II SA/Wa 684/19

II SA/Wa 684/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Konrad Łukaszewicz
Stanisław Marek Pietras /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2449/21 - Wyrok NSA z 2023-07-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. art. 1 ust. 1, 4 ust. 1 i ust. 3, 5 ust. 2, 6 ust. 2, 16 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 419
art. 11 ust. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA – Konrad Łukaszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy – Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Polskiej Wytwórni P. W. S.A. w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Polskiej Wytwórni P. W. S.A. w W. na rzecz strony skarżącej S. z siedzibą w W. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych (dalej PWPW) decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], działając na podstawie art, 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330; dalej "u.d.i.p"), art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r. poz. 419; dalej "u.z.n.k.") oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpoznaniu wniosku stowarzyszenia S. (dalej: stowarzyszenie, strona, skarżący) złożonego w dniu [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówiła udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia jawności wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p..
Wydanie powyższej decyzji poprzedził złożony przez stronę, pismem z [...] grudnia 2018 r., wniosek o udzielenie informacji w zakresie:
- informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w PWPW w poszczególnych latach: 2017 i 2018;
- informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;
- informacji o łącznie wypłaconych premiach w PWPW w poszczególnych latach: 2017 i 2018;
- informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
Strona zwróciła się z prośbą o udostępnienie powyższych informacji na adres email: [...].
PWPW pismem z [...] grudnia 2018 r. poinformowała stowarzyszenie o przedłużeniu terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W powiadomieniu tym wskazano, że przedłużenie terminu udzielenia wnioskowanych
informacji wynika z konieczności szczegółowej analizy wniosku, zebrania i analizy potrzebnych danych oraz dokonania oceny zasad i trybu rozpoznania wniosku.
W uzasadnieniu wydanej decyzji PWPW wyjaśniła, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji
publicznej. Ograniczenie uprawnień podmiotów zobowiązanych do udzielania powyższych informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Jak wskazała PWPW, normy wyrażone w art. 61 ust. 3 Konstytucji znajdują odzwierciedlenie w szczególności w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba
fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Statuuje ono obowiązek (wobec organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej) ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ze względu na wskazane w nim podstawy ograniczenia. Innymi słowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może, a musi odmówić udostępnienia informacji w zakresie wyznaczonym przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Dalej PWPW wyjaśniła, że zgodnie z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. (w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2018 r.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. PWPW wskazała, że jej obowiązek w ramach niniejszego postępowania sprowadzał się do udzielenia odpowiedzi na kilka pytań, po pierwsze, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., po drugie, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie podlega ograniczeniom ze względu na inne wartości wskazane w ustawie, w tym przede wszystkim prawo do prywatności osób fizycznych lub tajemnicę przedsiębiorcy, po trzecie, czy ewentualne ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, w tym wypadku przez wzgląd na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy podlega wyłączeniu, biorąc pod uwagę fakt pełnienia przez daną osobę funkcji publicznej albo wyrażoną przez osobę fizyczną lub przedsiębiorcę zgodę.
Jak podała PWPW, bezspornym pozostaje, że okoliczność posiadania przez daną informację cechy informacji publicznej nie przemawia jeszcze za tym, że informację tę należy udostępnić. Przedstawiła na poparcie tego stanowiska poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych.
PWPW uznała, że przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej normę konstytucyjną ujętą w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest art. 5 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach - ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Jak stwierdziła PWPW, istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń.
PWPW wskazała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Celem zdefiniowania tego pojęcia, zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 u.z.n.k. Z analizy treści tego przepisu wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy; materialny (np. szczegółowy opis dokonanej czynności przez podmiot, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p., wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 u.z.n.k. Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej - z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek:
- po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą,
- po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,
- po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.
Następnie PWPW nakreśliła profil swojej działalności, stwierdzając, że ujawnienie informacji o łącznie wypłaconych nagrodach oraz premiach w latach 2017 i 2018, jak również przyporządkowanie konkretnych kwot do poszczególnych pracowników zaangażowanych m.in. w działania i projekty, stanowiące przedmiot działalności PWPW, istotnie wpłynie na pozycję konkurencyjną spółki. Umożliwi podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą tożsamą z działalnością PWPW oszacowanie jakimi środkami finansowymi dysponuje i jakie wydatki jest gotowa ponosić na motywowanie pracowników i nagradzanie ich (premie i nagrody).
Zdaniem PWPW, z racji tego, jaką działalność prowadzi i jaką wiedzą na temat tejże działalności dysponują zatrudnione w PWPW osoby, a także fakt, że PWPW jest jednym ze strategicznych podmiotów, których funkcjonowanie ma istotne znaczenie dla gospodarki państwa, za odmową udostępnienia wnioskodawcy oczekiwanych przez niego informacji przemawia bezsprzecznie ważny interes gospodarczy państwa.
PWPW wyjaśniła, że zgodnie z "Zasadami ochrony informacji w PWPW S.A" przetwarzanie informacji w PWPW, w szczególności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa przez pracowników spółki może nastąpić wyłącznie po:
1) odbyciu szkolenia z zakresu ochrony informacji w PWPW S.A.;
2) podpisaniu oświadczenia o zachowaniu poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa PWPW S.A.;
3) zapoznaniu się z Wykazem rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa PWPW S.A.
Przywołując wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 812/15, zgodnie z którym utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań, stwierdziła, że takie działania PWPW podjęła.
PWPW wskazała, że kolejną przesłanką ograniczającą jawność, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i która - obok tajemnicy przedsiębiorcy – wyklucza udzielenie stowarzyszeniu żądanych informacji, jest prawo do prywatności osób fizycznych. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wyjaśniła, że pracownicy PWPW nie posiadają uprawnień decyzyjnych, które kształtowałyby treści wykonywanych przez nią zadań w sferze publicznej. Za wszelkimi tego rodzaju działaniami stoi reprezentujący PWPW Zarząd. W tym kontekście oczekiwanie przez stronę udostępnienia imion, nazwisk, wysokości nagród i premii wraz uzasadnieniami jest niewątpliwie dążeniem do uzyskania informacji o osobach prywatnych, a nie o sferze działalności PWPW, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Powoduje to niemożność udostępnienia przez PWPW oczekiwanych przez stronę danych.
PWPW dostrzegła, że informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia (a wypłacane premie są składnikiem wynagrodzenia), stanowią dobro osobiste pracownika w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025) oraz dane osobowe w rozumieniu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz.UE. L Nr 119, str. 1), tj. RODO.
W ocenie PWPW, informacja o wysokości wynagrodzenia jest daną osobową w rozumieniu RODO. Dotyczy bowiem zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Podmiotem zobowiązanym do ochrony danych osobowych jest administrator, w tym przypadku PWPW. PWPW jako administrator nie może udostępniać danych osobowych pracowników, w tym także dotyczących wynagrodzenia podmiotom nieuprawnionym. W przeciwnym przypadku naraża się na wszczęcie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych i ryzykuje nałożeniem wysokich kar pieniężnych.
PWPW uznała, że w przypadku żądania przez stronę ujawnienia wysokości premii, nagród oraz imion i nazwisk pracowników PWPW, nie znajduje podstaw prawnych do ujawnienia powyższych informacji. Stwierdziła, że dane te stanowią podlegające ochronie informacje wrażliwe i jako takie nie mogą być udostępniane.
W skardze na wskazaną na wstępie decyzję PWPW skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów, a mianowicie:
- art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków;
- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie narusza prywatności osoby fizycznej ani tajemnicy przedsiębiorcy.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji PWPW z [...] Iutego 2019 r.
Skarżący, powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że informacje o nagrodach przyznawanych osobom pełniącym funkcje publiczne nie podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Jak wskazał skarżący, celem wykazania, że osoby zatrudnione przez organ nie pełnią funkcji publicznej podmiot zobowiązany dokonuje w decyzji odmownej indywidualnej analizy zakresu obowiązku pracowników. Uznał, że PWPW nie dokonuje jakiejkolwiek merytorycznej oceny zakresu działań swoich pracowników, poprzestając na twierdzeniu, że wyłącznie zarząd posiada kompetencje do podejmowania wiążących rozstrzygnięć. Brak w decyzji jakichkolwiek argumentów i realnych danych, które pozwoliłyby stwierdzić jakie funkcje i zadania są wykonywane przez pracowników PWPW i jaki zakres obowiązków jest do tych funkcji przypisany - co dopiero pozwoliłoby na obiektywną ocenę, czy te osoby mają realny wpływ na kształt podejmowanych decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącego, odmowa objęła również członków zarządu, co do których PWPW wskazuje, że pełnią funkcje publiczne. Skarżący podniósł, że wydaje się nieprawdopodobne, żeby jedynymi osobami uprawnionym do podejmowania istotnych rozstrzygnięć w sprawach PWPW
byli członkowie Zarządu.
Zdaniem skarżącego, nie można przyjąć, że istnieje bezpośredni związek między ujawnieniem wysokości i powodów, dla których nagrody są przyznawane w danym podmiocie gospodarczym, a przejmowaniem jego pracowników przez inny podmiot. Jednocześnie PWPW nie odniosła się do kwestii, jakie cechy treści informacji przemawiają za uznaniem jej za tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie są też istotne dla przedmiotowej sprawy informacje o ogólnym profilu działalności PWPW i jej sukcesach. Dodał, że w jego opinii nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorcy informacja o nagrodach i premiach przyznawanych w spółkach powiązanych kapitałowo ze Skarbem Państwa, przywołując na tę okoliczność wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1525/17.
W opinii skarżącego, przepisy RODO nie ingerują w przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w porządku prawnym państwa członkowskiego.
Takich ograniczeń nie zawiera również obowiązująca ustawa o ochronie danych
osobowych.
W odpowiedzi na skargę PWPW wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Podkreślić jednocześnie należy, iż u.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, przy czym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.).
Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawał fakt, iż żądane przez Stowarzyszenie informacje miały walor informacji publicznej, jak również fakt, że PWPW była podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Świadczy o tym dobitnie fakt, iż PWPW wydała decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenie jawności wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., która to decyzja objętą została skargą.
Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności swoich pracowników, a nadto na tajemnicę przedsiębiorstwa.
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4. Zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będące organami władzy publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513). Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przypomnieć zatem należy, iż w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Z powyższych regulacji wynika, że dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy.
Skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie powoduje automatycznego jej udostępnienia, ale wymaga zweryfikowania przesłanek ograniczających dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to głównym celem postępowania o udostępnienie informacji dotyczących osób fizycznych jest w pierwszej kolejności wyjaśnienie czy osoby te pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. Wówczas bowiem ograniczenia dostępności informacji nie mają zastosowania.
W tym wypadku kluczową dla oceny charakteru pełnionej przez osobę fizyczną funkcji (zajmowanego stanowiska) jest wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne".
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz.1600 ze zm.; zwana dalej: "k.k."), ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Katalog z art. 115 § 13 k.k. ma bowiem charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, iż za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 759/14) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 2488/13), gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych.
Z powyższego wynika, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, iż funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 10 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 1108/14; z dnia 19 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 125/11, postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004
r. o sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie
Sądu założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również na to, iż pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w art. 115 § 19 k.k., za czym przemawia wykładnia systemowa. Kodeks karny jest wszakże regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego, przy czym racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji tego pojęcia ujętej w k.k., gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcję publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, czy jak chociażby ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówkę interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).
Reasumując tę część rozważań wskazać należy, iż pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pojęcie obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie czy bieg spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, iż ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae - ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyroki NSA: z dnia 18 marca 2015 r. o sygn. akt I OSK 951/14; z dnia 8 lipca 2015 r. o sygn. akt 1530/14).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, iż PWPW nie poczyniła żadnej analizy dotyczącej tego, czy jakikolwiek jej pracownik pełni bądź nie funkcje publiczne i w konsekwencji uchybiła obowiązkom w zakresie pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie sposób uznać za realizację powyższego, właściwie jednozdaniowego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym, jej pracownicy nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, dlatego nie można w stosunku do nich znieś prawa do prywatności.
Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PWPW wskazała, że jej pracownicy nie posiadają uprawnień decyzyjnych pozwalających na kształtowanie zadań PWPW w sferze publicznej. Podkreślono również, że zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 373 Ksh. oraz § 22 ust. 1 Statutu do składania oświadczeń w imieniu Spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków Zarządu albo jeden działający łącznie z prokurentem. I to członkowie Zarządu Spółki podejmują zgodnie z tymi zasadami wszelkie decyzje związane z jej działalnością i ponoszą za nie odpowiedzialność.
Zdaniem Sądu, wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o osoby, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Dla przykładu wskazać można, iż osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie pracownik PWPW, który podpisuje w imieniu Spółki decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), gdyż decyzje takie niewątpliwie mają wpływ na sferę publiczną.
Sąd nie podziela przy tym stanowiska, iż wszyscy pracownicy PWPW zajmują stanowiska o charakterze "usługowym" w stosunku do Zarządu Spółki. Organ zdaje się w tym zakresie posiłkować pojęciem wskazanym w uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, jednakże czyni to w sposób błędny. Trybunał Konstytucyjny podniósł wprawdzie, iż spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny, jednakże mówiąc o "usługowym" charakterze niewątpliwie należy mieć na względzie działalność polegającą na rzeczywistym świadczeniu usług. Jakkolwiek w znaczeniu potocznym Spółka może wyprowadzać tezę o "usługowym" charakterze stanowisk pracowniczych względem Zarządu Spółki, to już na gruncie prawa nie można uznać, by każdy pracownik osoby prawnej był "usługodawcą" dla członków jej zarządu, których należałoby uznać w takim przypadku za "usługobiorców". Jeżeli w PWPW są natomiast pracownicy zajmujący stanowiska, które - z uwagi na zakres wykonywanych zadań na rzecz PWPW - mają charakter usługowy lub techniczny, to Spółka winna to wykazać. Raz jeszcze bowiem powtórzyć należy, iż zasadność odmowy ze wskazaniem na brak osób pełniących funkcje publiczne w strukturach PWPW wymaga co najmniej pogłębionej analizy tak struktury zatrudnienia i zadań wykonywanych przez poszczególnych pracowników, jak również zadań realizowanych przez PWPW w sferze publicznej. Tego kontrolowana decyzja jednak nie zawiera.
Niezależnie od powyższego, nawet czysto teoretycznie przyjmując, iż osoby objęte wnioskiem istotnie nie pełnią funkcji publicznych i można wobec nich stosować
wyłączenie, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to należało zwrócić uwagę na to, że
co do zasady podmiot, do którego zostanie skierowane żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzeń, premii czy nagród, jakie wypłaca swoim pracownikom, nie może z urzędu podejmować się ochrony prywatności tych pracowników. Pojęcie prywatności jest bowiem immanentnie związane z konkretną osobą fizyczną. To zaś w konsekwencji sprawia, iż również ochrona prywatności jest uprawnieniem przynależnym konkretnej osobie fizycznej. Tylko więc od decyzji tej konkretnej osoby fizycznej zależy to, czy - po pierwsze - pewne dane objęte wnioskiem złożonym w trybie u.d.i.p., stanowią dla niej materię, którą uważa za pozostającą w sferze jego prywatności, a - po drugie - czy będzie chciała chronić swoją prywatność czy też uzna, iż ujawnienie pewnych, dotyczących jej danych np. wysokości pobieranego wynagrodzenia, nie narusza sfery jej prywatności. W konsekwencji oznacza to, iż każdorazowo pracodawca, zanim podejmie się ochrony prywatności danego pracownika, musi zwrócić się do niego z pytaniem, czy życzy on sobie tego, aby w danym konkretnym przypadku pracodawca chronił jego prywatność. Dopiero natomiast złożenie przez pracownika oświadczenia woli zachowania pewnych danych w poufności, upoważnia pracodawcę do zbadania, czy istotnie sporne informacje należą do sfery prywatności osoby fizycznej, a w konsekwencji upoważnia go do podjęcia się ochrony tych danych. Z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika bowiem, że ograniczenia wskazane w tym przepisie nie mają zastosowania w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.
W realiach faktycznych niniejszej sprawy, PWPW nie wskazała w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż pracownicy nie wyrazili zgody na upublicznienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji. PWPW powołując się na ochronę prywatności osób objętych wnioskiem, nie ustaliła tego, czy owe osoby fizyczne traktują żądane wnioskiem dane jako należące do sfery ich prywatności i w związku z tym, czy domagają się od pracodawcy stosownej ochrony danych wrażliwych. Brak poczynienia przez Spółkę ustaleń w powyższym zakresie sprawia, iż również z tego powodu sama decyzja musiałaby zostać uznana za przedwczesną. Uchybienie to również w sposób istotny wpływa na wynik sprawy.
Odnosząc się do drugiej ze wskazanych przez PWPW przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej, tj. ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, przypomnieć w pierwszej kolejności należy, iż art. 5 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się pojęciem tajemnicy "przedsiębiorcy". Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja legalna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1010; zwanej dalej: "u.z.n.k."), zgodnie z którym przez tajemnicę tę rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle tego przepisu, dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą: po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej: po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. W doktrynie wskazuje się, iż brak spełnienia choćby jednej ze wskazanych przesłanek dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa.
Omawiane pojęcia w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 193/13).
Niezależnie jednak od tego, czy chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy, czy o tajemnicę przedsiębiorstwa, odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga: po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego - wykazania, że zaistniały przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji odmownej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Ewentualne przesłanki nieudzielania informacji publicznej muszą być przez podmiot obowiązany omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OSK 2347/15, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej (szerzej: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 3260/14). W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Wykazanie przesłanki materialnej względem objętych osnową decyzji informacji, musi nastąpić w uzasadnieniu decyzji odmownej. Natomiast organ nie można przyjmować a priori, twierdząc, że istota materii przesądza, iż określone jedynie w sposób dalece generalny informacje mają taką wartość dla przedsiębiorcy. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny.
Reasumując podkreślić należy, iż uzasadnienie decyzji odmawiającej – na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie odpowiada wskazanym wyżej standardom. Przede wszystkim PWPW podniosła, że przekazanie danych mogłoby zaszkodzić Spółce i osłabić jej pozycję względem podmiotów konkurencyjnych. Jako przykład zdarzenia potencjalnie osłabiającego pozycję wskazała możliwość przejęcia pracowników przez podmioty konkurencyjne poprzez zaoferowanie im lepszych warunków zatrudnienia. W ocenie Sądu PWPW nie wykazała jednak, że istnieje bezpośredni związek między ujawnieniem wysokości i powodów, dla których nagrody są przyznawane w danym podmiocie gospodarczym, a przejmowaniem jej pracowników przez inny podmiot. Jednocześnie Spółka nie odniosła się do podstawowej kwestii, to jest jakie cechy treści informacji przemawiają za uznaniem jej za tajemnicę przedsiębiorstwa.
W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2112/13 NSA stwierdził, iż aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Z kolei w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1939/15 NSA zauważył, iż nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej.
Podzielając w całej rozciągłości powyższe poglądy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, iż dla uznania czy w sprawie mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy nie było wystarczające samo powołanie się przez PWPW na fakt, iż informacje o warunkach finansowych, na których świadczą pracę osoby zatrudnione przez PWPW S.A. nie są informacjami ogólnie dostępnymi w obrębie samej Spółki. Wgląd do nich ma bardzo wąskie grono na szczeblu kierowniczym, jak również osoby zatrudnione w komórce organizacyjnej odpowiedzialnej za naliczanie i wypłatę wynagrodzeń. Osoby te są mocą podpisanych przez siebie oświadczeń, jak również obowiązujących w Spółce regulacji wewnętrznych zobowiązane do zachowanie informacji o wynagrodzeniach w ścisłej tajemnicy.
W tym stanie rzeczy uznać należało, iż brak było podstaw do przyjęcia, iż żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) i tym samym do odmowy jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia bowiem takiej odmowy.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż PWPW wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadziła postępowania dowodowego w zakresie objęcia żądanych informacji ochroną z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czym naruszyła art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie punktów 2 i 4, organ będzie obowiązany uwzględniając zaprezentowaną ocenę prawną - zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny sprawy. Dopiero bowiem całościowo ustalony stan faktyczny umożliwi Spółce przystąpienie do badania zasadności wniosku inicjującego postępowanie. Podkreślić przy tym należy, że wydania decyzji wymaga jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej, natomiast jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną, która również kończy postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.