Wa 699/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 7, 77 par. 1, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 172
art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 5
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie pomocy mieszkaniowej stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Uzasadnienie
Zarządu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy uchwałą z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej, działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...]miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 9305)
w związku z § 6 pkt 8 uchwały Nr [...]Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i ust. 3, § 7 ust. 1, § 34 ust. 3, § 35 ust. [...] uchwały Nr [...] Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836, z 2020 r. poz. 5791, z 2021 r. poz. 5586 oraz z 2022 r. poz. 3530 i 4666), odmówił udzielenia pomocy mieszkaniowej Pani M. K. (skarżącej).
Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pani M. K. (ur. 1994 r.) wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Skarżąca zamieszkuje pod adresem ul. Z. [...] m [...]
We wniosku zamieściła córkę J. K. (ur. 2013 r.). Przedmiotowy lokal składa się z 3 pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 64,74 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 46,10 m2.
Zgodnie z treścią § [...] uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy pomoc mieszkaniowa może być udzielona osobom, które spełniają kryterium określone w § 5 (dochodowe) oraz warunki określone w § 7 (metrażowe). W myśl § 7 ust. 1 przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uznaje się sytuację, w której gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego łączna powierzchnia mieszkalna na osobę zamieszkującą w lokalu wynosi nie więcej niż 10 m² w przypadku zamieszkiwania 1 osoby w lokalu, a w przypadku zamieszkiwania 2 osób w lokalu nie więcej niż 14 m², powiększone o dodatkowe 6 m² na każdą kolejną osobę zamieszkującą w lokalu.
Tytuł prawny do ww. lokalu posiada Pani B. K. (matka wnioskodawczyni). W przedmiotowym lokalu zamieszkuje 6 osób tj. wnioskodawczyni z córką, matka, siostra W. i M. oraz brat S..
Z przedstawionych do wniosku dokumentów wynika, że wnioskodawczyni jest po trzech operacjach kolana i posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności
w stopniu lekkim, na tle ruchowym wydane do dnia [...] września 2023 r.
Z analizy sprawy wynika, że średni miesięczny dochód w 2-osobowym gospodarstwie domowym skarżącej w okresie badanych 3 miesięcy wyniósł 606,11 zł i nie przekroczył wartości, o której mowa § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 ww. uchwały kwalifikującej do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Jednakże została przekroczona norma metrażowa, o której mowa powyżej, gdyż w przypadku zamieszkiwania w lokalu 6 osób wynosi ona 38,00 m², a powierzchnia mieszkalna zajmowanego przez skarżącą lokalu to 46,10 m².
Komisja Mieszkaniowa negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej.
Wobec powyższego, Zarząd Dzielnicy [...]m.st. Warszawy odmówił udzielenia pomocy mieszkaniowej skarżącej.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80 par. 1 i art 107 par. 3 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że nie przesłuchano skarżącej
Domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwał.
W uzasadnieniu podkreśliła, że w sprawie powinny być badane jedynie dwa kryteria, tj. kryterium dochodowe oraz tytuł prawny do lokalu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...]m.st. Warszawy odmawiająca udzielenia pomocy mieszkaniowej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21/07/2008 r., I OPS 4/08, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych" z 2008 r., Nr 6, poz. 90). Nie znaczy to jednak, że działalność gmin, a więc również wszelkie przejawy prawnych form działania organów jednostki samorządu terytorialnego, podejmowane w odniesieniu do lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy odbywa się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego; działalność gmin w ww. sprawach odbywa się według przepisów prawa samorządowego, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale. W ww. uchwale, NSA zwrócił również uwagę na to, że gospodarowanie ww. zasobem lokalowym ustawodawca poddał szczególnemu reżimowi, dookreślonemu w aktach prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy uchwały Rady m.st. Warszawy wydanej w oparciu o art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej: u.o.p.l.). Z powyższego wynika, że akt (uchwała) zarządu dzielnicy, który rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy ma wprawdzie charakter administracyjnoprawny i podlega kognicji sądowoadministracyjnej, to jednak nie stosuje się do ww. aktu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego; ww. rozstrzygnięcie oparte jest wyłącznie na przepisach administracyjnych wyrażonych w aktach prawa miejscowego stworzonych przez prawodawcę lokalnego. Podobnie, zgodnie z orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych "w postępowaniu w sprawie ustalenia spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy (miasta) przepisów k.p.a. nie stosuje się" (por. m.in.: wyrok WSA o sygn. II SA/Wa 831/13, LEX nr 1644058). Nietrafione są zatem podniesione przez skarżącą zarzuty, w których zarzuca ona organowi naruszenie szeregu przepisów k.p.a..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę̨ na uchwałę̨ lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność́ tej uchwały lub aktu
w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Wyjaśnić jednak należy, że zaskarżone uchwała stanowi akt, o jakim mowa
w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.
z 2023 r. poz. 40). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do zaskarżenia tego typu aktów zastosowanie ma art. 53 § 2a p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali z [...] grudnia 2019 r. została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172, ze zm.). Zdaniem Sądu uchwała ta nie przekracza delegacji ustawowej z wskazanego przepisu.
Wskazać należy, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej członkom wspólnoty samorządowej miasta stołecznego Warszawy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej także "Kpa.") dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy, jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej "CBOSA").
Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 oraz w art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika bowiem obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić sprawę obiektywnie, przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, zatem zastosować się do jednej z podstawowych zasad działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych. W wyroku z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2081/21 (dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) zasady określone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo (...), s. 889), które w ten sposób wraz z przepisami proceduralnymi uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy znalazły zastosowanie w rozpoznawanej sprawie".
W ocenie Sądu powyższe stanowisko należy odnieść́ również do spraw rozstrzyganych przez zarządy dzielnic m.st. Warszawy na podstawie aktualnie obowiązujących regulacji prawnych zawartych w uchwale Rady m.st. Warszawy
nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.
Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kpa. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Realizacja zasady prawdy obiektywnej następuje m.in. w przepisie art. 77 § 1 Kpa., który nakazuje organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu
i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy bezwzględnym obowiązkiem było zatem dokonanie ustaleń stanu faktycznego w granicach zakreślonych przepisami uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, a następnie dokonanie szczegółowej oceny stanu faktycznego przez pryzmat zastosowanych przepisów. Oczywistym jest też to, że efekt powyższych działań organu powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie winno prezentować zarówno stanowisko organu odnośnie do ustaleń faktycznych, jak też jego wnioski wysnute z analizy faktów przez pryzmat stosownego przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca
2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2567/20, dostępny w CBOSA).
Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej uchwały skarżąca dołączyła
do wniosku dokumenty, z których wynika, że jest po trzech operacjach kolana i posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w stopniu lekkim, na tle ruchowym wydane do [...] września 2023 r. Organ poza przytoczeniem powyższego stwierdzenia nie zajął stanowiska wobec niepełnosprawności skarżącej w kontekście ewentualnego udzielenia pomocy mieszkaniowej do czego był zobowiązany treścią § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c, gdyż nie wypowiedział się w zakresie dostosowania lokalu, w którym zamieszkuje skarżąca do jej rzeczywistych, udokumentowanych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności lub udokumentowanego stanu zdrowia, jeżeli dostosowanie jest możliwe.
Błąd ten organ próbował sprostować w odpowiedzi na skargę wskazując, że
"z przedstawionych do wniosku o pomoc mieszkaniową dokumentów wynikało, że Skarżąca była po trzech operacjach kolana i posiadała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w stopniu lekkim na tle ruchowym z dnia [...] września 2021 r., a wydane do dnia [...] września 2023 r. Z uwagi na fakt, iż lokal położony jest na drugim piętrze w budynku wyposażonym w windę, brak jest podstaw do uznania, iż ww. lokal jest niedostosowany do szczególnych potrzeb Skarżącej. Z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...]m.st. Warszawy (dalej: OPS) z dnia [...] lutego 2023 r. wynika, że Skarżąca nie korzystała z pomocy OPS-u. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie został zastosowany § 7 ust. 4 uchwały Rady m.st. Warszawy."
W tym miejscu Sąd wskazuje, że odpowiedź na skargę nie stanowi suplementu do uzasadnienia zaskarżonej uchwał i dlatego też uznał, że przedmiotowa uchwała w zakresie zastosowania § 7 ust. 4 uchwały Rady m.st. Warszawy nie poddaje się kontroli Sądu.
Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak sentencji wyroku.