II SA/Ol 931/07

II SA/Ol 931/07 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2008-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A.Bogusław Jażdżyk
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ordynacje wyborcze
Sygn. powiązane
II OSK 723/08 - Wyrok NSA z 2008-08-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134  par. 1, art. 135, art. 147  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 134  par. 1, art. 135, art. 147  par. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 1998 nr 95 poz 602
art. 134  par. 1, art. 135, art. 147  par. 1
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
art. 134  par. 1, art. 135, art. 147  par. 1
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. M. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Wojewoda jako organ nadzoru, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską do podjęcia stosownej uchwały, stwierdzającej wygaśnięcie mandatu A. M. B., będącej radną Rady Miejskiej.
Uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, Rada Miejska stwierdziła wygaśnięcie z dniem 28 lutego 2007r. mandatu radnej A. M. B., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz na art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 4-6 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w związku z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.).
Pismem z dnia 1 sierpnia 2007r. skarżąca opierając się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Skarżąca wskazała na niezgodność powyższej uchwały z art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 4-6 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych. Skarżąca podniosła, że Sąd nie jest jednostką samorządu terytorialnego, a więc mandat radnego można łączyć z funkcją ławnika. Ponadto stwierdziła, iż przepis art. 159 § 1 pkt 9 został wprowadzony 1 lipca 2005r., czyli w czasie, w którym skarżąca już pełniła funkcję ławnika. Poza tym według skarżącej uchwała dotycząca wygaśnięcia jej mandatu nie została podjęta w przewidzianym dla niej, ustawowym terminie.
Natomiast pismem z dnia 21 sierpnia 2007r. A. M. B. wniosła skargę na uchwałę nr "[...]" z dnia "[...]" Rady Miejskiej w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Skarżąca podniosła w skardze, że w przedmiotowej uchwale Rada Miejska oparła się na przepisie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza, który dotyczy zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Według skarżącej ten przepis nie miał zastosowania w stosunku do jej osoby ponieważ ustawa z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych prawnie dopuszczała łączenie mandatu radnego z funkcją ławnika. Skarżąca powtórzyła też zarzut ze swojego pisma wzywającego Radę Miejską w do usunięcia naruszenia prawa, iż przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych został wprowadzony 1 lipca 2005r.,
a tymczasem funkcja ławnika była sprawowana przez nią od 1 stycznia 2004r. Ponadto zwróciła uwagę na treść art. 5 ustawy z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych ustaw – (Dz. U. Nr 169 poz.1413).który mówi o tym, że do ławników wybranych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W uzasadnieniu skargi A. M. B. zwróciła również uwagę na to, że jej zdaniem stwierdzenie przez Radę Miejską wygaśnięcia mandatu radnego w drodze uchwały mogło ewentualnie nastąpić najpóźniej do 28 marca 2007r. Biorąc pod uwagę bowiem datę ślubowania czyli 28 listopada 2006r. i ustawowy termin 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania do zrzeczenia się funkcji ławnika przez radnego, zrzeczenie musiałoby nastąpić 28 lutego 2007r. W przedmiotowej sprawie nie doszło do zrzeczenia się tej funkcji, a więc, uwzględniając art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Rada Miejska mogłaby ewentualnie stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego w ciągu miesiąca od upływu terminu do zrzeczenia się mandatu, czyli najpóźniej do 28 marca 2007r.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie zaś z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo
o ustroju sądów powszechnych ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Według organu również miesięczny termin do podjęcia przez radę miasta uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu ma charakter instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia rady gminy kompetencji do podjęcia uchwały. Ponadto Rada Miejska w odpowiedzi na skargę podniosła, powołując się na przepisy ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu rady gminy może być wniesiona pomiędzy trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie zostanie udzielona przez organ gminy w ciągu miesiąca. Tymczasem skarżąca wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały pismem z dnia 1 sierpnia 2007r., które wpłynęło do Rady Miejskiej w dniu 16 sierpnia 2007r. Natomiast skarga została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w dniu 23 sierpnia 2007r. Poza tym Rada Miejska podkreśliła, że została zobligowana pismem Wojewody z dnia 6 lipca 2007r. do wygaszenia mandatu radnej A. M. B.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ).
Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu
w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa
w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany).
Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej uchwały podnieść w pierwszym rzędzie należy, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr142, poz.1591 ze zm.), po spełnieniu przewidzianych w nim formalnych przesłanek, podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Skarżąca bowiem, nie wyczekując na odpowiedź organu na wezwanie, wniosła skargę. Zdaniem Sądu, nie ma racji Rada Miejska twierdząc, że A. M. B. mogła złożyć stosowną skargę dopiero "pomiędzy trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Należy przytoczyć tu uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. (Sygn. Akt II OPS 2/07), w której wyraźnie stwierdzono, jeżeli w dniu wnoszenia skargi, nie była rozstrzygnięta kwestia czy wezwanie zostanie czy nie zostanie uwzględnione, to jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione, skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskuteczności wezwania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę, to odrzucenie w takiej sytuacji skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie ma oparcia w przepisach P.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako wymóg (warunek) wniesienia skargi jest spełniony zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.
Zdaniem Sądu nie ulega także wątpliwości, że interes prawny skarżącej został tym aktem (uchwałą) naruszony, albowiem wskutek jego podjęcia została ona pozbawiona mandatu radnego. Rada Miejska podejmując uchwałę
o wygaśnięciu mandatu A. M. B. oparła się o przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 4-6 z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów
i sejmików województw, które określają, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, a w przypadku łączenia takich funkcji ust. 5 ww. artykułu zobowiązuje radnego do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Natomiast stosownie do ust. 6 wymienionego wyżej artykułu w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie,
o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu.
Rada Miejska zastosowała wyżej wymienione przepisy nawiązując do art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych stwierdzającego, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Według organu doszło więc do naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji ławnika.
Zdaniem Sądu organ nie dokonał prawidłowej oceny stanu prawnego dotyczącego sytuacji A. M. B.. Przede wszystkim trzeba wskazać, że powołany przez Radę Miejską i opisany wyżej pkt 9 art. 159 §1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, został dodany ustawą z dnia
1 lipca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz.1413), która to ustawa weszła w życie 6 października 2005r. (ogłoszona 6 września 2005r.). Wprawdzie organ właściwie ocenił stan faktyczny sprawy, stwierdzając, że A. M. B. objęła mandat radnej Rady Miejskiej w dniu 27 listopada 2006r., natomiast od dnia 1 stycznia 2004r. pełniła funkcję ławnika w Sądzie Rejonowym, jednakże jak słusznie podniesiono w skardze, organ nie wziął pod uwagę art. 5 ww. ustawy z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, mówiącego o tym, że do ławników wybranych przed dniem wejścia w życie ustawy (na mocy której wszedł w życie pkt 9 art. 159 §1 ustawy z 27 lipca 2001 Prawo o ustroju sądów powszechnych), stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu wykładnia wskazanego wyżej art. 5 nie powinna budzić wątpliwości, a zatem należało go zastosować w przedmiotowej sprawie.
Tak więc kwestią bezsporną jest, że A. M. B. objęła funkcję ławnika od dnia 1 stycznia 2004r. czyli przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej przepis (pkt 9 art. 159 §1 ustawy z 27 lipca 2001 Prawo o ustroju sądów powszechnych) zakazujący łączenia mandatu radnego z pełnieniem funkcji ławnika. W stosunku do skarżącej miały więc zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji podjętej ustawą z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, a te nie przewidywały zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji ławnika. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego mogłaby być podjęta gdyby, zakładając hipotetycznie, skarżąca objęła funkcję ławnika po wejściu w życie wskazanej wyżej ustawy z dnia 1 lipca 2005r., jednakże taka sytuacja nie miała miejsca.
Prawdą jest to, co podnosi w odpowiedzi na skargę organ, że przed nowelizacją ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych z dnia 1 lipca 2005 roku przedstawiany był w doktrynie również pogląd o zakazie łączenia funkcji ławnika z wykonywaniem mandatu radnego. Pogląd ten wyprowadzany był z treści art. 159 § 1 pkt. 2 u.s.p. mówiącego o tym, iż ławnikami nie mogą być osoby wchodzące w skład organów, od których orzeczenia można żądać skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Stanowisko takie było jednak błędne, gdyż dopiero cytowana ustawa z dnia 1 lipca 2005 roku wprowadziła taki zakaz i nie było uszczegółowienie obowiązującego wcześniej przepisu mogącego zakazywać łączenia funkcji radnego i ławnika. W sposób jasny wynika to z treści art. 5 tej ustawy mówiącego o tym, że do ławników wybranych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawa zakazująca łączenia funkcji ławnika z mandatem radnego zezwala faktycznie na ich łączenie do upływu kadencji ławnika. Powyższe stwierdzenia są jednak czynione jakby na marginesie sprawy, gdyż Rada Miejska podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu A. M. B. powołała się na przepis art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., który w tym przypadku nie mógł mieć zastosowania, bo skarżąca na mocy przepisu szczególnego
( art. 5 ustawy z 1 lipca 2005 roku), mogła łączyć funkcję ławnika z mandatem radnego, gdyż została wybrana ławnikiem przed dniem wejścia w życie ustawy. Czas możliwości łączenia obu tych funkcji był ograniczony i zakończył się wraz z upływem kadencji ławnika.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego tego, że
w przedmiotowej sprawie nie zrzekła się ona mandatu radnego, a więc, uwzględniając art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, Rada Miejska mogłaby ewentualnie stwierdzić wygaśnięcie takiego mandatu w ciągu miesiąca od upływu terminu do zrzeczenia się mandatu, czyli najpóźniej do 28 marca 2007r., należy stwierdzić, że jest on nietrafny. Wprawdzie uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jednakże należy mieć na uwadze, że jest to termin instrukcyjny. Upływ zatem trzech miesięcy nie pozbawia rady prawa do podjęcia takiej uchwały ( tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2003r., OPS, ONSA 2001, nr 2, poz. 50). Nie zmienia to jednak faktu, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy poprzez pozbawienie mandatu radnej A. M. B. odbyło się z naruszeniem prawa.
Na zakończenie niniejszych rozważań stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko organu, że Rada Miejska została zobligowana pismem Wojewody do podjęcia stosownej uchwały o wygaszeniu mandatu radnej A. M. B. Organ mógł bowiem podjąć uchwałę mówiącą o tym, że nie podziela stanowiska Wojewody, a wówczas Wojewoda uprawniony byłby do wydania zarządzenia zastępczego, które mogłoby być zaskarżone do sądu.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz w pkt 2 na podstawie art. 152 orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.