II SA/WA 691/24

II SA/Wa 691/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Danuta Kania
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz skarżącej K. T. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezes Najwyższej Izby Kontroli (zwany dalej także: Prezesem NIK, organem) decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, zwana dalej: u.d.i.p.) po rozpatrzeniu wniosku K.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 20203 r. K.T. wystąpiła do Najwyższej Izby Kontroli w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie następujących informacji:
1. Ile dawek szczepionki przeciw COVID-19 SPIKEVAX seria nr: 000190A zostało rozdystrybuowane do użycia w ramach szczepień Obywateli Polski po dniu 7 kwietnia 2022 r.;
2. Ile dawek szczepionki przeciw COVID-19 SPIKEVAX seria nr: 000190A zostało podane Obywatelom Polski przed datą 7 kwietnia 2022 r.;
3. Ile dawek szczepionki przeciw COVID-19 SPIKEVAX seria nr: 000190A zostało podane Obywatelom Polski po dniu zgłoszenia wady klasy I, tj. bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu ludzkiemu, tj. po dniu 7 kwietnia 2022 r.;
4. Jakie i kiedy postępowania wszczęto przeciwko GIF z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 115 ust. 1 pkt 5b ustawy Prawo Farmaceutyczne narażające Polskich Obywateli na utratę życia i zdrowia;
5. Czy NIK monitorował konsekwencje zdrowotne Obywateli Polski z uwagi na brak wycofania szczepionki przeciw COVID-19 SPIKEVAX seria nr: 000190A, pomimo zgłoszenia z hiszpańskiej agencji aEmPS w dniu 7 kwietnia 2022 r. wady jakościowej klasy I przedmiotowej serii, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] grudnia 2023 r., udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi w zakresie pytań zawartych w punktach 4 i 5 wniosku. Natomiast, w zakresie pytań zawartych w punktach 1-3 poinformował wnioskodawczynię, że żądane przez nią dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem nie istnieją w zakresie i szczegółowości wskazanej we wniosku. Wymagają opracowania przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie danych posiadanych przez NIK. Ponadto organ poinformował wnioskodawczynię, że szczegółowe informacje na temat realizacji Narodowego Programu Szczepień przeciwko COVID-19 oraz wyniki przeprowadzonych kontroli dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej Najwyższej Izby Kontroli pod adresem: https;// www.nik.gov.pl/aktualnosci/zmarnowane-szczepionkicovid-19.html, a ich wyniki zostały również przedstawione podczas konferencji prasowej 28 września 2023 r., z którą wnioskodawczyni może się zapoznać pod adresem: https://www.nik. gov.pl/aktualnosci/zdrowie/dzialaniapanstwa-pandemia-covid-19-konferencja.html.
W związku z powyższym organ pismem z [...] grudnia 2023 r. wezwał wnioskodawczynię do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, uzasadniającej uzyskanie przetworzonej informacji publicznej.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. wskazała, że w ramach świadczonej przez nią pomocy prawnej jako radca prawny prowadzi szeroko zakrojoną akcję edukacyjną, wspiera kilkudziesięcioosobowe grono osób, które doświadczyły niekorzystnych odczynów poszczepiennych po poddaniu się szczepieniu przeciwko COVID-19, a dane te są niezbędne w celu przeprowadzenia sądowych procesów odszkodowawczych na rzecz pokrzywdzonych. Przedmiotowe usługi odbywają się w ramach świadczonych przez nią usług prawniczych na rzecz Stowarzyszenia [...], Fundacji [...] oraz Stowarzyszenia [...], których jest pełnomocnikiem. Ponadto, jest w trakcie opracowywania analizy prawnej dotyczącej zakresu potencjalnej odpowiedzialności podmiotów dystrybuujących szczepionkę przeciwko COVID-19, która zostanie opublikowana na stronach ww. organizacji i skorzysta z niej szerokie grono odbiorców.
Prezes NIK decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwana dalej: K.p.a.), orzekł o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej – w zakresie objętym punktami 1-3 wniosku.
W uzasadnieniu decyzji organ potwierdził, że wskazane we wniosku dane wpisują się w ramy kategorii informacji publicznej i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Jednocześnie zaznaczył, że informacja publiczna może stanowić informację przetworzoną, która jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu, zaś jej powstanie jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, służącego przygotowaniu specjalnie dla wnioskodawcy informacji, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Ponadto za informacje przetworzoną należy uważać taką informację, do której wytworzenia konieczne było intelektualne zaangażowanie podmiotu (jego pracowników) przygotowujących informację, a nie ma możliwości dokonania przez żądającego samodzielnej interpretacji oraz oceny. Dlatego też za przetworzenie należy uznać działania, które nie przybierają postaci wyłącznie technicznego przeniesienia danych. A contrario przyjmuje się, że pod pojęciem przetworzenia należy rozumieć odpowiednie zestawienie konkretnych danych z określonego okresu, przybierające postać różnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do okresów itp.
W związku z powyższym organ stwierdził, że stworzenie jakościowo nowej informacji, na podstawie innych danych, które organ już posiada stanowi informację przetworzoną. Informacja taka nie istnieje bowiem dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, mimo że jej źródło stanowią materiały znajdujące się w zasobach NIK. Sporządzenie przez uprawnionych do tego pracowników NIK informacji spełniającej wymagania wnioskodawczyni generowałoby zatem konieczność stworzenia nowej informacji (zawierającej wkład merytoryczny), co jest działaniem czasochłonnym, angażującym konkretnych pracowników pod względem nie tylko czasowym, ale także intelektualnym oraz nakładania na nich dodatkowych obowiązków kosztem pozostałych obowiązków służbowych i tym samym przesądza o posiadaniu waloru informacji przetworzonej.
Odnosząc się do argumentacji wnioskodawczyni, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego organ podniósł, iż samo pojęcie "szczególna istotność dla interesu publicznego" nie zostało zdefiniowane ustawowo natomiast wpisuje się ono w zbiór tzw. klauzul generalnych, które ze swej natury są ocenne i mają na celu uelastycznienie danego przepisu. Dlatego też treść ww. pojęcia każdorazowo oceniać należy na gruncie konkretnej sprawy. Ocena w zakresie szczególnej istotności lub jej braku leży w gestii podmiotu zobowiązanego, a więc dysponującego konkretną informacją. Ocena taka winna być poczyniona w sposób obiektywny i zgodnie z celem regulacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego nie będzie miała zastosowania w przypadku, gdy wnioskodawca działa w swoim prywatnym interesie, np. zamierza dokonać własnej (prywatnej) oceny terminowości tudzież realizacji zasady szybkości postępowania i wysyłania korespondencji do adresata. Ponadto dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma zatem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji publicznej. Innymi słowy, korzyści upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych, czasowych organu na jej przetworzenie.
Jak wynika natomiast z argumentacji przedstawionej przez wnioskodawczynię, uzyskane informacje posłużą jej do przeprowadzenia procesów sądowych w celu uzyskania roszczeń odszkodowawczych oraz poinformowania obywateli o możliwości dochodzenia roszczeń. Zdaniem NIK, realizacja przedmiotowego wniosku nie posłużyłaby zatem usprawnieniu jakichkolwiek zadań publicznych, zaś udostępnione informacje stanowiłyby wyłącznie przekazanie ww. danych ograniczonej grupie osób, a to udostępnienie miałoby jedynie walor informacyjny. Tym samym pozyskane dane nie mają na celu przysporzenia korzyści społeczeństwu, czy też ochrony interesu publicznego, bowiem udostępnienie ich będzie realizacją wyłącznie prywatnego interesu wnioskodawczyni, tj. informacje te byłyby podstawą do wytaczania powództw na rzecz indywidualnych klientów.
W konsekwencji Prezes NIK nie znalazł żadnych przesłanek przemawiających za tym, że uzyskana przez wnioskodawczynię informacja przetworzona zostanie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa albo wpłynie na zachowanie przejrzystości finansów publicznych.
W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K.T. wniosła o zmianę powyższej decyzji poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu wniosku podniosła, że wskazana w punktach 1-3 wniosku informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, a NIK posiada stosowne narzędzia, aby zażądać wskazanych danych od organów i instytucji odpowiedzialnych za rejestrowanie i posiadanie tych danych (uprawnienia ustawowe NIK). Nie wymaga to żadnych czynności dodatkowych i nadmiarowych, żadnych analiz, ani specjalnego opracowania tych danych.
Gdyby natomiast nawet przyjąć, że informacje te mają charakter informacji przetworzonej, to wnioskodawczyni jak najbardziej wykazała istnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych wnioskodawczyni podkreśliła, że działa samodzielnie oraz jako przedstawiciel Stowarzyszenia [...], Fundacji [...] jak również Stowarzyszenia [...], które to organizacje prowadzą działalność mającą na celu składanie petycji, apeli, interwencji, których adresatami są organy i instytucje państwowe, w tym Sejm i Senat. Na skutek podejmowanych przez nią oraz wskazane organizacje działań ma miejsce usprawnienie działań organów i instytucji państwowych, które mają realny wpływ na sytuacje obywateli państwa w obszarze ochrony zdrowia, praw i wolności obywatelskich itd. Żądane informacje posłużą zatem nie tylko do spraw odszkodowawczych ale sporządzona analiza prawna posłuży jako materiał do wniosków i petycji składanych do organów państwa w obszarze zdrowia publicznego, celem podjęcia stosownych działań mających na celu usprawnienie działania tychże organów.
Prezes NIK, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ nie podzielił stanowiska wnioskodawczyni, że w odniesieniu do objętych wnioskiem informacji w zakresie punktów 1-3 nie zachodzi konieczność ich przetwarzania.
Organ stwierdził, że przygotowanie informacji publicznej w żądanym przez wnioskodawczynię zakresie, z uwagi na kryteria wyodrębnianej informacji publicznej, wiąże się z tak znacznym zaangażowaniem czasowym, osobowym i kosztowym, że uzasadnione jest twierdzenie o przetworzonym charakterze tej informacji. Czynności związane z przetworzeniem informacji objętej wnioskiem wymagają znacznego nakładu pracy, gdyż dane objęte wnioskiem nie są możliwe do uzyskania poprzez proste wygenerowanie jednej informacji w zakresie żądanym, przy czym dotyczą bardzo szczegółowej kwestii. Analiza i agregacja w formie i zakresie objętym wnioskiem bezspornie wymagają przetworzenia, zwłaszcza w kontekście konieczności przetworzenia informacji zawartych w obszernych aktach kontroli (liczących ponad 2 500 stron). Przy czym mowa jest o więcej niż jednej kontroli (dotyczących co najmniej dwóch podmiotów kontrolowanych przez NIK - Generalny Inspektorat Farmaceutyczny oraz Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych). W celu przygotowania odpowiedzi zawierającej dane objęte wnioskiem, należałoby szczegółowo zapoznać się (fizyczne przejrzenie) z aktami kontroli, które mogą dotyczyć żądanej informacji, a następnie uzyskane dane zweryfikować pod kątem uzyskania takich szczegółów, które pozwolą na wygenerowanie żądanej informacji. Uzyskane dane należałoby następnie uporządkować i zestawić tak, aby uzyskać szczegółową informację, której żąda wnioskodawczyni. Dopiero wówczas będzie możliwe sporządzenie informacji o danych liczbowych obejmujących żądane informacje celem ich udostępnienia wnioskodawczyni. Wszystkie te czynności doprowadziłyby w efekcie do stworzenia nowego zbioru danych możliwych do udostępnienia.
Powyższe wymagałoby znacznego zaangażowania intelektualnego
i czasowego, co w konsekwencji wpłynęłoby na tok realizacji ustawowych zadań organu. NIK bowiem zgodnie z jej zadaniami ustawowymi realizuje kontrole planowe zgodnie z uchwalonym rocznym Planem pracy NIK, w szczególności kontrole budżetowe do których realizacji jest zobowiązany ustawowo w każdym roku kalendarzowym, a ich wyniki są następnie przedstawiane obligatoryjnie Sejmowi RP.
Odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, że przepisy prawa nie nakładają na zobowiązanego obowiązku zbierania informacji w celu realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jest on zobowiązany do udostępnienia tylko tych danych, które sam posiada. Istotne jest więc jedynie to, czy NIK w chwili otrzymania wniosku, posiada wyodrębnione dane stanowiące odpowiedź na zadane pytania. Organ podniósł jednocześnie, że NIK jako naczelny organ kontroli jest niezależny, a postępowanie kontrolne prowadzi na podstawie przepisów ustawy o NIK. Ich zakres, cele oraz tematyka są określone każdorazowo w programie kontroli albo tematyce kontroli, zgodnie z art. 28a ustawy o NIK. O ich treści nie mogą decydować osoby postronne - nie określone na podstawie ustawy o NIK. Wnioskodawcy żądający udostępnienia informacji publicznej nie posiadają zatem uprawnień do żądania od NIK uzyskania konkretnych danych od innych podmiotów, również w ramach wykonywania jej uprawnień kontrolnych.
Organ stwierdził dalej, że w decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. prawidłowo oceniono, że realizacja wniosku nie spełnia przestanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zdaniem organu, pomimo przedstawienia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodatkowych argumentów w tym zakresie, realizacja wniosku nie posłużyłaby usprawnieniu jakichkolwiek zadań publicznych, zaś udostępnione informacje stanowiłyby wyłącznie przekazanie ww. danych ograniczonej grupie osób, tym samym udostępnienie miałoby jedynie walor informacyjny. Pozyskane dane nie mają na celu przysporzenia korzyści społeczeństwu, czy też ochrony interesu publicznego, bowiem udostępnienie ich będzie dla celów realizacji wyłącznie prywatnego interesu wnioskodawczyni, tj. informacje te byłyby podstawą do wytaczania powództw na rzecz indywidualnych klientów, czy też innych podmiotów, które reprezentuje ona w szczególności jako radca prawny, czy też sporządzenia opinii prawnej lub innej formy udostępnienia uzyskanych danych konkretnym podmiotom. Brak jest zatem podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej wnioskodawczyni, która nie gwarantuje, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.
W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do uznania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej.
W skardze na powyższą decyzję Prezesa NIK z dnia [...] marca 2024 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.T. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę do ograniczania prawa do informacji publicznej ze względu na zastosowanie instytucji "informacji publicznej przetworzonej", poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy okoliczności sprawy nie dają podstaw do takiej oceny, a ponadto organ nie wykazał, że treść żądania można w realiach sprawy zakwalifikować jako "informację przetworzoną";
2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała istnienia w sprawie "istotnego interesu społecznego", co skutkowało odmową udzielenia jej informacji;
3. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób schematyczny, bez głębszej i dokładnej analizy, pobieżnie
i w konsekwencji niezgodnie z podstawowymi standardami postępowania administracyjnego;
4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez pominięcie istotnych dla ustalenia interesu publicznego zachodzącego w sprawie okoliczności przedstawionych przez skarżącą dotyczących prowadzonej przez nią
i związanych z nią organizacji społecznych działalności, w tym działalności prolegislacyjnych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ dokonał wprawdzie w zaskarżonej decyzji szerokiej analizy rozumienia przesłanki informacji przetworzonej, niemniej jednak analiza ta nijak się ma do przedmiotowej sprawy. Odnosząc się do argumentacji organu skarżąca zaznaczyła, że przeglądnięcie akt kontroli zawierających 2,5 tysiąca stron, które to akta mają swoją systematykę i spis treści (dodatkowo w wyszukiwarce Word jest opcja szybkiego wyszukiwania), a zrobić to może jedna osoba w stosunkowo niedługim okresie czasu, absolutnie nie może kwalifikować danej informacji jako informacji przetworzonej. Nieprawdziwe jest też twierdzenie organu, że powyższe wymagałoby "znacznego zaangażowania intelektualnego i czasowego", co w konsekwencji wpłynęłoby na tok realizacji ustawowych zadań NIK.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podkreśliła, że informacja publiczna przetworzona to m.in. taka informacja publiczna, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, gdyż informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności.
Nawet jednak gdyby uznać, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, to w sprawie wykazane zostało istnienie istotnego interesu społecznego, co organ całkowicie pominął i zbagatelizował w prowadzonym postępowaniu. Organ arbitralnie uznał, że mimo, iż skarżąca wskazywała na prowadzoną przez siebie działalność i działalność instytucji i podmiotów z nią związanych, poprzez składanie petycji, apeli, interwencji, których adresatami są organy i instytucje państwowe, w tym Sejm i Senat, to w istocie zdaniem organu, ww. działania w kontekście żądania pozyskania informacji "nie posłużyłyby usprawnieniu jakichkolwiek zadań publicznych" zaś pozyskane informacje miałyby jedynie "walor informacyjny". Takie arbitralne stwierdzenie organu, nie zawierające żadnego uzasadnienia, nie odpowiada przepisom prawa w zakresie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w zebranym materiale dowodowym. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych określenie "szczególnie istotne dla interesu publicznego" nie może być definiowane w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wnioskodawca powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych do poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać taką, która - ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób i okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji – w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków.
Reasumując skarżąca stwierdziła, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, a jeżeli nawet byłaby informacją przetworzoną, to w sposób wymagany przepisami prawa wykazała ona istnienie przesłanki istotnego interesu społecznego.
Prezes NIK w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do argumentów skargi organ podkreślił, że akta kontroli mają spis treści, niemniej trzeba zauważyć, iż akta kontroli nie zawierają jednego dokumentu, a setki różnych, które oddelegowany pracownik musiałby zweryfikować. Przejrzenie jedynie spisu treści, jak sugeruje skarżąca, nie gwarantuje udzielenia rzetelnej i konkretnej informacji publicznej, stąd zasadnym jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, której wytworzenie wymaga znaczącego nakładu intelektualnego.
Odnosząc się natomiast do kwestii braku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego organ zaznaczył, iż nie jest jasne, na jaki aspekt prawny skarżąca chciała zwrócić uwagę. Przepisy prawa nie nakładają bowiem na zobowiązanego obowiązku zbierania informacji w celu realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jest on zobowiązany do udostępnienia tylko tych danych, które sam posiada. Istotne jest więc jedynie to, czy NIK w chwili otrzymania wniosku, posiada wyodrębnione dane stanowiące odpowiedź na zadane pytania. Skarżąca w swoim wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazała natomiast występowania szczególnie istotnego interesu publicznego jaki miałby przemawiać za udostępnieniem przedmiotowej informacji.
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa procesowego organ podkreślił, że dokonał dokładnej analizy złożonego wniosku, udzielił odpowiedzi w zakresie informacji prostej, natomiast w odniesieniu do wnioskowanej informacji przetworzonej - wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Subiektywne przekonanie skarżącej o naruszeniu przepisów K.p.a. nie może natomiast przesądzać o prawidłowości procesu wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie, choć niekorzystne dla osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jest w pełni obiektywne i adekwatne do zaistniałej sytuacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.
Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa NIK oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2024 r. w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga K.T. zasługuje na uwzględnienie.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że żądana przez skarżącą informacja w zakresie danych ilościowych dotyczących dystrybucji oraz podania Obywatelom Polski dawek szczepionki przeciw COVID-19 SPIKEVAX serii nr: 000190A ma charakter informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz, że organ jest w posiadaniu tej informacji, którą pozyskał w wyniku przeprowadzonych kontroli w Generalnym Inspektoracie Farmaceutycznym oraz Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do kwestii charakteru informacji publicznej, której żądała skarżąca w punktach 1-3 wniosku, tj. do oceny, czy jej wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej prostej, czy przetworzonej.
Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.
I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).
W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 publ. j.w.) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.).
O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).
W świetle powyższych uwag uzasadnione są w ocenie Sądu zarzuty skarżącej, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2024 r. wydane zostały z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Decyzje te wydane zostały także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z uzasadnienia ww. decyzji nie wynika bowiem, aby doszło do ustalenia w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy, który pozwalałby na stwierdzenie, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej.
Z akt sprawy nie wynika, aby organ na etapie rozpoznawania wniosku K.T. podjął jakiekolwiek czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy w ramach przeprowadzonych kontroli pozyskał od podmiotów kontrolowanych konkretne dane ilościowe dotyczące dawek szczepionki przeciw COVID-19 SPIKEVAX serii nr: 000190A, o które wnioskowała skarżąca. Akta kontroli niewątpliwie stanowią zbiór uporządkowany, posiadając pewną systematykę, a zatem nie znajduje uzasadnienia argumentacja organu, że odnalezienie informacji dotyczących wadliwej partii dawek szczepionki przeciw COVID-19 SPIKEVAX serii nr: 000190A wiązałoby się z koniecznością poszukiwania ich na ponad 2 500 stron akt kontroli. Tym bardziej, że w wystąpieniu pokontrolnym udostępnionym na stronie internetowej NIK organ zawarł informacje dotyczące wadliwej serii szczepionki przeciw COVID-19 odwołując się przy tym się do konkretnych stron akt kontroli.
Skoro zatem organ nie ustalił, czy akta kontroli zawierają konkretne dane ilościowe, o które wnioskowała skarżąca, to jako gołosłowne należy ocenić stwierdzenia organu, że sporządzenie przez uprawnionych do tego pracowników NIK informacji spełniającej wymagania wnioskodawczyni generowałoby konieczność stworzenia nowej informacji (zawierającej wkład merytoryczny), co jest działaniem czasochłonnym, angażującym konkretnych pracowników pod względem nie tylko czasowym, ale także intelektualnym oraz nakładania na nich dodatkowych obowiązków kosztem pozostałych obowiązków służbowych. Organ nie wyjaśnił, jakie konkretnie czynności musiałyby zostać podjęte w oparciu o dane, którymi dysponuje, w celu wygenerowania informacji wnioskowanych przez skarżącą.
Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że decyzja odmowna powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, z której wynikałoby w sposób nie budzący wątpliwości z jakich względów uznał, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Prezes NIK w niniejszej sprawie nie dopełnił powyższych obowiązków. Nie dokonał bowiem niezbędnych ustaleń faktycznych i nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, że wniosek informacyjny dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji ww. pojęcia, a przedstawione powyżej kierunki jego interpretacji z reguły opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego.
Rację ma zatem strona skarżąca zarzucając, że organ nie wykazał w realiach niniejszej sprawy, że żądaną przez nią informację można zakwalifikować jako "informację przetworzoną". Powyższe zaniechanie w sposób istotny narusza regulację art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji, wobec braku rozważań organu w przedmiotowym zakresie, dokonana w zaskarżonej decyzji ocena, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, nie poddawała się kontroli Sądu.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie podkreśla się, że "w każdym przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. (...) Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną" (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 314/22, publ. CBOSA).
W tym stanie rzeczy uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. Wskazać w tym zakresie należy, iż prawidłowa realizacja art. 7 K.p.a. wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Uzasadnione jest także w tej sytuacji postawienie organowi zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie. Organ nie wyjaśnił w sposób właściwy z jakich przyczyn uznał, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii miało natomiast charakter pierwszorzędny, bowiem dopiero wykazanie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej wiąże się z koniecznością spełnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w jej udostępnieniu (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zaniechania organu w tym zakresie skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] lutego 2024 r.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezes NIK zobowiązany będzie przed wszystkim do ustalenia i wyjaśnienia, czy akta przeprowadzonych przez NIK kontroli zawierają szczegółowe dane ilościowe dotyczące dawek szczepionki przeciw COVID-19 SPIKEVAX serii nr: 000190A, o które wnioskowała skarżąca w punktach 1-3 wniosku, a jeżeli nie zawierają takich danych, to jakie konkretnie czynności musiałyby zostać podjęte w oparciu o dane, którymi dysponuje organ, w celu wygenerowania informacji wnioskowanych przez skarżącą.
Dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia organ winien ponownie ocenić, czy podjęte czynności i sposób postępowania z wnioskowaną informacją publiczną skutkuje uznaniem, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej.
W przypadku dalszego twierdzenia, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ zobowiązany będzie do rzetelnego wyjaśnienia w jej uzasadnieniu wszystkich wyżej wymienionych okoliczności z uwzględnieniem regulacji art. 107 § 3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.