II SA/Wa 69/25

II SA/Wa 69/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski.
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2024 r. nr [...] Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej (zwany dalej także: organem odwoławczym), stwierdził niedopuszczalność odwołania J.C. (zwany dalej także: skarżącym) od rozkazu dziennego Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z terytorialnej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy pasywnej.
Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym
i prawnym sprawy.
Dowódca [...] Brygady Obrony Terytorialnej rozkazem dziennym
z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 3 oraz art. 534 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248) , z dniem [...] lipca 2024 r. zwolnił J.C. ([...]) z Terytorialnej Służby Wojskowej i przeniósł do rezerwy pasywnej. Jednocześnie stwierdził, że żołnierz odbył 89 dni szkolenia.
Pismem z 20 sierpnia 2024 r. J.C. złożył odwołanie od opisanego wyżej rozkazu dziennego, wnioskując o jego uchylenie w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Dowódcę [...] Brygady Obrony Terytorialnej.
W uzasadnieniu odwołania, przywołując szereg przepisów (art. 122 ust. 2, 3, 4 i 6, art. 128 ust. 1 i 2, art. 129, art. 130 ust. 1) ustawy o obronie Ojczyzny stwierdził, że jego zwolnienie z terytorialnej służby wojskowej nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie, na zasadach określonych
w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwana dalej: K.p.a., do organu wyższego stopnia.
Skarżący podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o obronie Ojczyzny, nie ma podstaw do stwierdzenia, że zwolnienie z terytorialnej służby wojskowej miałoby się odbywać poprzez wydanie "rozkazu dziennego". Podniósł, że ustawa o obronie Ojczyzny nie definiuje pojęcia rozkazu dziennego, nadto ustawodawca wprost wskazał, że w sprawach określonych w ustawie (a zatem m.in. w sprawie zwolnienia żołnierza z terytorialnej służby wojskowej na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 1), poza przypadkami wymienionymi w art. 122 ust. 2, które w tej sprawie nie zachodzą, stosuje się formę decyzji, od której przysługuje następnie odwołanie.
Podkreśłił, że zwolnienie go z terytorialnej służby wojskowej stanowi akt wywołujący skutki w sferze zewnętrznej, bowiem zmienia jego sytuację prawną. Nie mamy w tym przypadku do czynienia jedynie z "zarejestrowaniem" jakiegoś zdarzenia, które skutkuje np. wygaśnięciem stosunku służbowego żołnierza. Ustawa o obronie Ojczyzny nie daje podstaw do zastosowania formy rozkazu dziennego w sprawie zwolnienia żołnierza z terytorialnej służby wojskowej i nie przewiduje takiego rozwiązania, jak wcześniej ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP.
Wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, ilekroć w ustawie jest mowa o decyzji należy przez to rozumieć decyzję wydawaną przez właściwy organ wojskowy oraz rozkaz personalny. Ustawa o obronie Ojczyzny jednoznacznie wskazuje też, że ilekroć jest w niej mowa o żołnierzu należy przez to rozumieć osobę pełniącą czynną służbę wojskową, a zatem także osobę pełniącą terytorialną służbę wojskową. Natomiast ilekroć w ustawie o obronie Ojczyzny jest mowa o żołnierzu zawodowym należy przez to rozumieć żołnierza pełniącego zawodową służbę wojskową (art. 2 pkt 40). Przepis m. in. art 122 ustawy o obronie Ojczyzny odnosi się do żołnierza (rozdział 1 Dział IX służba wojskowa), a zatem osoby pełniącej czynną służbę wojskową, w tym terytorialną służbę wojskową. W sprawie nie ma zatem żadnych podstaw, aby twierdzić, że zwolnienie żołnierza terytorialnej służby wojskowej (art. 130 ust. 1 pkt 2) na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 nie następuje w drodze decyzji.
Podkreślił, że kwestia zwolnienia z czynnej służby wojskowej jest jedną ze spraw uregulowanych w ustawie o obronie Ojczyzny i organ rozstrzyga o pozbawieniu jednostki prawa do kontynuowania czynnej służby wojskowej ze ściśle określonego powodu. Organ (dowódca jednostki wojskowej) rozstrzyga zatem w indywidualnej sprawie, dla której ustawodawca przewidział formę decyzji (art. 122 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 2 i ust. 4), od której przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest natomiast pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji (tj.: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji). Rozkaz dzienny nr [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. dotyczący zwolnienia go ze służby wojskowej zawiera wszystkie ww. elementy i pozwala na zakwalifikowanie go jako decyzji o zwolnieniu skarżącego z terytorialnej służby wojskowej. Okoliczność, że decyzja nie zawiera pouczenia o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia odwołania nie pozbawia zaś tego aktu charakteru decyzji.
Skarżący zaznaczył jednocześnie, że ustawa o obronie Ojczyzny pojęciem rozkazu dziennego posługuje się jedynie w kilku przypadkach. W art. 2 pkt 18 wskazuje się, że ilekroć w ustawie jest mowa o objęciu stanowiska służbowego - należy przez to rozumieć określony w rozkazie dziennym dowódcy jednostki wojskowej dzień przystąpienia żołnierza zawodowego do wykonywania obowiązków służbowych na stanowisku służbowym, na które żołnierz ten został wyznaczony decyzją uprawnionego organu; w art. 546 ust. 2 stanowi, że dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni służbę w czasie pokoju, niezwłocznie kieruje żołnierza, o którym mowa w ust. 1, zgodnie z posiadanym przez niego przydziałem mobilizacyjnym, a ubycie żołnierza stwierdza w rozkazie dziennym; w art. 546 ust. 3, zgodnie z którym objęcie przez żołnierza zawodowego stanowiska służbowego określonego w nadanym przydziale mobilizacyjnym stwierdza w rozkazie dziennym dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz objął stanowisko służbowe. Stwierdzenie to jest równoznaczne ze zwolnieniem z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego.
Zdaniem skarżącego na gruncie ustawy o obronie Ojczyzny nie sposób wyprowadzić wniosku, by zwolnienie go z terytorialnej służby wojskowej nastąpiło "rozkazem dziennym". Z powyższego wynika, że rozkaz dzienny nie służy do rozstrzygania w sprawie zwolnienia z terytorialnej służby wojskowej. Także
w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział wydanie (wobec żołnierza zawodowego) rozkazu personalnego stwierdzającego fakt zwolnienia z zawodowej służby wojskowej dla celów ewidencyjnych. Niniejsza sprawa przypadku takiego jednak nie dotyczy. W sprawie nie mamy do czynienia ze zwolnieniem skarżącego
z mocy prawa z terytorialnej służby wojskowej, jak również z żadnym innym przypadkiem, który wymagałby jedynie zaewidencjonowania. Został on zwolniony
z terytorialnej służby wojskowej na podstawie wyciągu z decyzji nazwanej rozkazem dziennym (nr [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r.), z czego wynika, że jego zwolnienie nastąpiło w formie zbiorowej. Zgodnie z brzmieniem art. 122 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny wyciąg z decyzji sporządzonej w formie zbiorowej jest równoznaczny
z decyzją.
Skarżący ocenił, że z uwagi na powyższe zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem wydana została ona z naruszeniem art. 134 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W sprawie nie mamy do czynienia
z przeszkodą przedmiotową w postaci braku decyzji administracyjnej.
Jednocześnie skarżący podniósł, że jego zwolnienie ze służby zostało podjęte bez jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, w tym dokonania weryfikacji, czy przed zwolnieniem ze służby wojskowej pełnionej w ramach Wojskowej Służby Terytorialnej istniała możliwość wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe w tej samej lub innej jednostce wojskowej, odpowiadające jego przygotowaniu zawodowemu oraz kwalifikacjom i umiejętnościom przydatnym w Siłach Zbrojnych. Przed dokonaniem zwolnienia żołnierza na podstawie art.128 ust. 2 pkt 3 ustawy
o obronie Ojczyzny, jednostka wojskowa winna była dokonać weryfikacji, czy w stopniu szeregowego można wyznaczyć na inne stanowisko służbowe w tej samej lub innej jednostce wojskowej, odpowiadające jego przygotowaniu zawodowemu oraz kwalifikacjom i umiejętnościom przydatnym w Siłach Zbrojnych, a dopiero gdy brak jest takiego stanowiska służbowego zwolnić ze służby wojskowej wydając decyzję administracyjną. Ponadto analiza zwolnienia ze służby wojskowej prowadzi do wniosku, że nie została zachowana procedura zwolnienia ze służby wojskowej.
Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2024 r. wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że złożony przez skarżącego w niniejszej sprawie środek zaskarżenia (zatytułowany "odwołanie"), jest niedopuszczalny, ponieważ brak jest substratu zaskarżenia - w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, a ponadto żaden przepis prawa nie przewiduje załatwiania tego typu spraw w drodze decyzji administracyjnej.
Wyjaśnił, że na gruncie obowiązujących przepisów (art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny), żołnierza pełniącego służbę wojskową można zwolnić ze służby wojskowej, z wyłączeniem zawodowej służby wojskowej, obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej oraz służby pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji
i w czasie wojny, w przypadku zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych. Stosownie do art. 128 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny, żołnierza zwolnionego z czynnej służby wojskowej oraz służby w aktywnej rezerwie dowódca jednostki wojskowej przenosi do pasywnej rezerwy. W wykonaniu dyspozycji art. 128 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny z dniem [...] lipca 2024 r. Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej zwolnił skarżącego z terytorialnej służby wojskowej i przeniósł go do rezerwy pasywnej. Fakt ten został zaewidencjonowany w rozkazie dziennym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. Rozkaz dzienny nie jest decyzją administracyjną i przepisy procedury administracyjnej nie znajdują zastosowania w tego typu sprawach. Ustawa o obronie Ojczyzny przewiduje stosowanie przepisów K.p.a. wyłącznie do decyzji - zgodnie z jej art. 122 ust. 1. Od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w K.p.a. i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie w art. 2 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny pojęcie decyzji zostało zdefiniowane. Ilekroć w ustawie jest mowa o decyzji - należy przez to rozumieć decyzję wydawaną przez właściwy organ wojskowy oraz rozkaz personalny. A contrario od rozkazu innego niż rozkaz personalny odwołanie nie przysługuje i nie stosuje się doń przepisów K.p.a.
W skardze na powyższe postanowienie Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej
z dnia [...] września 2024 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.C. zarzucił organowi rażące naruszenie zasad orzekania oraz prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny, nieobiektywny, z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania i prawa skarżącego do obrony.
Skarżący stwierdził, że zaskarżone postanowienie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem orzecznictwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gdańsku z 14 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 685/23) stwierdzającym, że zwolnienie żołnierza ze służby wojskowej, w tym terytorialnej służby wojskowej (służby czynnej) przed upływem czasu jej trwania nie powinno odbywać się poprzez wydanie rozkazu dziennego.
Powtórzył w tym zakresie argumenty odwołania wskazujące, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia go z terytorialnej służby wojskowej przed upływem czasu jej trwania winno mieć formę decyzji, nie zaś rozkazu dziennego.
Podniósł jednocześnie, że w zaskarżonym postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania organ odwoławczy błędnie wskazał, iż podstawę prawną jego zwolnienia ze służby stanowił art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny (zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych) i całe swoje uzasadnienie błędnie opiera na uzasadnieniu tej przesłanki, przytaczając również wyroki sądowe. Tymczasem w spornym rozkazie dziennym o zwolnieniu ze służby wojskowej jako podstawę prawną zwolnienia ze służby wskazano art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny (brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe w tej samej lub innej jednostce wojskowej odpowiadające jego przygotowaniu zawodowemu oraz kwalifikacjom i umiejętnościom przydatnym w Siłach Zbrojnych), która to przesłanka ma charakter fakultatywny.
Wskazał dalej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, będącego podstawą prawną wydania rozkazu dziennego
o zwolnieniu ze służby wojskowej przed upływem czasu jej trwania. Przed dokonaniem zwolnienia żołnierza na podstawie ww. przepisu organ wojskowy winien bowiem dokonać weryfikacji, czy w stopniu szeregowego, na stanowisku [...], takiego żołnierza można wyznaczyć na inne stanowisko służbowe w tej samej lub innej jednostce wojskowej, odpowiadające jego przygotowaniu zawodowemu oraz kwalifikacjom i umiejętnościom przydatnym w Siłach Zbrojnych, a dopiero gdy brak jest takiego stanowiska służbowego zwolnić ze służby wojskowej wydając decyzję administracyjną. Zarzucił, że zwolnienie go ze służby zostało podjęte bez jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, w tym dokonania weryfikacji, czy przed zwolnieniem ze służby wojskowej pełnionej w ramach Wojskowej Służby Terytorialnej istniała możliwość wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe w tej samej lub innej jednostce wojskowej, odpowiadające jego przygotowaniu zawodowemu oraz kwalifikacjom i umiejętnościom przydatnym w Siłach Zbrojnych.
Ocenił także, że decyzja o zwolnieniu go ze służby wojskowej przed upływem czasu jej trwania, podjęta z pominięciem i pogwałceniem przepisów postępowania administracyjnego pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o obronie Ojczyzny, jak również z decyzją o powołaniu go do służby wojskowej po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, ponieważ na podstawie tych samych dokumentów jakich wymagano od niego przy przyjęciu do służby, został następnie po około 9 miesiącach z niej zwolniony. Wskazał w tym zakresie na przebieg swojej służby wojskowej w ramach służby terytorialnej oraz swoje wykształcenie i przebieg kariery zawodowej realizowanej w strukturach Policji.
Skarżący stwierdził, że w jego sprawie nie została zachowana procedura zwolnienia ze służby wojskowej. Podjęte przez orzekające w sprawie organy rozstrzygnięcia są niesprawiedliwe, niepoparte rzetelnymi bezstronnymi dowodami oraz wykonane z pogwałceniem jego praw. Powyższe stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej "decyzji", która wydana została z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, pogwałceniem przepisów ustawy o obronie Ojczyzny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi zaznaczył, że w zaskarżonym postanowieniu błędnie odwołano się wprawdzie do przesłanki zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych (art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny), jednak z uwagi na to, że problem dotyczy zagadnienia formy prawnej załatwienia sprawy należy stwierdzić, iż omyłka ta nie miała wpływu na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść́ skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie nr [...] Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] września 2024 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez J.C. od decyzji Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby wojskowej.
Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odwołanie, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Instytucja niedopuszczalności odwołania ma na celu zapobieżenie sytuacjom, w których organ odwoławczy przystąpiłby do merytorycznego rozpoznania sprawy bez uprzedniego przesądzenia o dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma więc charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane przez organ.
Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381).
W sprawie niniejszej organ powołał się na przyczynę przedmiotową i stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji o zwolnieniu skarżącego z terytorialnej służby wojskowej. Organ uznał mianowicie, że brak jest substratu zaskarżenia, albowiem nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, a ponadto, jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, żaden przepis prawa nie przewiduje załatwiania tego typu spraw w drodze decyzji administracyjnej.
Istotą sporu w sprawie pozostaje zatem, czy w odniesieniu do zwolnienia skarżącego z terytorialnej służby wojskowej mamy do czynienia z "rozkazem dziennym", czy jednak z decyzją administracyjną. Oceny Sądu, z uwagi na poddane kontroli sądowej postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wymagało zatem, czy wymieniony "rozkaz dzienny", od którego wniesione zostało odwołanie stanowi decyzję administracyjną o zwolnieniu z terytorialnej służby wojskowej, od której przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia. Przy czym to nie nazwa nadana określonemu aktowi decyduje o jego charakterze.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w aktach administracyjnych znajduje się wyciąg z "rozkazu dziennego" Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. (opatrzony datą [...] sierpnia 2024 r.), w którym pkt 4.2/ ubycia ewidencyjne dotyczy skarżącego. Dowódca [...] Brygady Obrony Terytorialnej stwierdził w nim, że zwalnia skarżącego z dniem [...] lipca 2024 r. z Terytorialnej Służby Wojskowej i przenosi do pasywnej rezerwy jak podstawę prawną wskazując art. 128 ust. 2 pkt 3 oraz art. 534 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny. Jednocześnie organ wskazał w "rozkazie dziennym" (wyciągu z "rozkazu dziennego"), że nadany przydział mobilizacyjny wygasa z mocy prawa z dniem zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej i polecił skreślić ww. ze stanu ewidencyjnego [...] [...]BOT oraz wszelkiego rodzaju zaopatrzenia w [...] WOG.
Sąd nie kwestionuje twierdzenia organu zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że rozkaz dzienny nie jest decyzją administracyjną i że od rozkazu dziennego nie przysługuje odwołanie w trybie K.p.a. Jednakże Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w (nieprawomocnym) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1429/23 i przyjmując wyrażony tam pogląd za swój wyjaśnia, co następuje.
Służba wojskowa dzieli się, zgodnie z art. 129 ustawy o obronie Ojczyny na: 1) czynną służbę wojskową; 2) służbę w rezerwie. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy czynna służba wojskowa polega na pełnieniu: 1) zasadniczej służby wojskowej; 2) terytorialnej służby wojskowej; 3) służby w aktywnej rezerwie w dniach tej służby oraz odbywaniu ćwiczeń wojskowych w ramach pasywnej rezerwy; 4) zawodowej służby wojskowej; 5) służby w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.
Zatem terytorialna służba wojskowa, z której skarżący został zwolniony, tak jak m.in. zawodowa służba wojskowa, jest jednym z rodzajów czynnej służby wojskowej (rozdział 2, dział IX ustawy "Służba wojskowa"). Jednocześnie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy o obronie Ojczyny w skład Sił Zbrojnych wchodzą Wojska Obrony Terytorialnej. Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej jest jednym z dowódców rodzajów Sił Zbrojnych (art. 15 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyny).
Podstawę zwolnienia skarżącego ze służby stanowił art. 128 ustawy o obronie Ojczyzny. W ust. 1 przepis ten wskazuje w jakich przypadkach żołnierza pełniącego służbę wojskową zwalnia się ze służby wojskowej, z wyłączeniem zawodowej służby wojskowej, obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej oraz służby pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, w przypadku: 1) upływu czasu jej pełnienia; 2) osiągnięcia wieku, w którym przestaje podlegać obowiązkowi służby wojskowej; 3) utraty albo zrzeczenia się obywatelstwa polskiego; 4) ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do służby wojskowej; 5) utraty stopnia wojskowego albo degradacji; 6) prawomocnego orzeczenia kary dyscyplinarnej usunięcia ze służby; 7) wybrania na posła, w tym do Parlamentu Europejskiego, senatora, na kierownicze stanowisko państwowe obsadzane na podstawie wyboru oraz do organów wykonawczych samorządu terytorialnego; 8) prawomocnego orzeczenia środka karnego pozbawienia praw publicznych; 9) skazania prawomocnym wyrokiem na karę ograniczenia wolności, pozbawienia wolności lub karę aresztu wojskowego bez warunkowego zawieszenia jej wykonania; 10) otrzymania w opinii służbowej ogólnej oceny niedostatecznej; 11) nieukończenia szkolenia podstawowego lub niezłożenia przysięgi wojskowej w przypadku żołnierzy, o których mowa w art. 173 ust. 1; 12) niewyrażenia zgody na zmianę stanowiska służbowego na stanowisko w innej jednostce wojskowej w przypadku rozformowania jednostki wojskowej, w której pełnił tę służbę; 13) niewyrażenia zgody na zmianę stanowiska służbowego w przypadku skreślenia w etacie jednostki wojskowej stanowiska służbowego, na które był wyznaczony; 14) odmowy przyjęcia skierowania do wojskowej komisji lekarskiej lub na badania psychologiczne, niezgłoszenia się do tej komisji lub na te badania w określonym terminie i miejscu albo niepoddania się badaniom, do których żołnierz został zobowiązany.
Przepis art. 128 ust. 2 ustawy wskazuje zaś, w jakich przypadkach żołnierza, o którym mowa w ust. 1, można zwolnić ze służby wojskowej przed upływem czasu jej trwania w przypadku: 1) zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych; 2) odmowy wydania lub cofnięcia żołnierzowi poświadczenia bezpieczeństwa, lub niewyrażenia przez żołnierza zgody na przeprowadzenie postępowania sprawdzającego; 3) braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe w tej samej lub innej jednostce wojskowej, odpowiadające jego przygotowaniu zawodowemu oraz kwalifikacjom i umiejętnościom przydatnym w Siłach Zbrojnych (ten właśnie przepis zastosowany został wobec skarżącego); 4) otrzymania w opinii służbowej ogólnej oceny dostatecznej; 5) złożenia przez niego, drogą służbową, pisemnego wniosku uzasadnionego szczególnie ważnymi względami osobistymi lub rodzinnymi; 6) zachowania naruszającego godność i honor żołnierza lub nielicującego z powagą służby; 7) zachowania godzącego w dobre imię lub interes Sił Zbrojnych. Zgodnie z art. 128 ust. 3 ustawy, osobę, która sprawuje mandat radnego, można zwolnić z czynnej służby wojskowej oraz aktywnej rezerwy przed upływem czasu jej trwania również w przypadku, gdy prowadzona przez nią aktywność polityczna lub społeczna godzi w dobre imię lub interes Sił Zbrojnych.
Stosownie zaś do art. 128 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyny, żołnierza zwolnionego z czynnej służby wojskowej oraz służby w aktywnej rezerwie dowódca jednostki wojskowej przenosi do pasywnej rezerwy. Ustawa określa też w art. 128 ust. 10 przypadki, gdy stosunek służbowy żołnierza wygasa. Wówczas też skreśla się żołnierza z ewidencji wojskowej (art. 128 ust. 11 ustawy o obronie Ojczyny).
Z treści art. 128 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyny wynika zatem jednoznacznie, że przepis ten określa przypadki fakultatywnego zwolnienia ze służby wojskowej, przed upływem czasu jej trwania.
Dowódca [...] Brygady Obrony Terytorialnej zdecydował o zwolnieniu skarżącego z terytorialnej służby wojskowej przed upływem czasu jej trwania i przeniesieniu do pasywnej rezerwy z uwagi na braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe w tej samej lub innej jednostce wojskowej, odpowiadające jego przygotowaniu zawodowemu oraz kwalifikacjom i umiejętnościom przydatnym w Siłach Zbrojnych.
Rację ma organ wskazując, iż ustawa o obronie Ojczyny nie określa w art. 128 ani w dalszych swoich przepisach w jakiej formie następuje zwolnienie żołnierza z terytorialnej służby wojskowej (czynnej służby wojskowej). Podkreślić jednak należy, że Dział IX tej ustawy zatytułowany "Służba wojskowa" w rozdziale pierwszym, w art. 122 ust. 1 zawiera generalną regulację, zgodnie z którą od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, 655, 1457 i 1855).
Zgodnie natomiast z art. 122 ust. 2 ww. ustawy przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się w sprawach: 1) mianowania na stopień wojskowy; 2) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 3) skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową; 4) powierzenia czasowego pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku. Przepis art. 122 ust. 3 stanowi, że skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach: 1) powołania do obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej; 2) powołania do odbycia ćwiczeń wojskowych; 3) wyznaczenia i przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji; 4) delegowania do pełnienia obowiązków.
Zgodnie z kolei z art. 122 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyny, wystąpienia w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, z wyjątkiem spraw wymienionych w ust. 1, oraz przypadków określonych w ustawie, żołnierz może wnosić tylko drogą służbową. Stosownie zaś do art. 122 ust. 5 ustawy o obronie Ojczyny w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się obowiązku doręczenia korespondencji przy wykorzystaniu publicznej usługi hybrydowej albo publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, o których mowa w ustawie z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002).
Przepis art. 122 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyny stanowi zaś, że decyzje i rozkazy personalne wydaje się w formie indywidualnej lub zbiorowej. W przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w formie zbiorowej, wyciąg z tej decyzji lub rozkazu jest z nimi równoznaczny. W przypadkach sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego albo wyciągu z tej decyzji lub rozkazu personalnego, ich wydruk wykonany z ewidencji wojskowej prowadzonej w postaci elektronicznej, o której mowa w art. 70 ust. 1, jest, z wyjątkiem spraw związanych z powołaniem do zawodowej służby wojskowej oraz zwolnienia z tej służby, z nimi równoznaczny.
Zgodnie z art. 123 ustawy o obronie Ojczyny, organem właściwym w postępowaniu administracyjnym oraz stroną w postępowaniu cywilnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań na podstawie niniejszej ustawy, jest dowódca jednostki wojskowej, z której działalnością jest związany przedmiot postępowania.
Zdaniem Sądu, uwzględniając powyższe regulacje ustawy o obronie Ojczyzny przyjąć należy, że zwolnienie skarżącego z terytorialnej służby wojskowej nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie, na zasadach określonych w K.p.a., do organu wyższego stopnia (art. 122 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyny).
Podkreślenia wymaga przy tym, że sprawa zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej, w tym terytorialnej służby wojskowej (służby czynnej), przed upływem czasu jej trwania, nie jest sprawą mianowania na stopień wojskowy; przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową; powierzenia czasowego pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, a zatem nie należy do kategorii tych spraw, do których nie stosuje się art. 122 ust. 1, a tym samym nie stosuje się formy decyzji, a w konsekwencji K.p.a.
Skoro sprawa zwolnienia żołnierza terytorialnej służby wojskowej (jednego z rodzajów czynnej służby wojskowej) należy do spraw określonych w ustawie o obronie Ojczyzny, jak wskazuje art. 122 ust. 1 w zw. art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy, zastosowanym przez Dowódcę [...] [...]BOT, to nie ma żadnych podstaw, aby twierdzić, że rozstrzygana jest w innej formie niż decyzja.
W szczególności nie ma podstaw, w świetle powołanych przepisów, aby twierdzić, że tego rodzaju zwolnienie z terytorialnej służby wojskowej miałoby się odbywać poprzez wydanie "rozkazu dziennego". Pomijając już nawet, że ustawa o obronie Ojczyny nie definiuje pojęcia rozkazu dziennego, to nie ma żadnych wątpliwości, że ustawodawca wprost wskazał, że w sprawach określonych w ustawie (a zatem m.in. w sprawie zwolnienia żołnierza z terytorialnej służby wojskowej na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 3), poza przypadkami wymienionymi w art. 122 ust. 2, które w tej sprawie nie zachodzą, stosuje się formę decyzji, od której przysługuje następnie odwołanie.
Sąd nie podziela zatem twierdzenia organu zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że nie mamy do czynienia w tym przypadku z decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącego z terytorialnej służby wojskowej. Zwolnienie skarżącego z terytorialnej służby wojskowej stanowi akt wywołujący skutki w sferze zewnętrznej, albowiem zmienia sytuację prawną skarżącego. Nie mamy w tym przypadku do czynienia jedynie z "zarejestrowaniem" jakiegoś zdarzenia, które skutkuje np. wygaśnięciem stosunku służbowego żołnierza. Ustawa o obronie Ojczyzny nie daje podstaw do zastosowania formy rozkazu dziennego w sprawie zwolnienia żołnierza z terytorialnej służby wojskowej i nie przewiduje takiego rozwiązania jak ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 372), gdzie w art. 98u ust. 1 wprost wskazano na prawna formę rozstrzygnięcia.
Wskazania wymaga przy tym, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, ilekroć w ustawie jest mowa o decyzji należy przez to rozumieć decyzję wydawaną przez właściwy organ wojskowy oraz rozkaz personalny. Ustawa jednoznacznie wskazuje też, że ilekroć jest w niej mowa o żołnierzu należy przez to rozumieć osobę pełniącą czynną służbę wojskową, a zatem także osobę pełniącą terytorialną służbę wojskową. Natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o żołnierzu zawodowym należy przez to rozumieć żołnierza pełniącego zawodową służbę wojskową (art. 2 pkt 40). Przepis m.in. art. 122 ustawy odnosi się do żołnierza (rozdział 1 Dział IX służba wojskowa), a zatem osoby pełniącej czynną służbę wojskową, w tym terytorialną służbę wojskową.
W sprawie nie ma zatem żadnych podstaw, aby twierdzić, że zwolnienie żołnierza terytorialnej służby wojskowej na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 4 nie następuje w drodze decyzji.
Kwestia zwolnienia z czynnej służby wojskowej jest jedną ze spraw określonych (uregulowanych) w ustawie o obronie Ojczyzny i organ rozstrzyga o pozbawieniu jednostki prawa do kontynuowania czynnej służby wojskowej ze ściśle określonego powodu. Organ – dowódca jednostki wojskowej rozstrzyga zatem w indywidualnej sprawie, dla której ustawodawca przewidział formę decyzji (art. 122 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 2 i ust. 4 ustawy), od której przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w K.p.a. Wbrew twierdzeniom organu wymienione przepisy prawa wskazują na obowiązek załatwiania sprawy zwolnienia żołnierza z terytorialnej służby wojskowej, w drodze decyzji.
Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej taka decyzja administracyjna została przez organ wydana. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169 str. 351).
Znajdujący się w aktach administracyjnych wyciąg z "rozkazu dziennego" dotyczący zwolnienia ze służby wojskowej skarżącego nie pozostawia wątpliwości, że pochodzi od Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej, decyzja podpisana została przez Dowódcę, nie budzi wątpliwości, że decyzja rozstrzyga w sprawie zwolnienia ze służby wojskowej skarżącego, zwalnia go bowiem ze służby wojskowej z dniem [...] lipca 2024 r., wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Treść wyciągu z wymienionego aktu pozwala na zakwalifikowanie go jako decyzji o zwolnieniu skarżącego z terytorialnej służby wojskowej. Okoliczność, że decyzja nie zawiera pouczenia o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia odwołania nie pozbawia tego aktu charakteru decyzji.
Jak już była o tym mowa, od "rozkazu dziennego" odwołanie nie przysługuje, albowiem rozkaz dzienny nie jest aktem rozstrzygającym w przedmiocie praw, czy obowiązków jednostki. Rozkaz dzienny nie jest indywidualnym aktem administracyjnym. W tej sprawie jednakże błędna nazwa aktu w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby wojskowej, nie pozbawia tego aktu charakteru decyzji. Warto przy tym zauważyć, że ustawa o obronie Ojczyzny pojęciem rozkazu dziennego posługuje się jedynie w kilku przypadkach – w art. 2 pkt 18, w art. 546 ust. 2 i w art. 546 ust. 3. Na gruncie ustawy o obronie Ojczyzny nie sposób wyprowadzić wniosku, aby zwolnienie skarżącego z terytorialnej służby wojskowej nastąpiło "rozkazem dziennym". Rozkaz dzienny, jak wynika z powyższego, nie służy do rozstrzygania w sprawie zwolnienia z terytorialnej służby wojskowej.
Sądowi rozpoznającemu sprawę niniejszą znane jest orzecznictwo wypracowane na gruncie obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1692/16). Jednakże sprawa niniejsza nie dotyczy zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby, jak również żadnego z przypadków, które na gruncie tej ustawy pragmatycznej ujmowane były jako zdarzenie powodujące zwolnienie ze służby, dokumentowane jedynie rozkazem personalnym wydawanym dla celów ewidencyjnych.
Obowiązująca ustawa o obronie Ojczyny reguluje odrębnie zwolnienie ze służby wojskowej żołnierza pełniącego służbę wojskową (art. 128) i żołnierza zawodowego (art. 226, 228). Sąd zauważa, że przepis art. 229 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyny określa wprost, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w przypadkach, o których mowa w art. 226 pkt 2, 4, 6-10 i 16 oraz art. 228 ust. 1, następuje decyzją organu wymienionego w art. 186 ust. 1. Określa zatem jednoznacznie formę aktu, którym następuje zwolnienie z zawodowej służby wojskowej. Przepis art. 228 ust. 2 stanowi zaś, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w przypadkach, o których mowa w art. 226 pkt 1, 3, 5 i 11-15, następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia lub z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, albo z dniem zaistnienia okoliczności stanowiącej podstawę zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby, z zastrzeżeniem art. 233. Zgodnie z art. 228 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyny, w przypadkach, o których mowa w ust. 2, dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni służbę, stwierdza fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym do celów ewidencyjnych. Stosownie do art. 228 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyny, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w przypadkach niewymienionych w ust. 2 następuje z dniem określonym w decyzji organu, o którym mowa w art. 186 ust. 1.
Zatem, także w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział wydanie (wobec żołnierza zawodowego) rozkazu personalnego stwierdzającego fakt zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, dla celów ewidencyjnych.
Niniejsza sprawa przypadku takiego jednak nie dotyczy. W sprawie nie mamy do czynienia ze zwolnieniem skarżącego z mocy prawa z terytorialnej służby wojskowej, jak również z żadnym innym przypadkiem, który wymagałby jedynie zaewidencjonowania.
Jak wskazano już wyżej, ustawodawca przewidział w ustawie o obronie Ojczyzny możliwość wydawania decyzji i rozkazów personalnych zarówno w formie indywidualnej, jak i zbiorowej (art. 122 ust. 6). Zatem wyciąg z decyzji z dnia [...] sierpnia 2024 r. o zwolnieniu skarżącego z terytorialnej służby wojskowej jest równoznaczny z decyzją, której błędnie nadano w tym zakresie nazwę "rozkazu dziennego". Sama nazwa aktu nie pozbawia tego aktu cech decyzji administracyjnej.
Z uwagi na powyższe zaszła podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia, albowiem wydane zostało ono z naruszeniem art. 134 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W sprawie nie mamy bowiem do czynienia z przeszkodą przedmiotową w rozpoznaniu odwołania w postaci braku decyzji administracyjnej.
W związku z zarzutami skargi, wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że przedmiotem oceny Sądu było wyłącznie postanowienie z dnia [...] września 2024 r. wydane na podstawie art. 134 K.p.a. o niedopuszczalności odwołania. W tym postępowaniu nie było zatem dopuszczalne rozstrzyganie kwestii legalności zwolnienia skarżącego z terytorialnej służby wojskowej na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.