II SA/Wa 66/12

II SA/Wa 66/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący sprawozdawca/
Eugeniusz Wasilewski
Ewa Kwiecińska
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
I OSK 2516/12 - Wyrok NSA z 2014-01-31
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
art. 128  ust. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 134  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156  par. 1  pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska Eugeniusz Wasilewski Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za dodatkowy urlop 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] maja 2009 r. dotyczącego "wydania decyzji w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy wynikający ze zwolnienia ze służby", decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówił wypłaty ww. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby oraz zaległe urlopy wypoczynkowe.
Następnie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 09 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 712/10 uchylił zaskarżoną przez M. S. decyzję Szefa ABW z dnia [...] września 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. i stwierdził, że zaskarżoną decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2115/10 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 09 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 712/10 i oddalił skargę.
Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. M. S. wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie przyznania lub odmowy przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop dodatkowy, o którym mowa w art. 97 ust. 2 ustawy o ABW, w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] marca 2008 r.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za zaległy urlop dodatkowy oraz urlop dodatkowy niewykorzystany w związku ze zwolnieniem ze służby w ABW.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. M. S. wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r.
W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy w zaistniałym stanie faktycznym, w świetle obowiązujących przepisów prawnych, funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o ABW oraz AW (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) należy się wypłata ekwiwalentu pieniężnego za zaległy urlop dodatkowy oraz urlop dodatkowy niewykorzystany w związku ze zwolnieniem ze służby. Wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, w ramach prawa do wypoczynku funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Wyjaśnił, że istota tego urlopu polega na zwolnieniu funkcjonariusza od obowiązków pełnienia służby w każdym roku na określony w ustawie czas, w celu zapewnienia mu możliwości wypoczynku i regeneracji sił. Stwierdził, że urlop dodatkowy stanowi w swej istocie urlop wypoczynkowy i tak jest traktowany przy wypłacie świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby. Jedyną rzeczą wyróżniającą nabycie prawa do urlopu dodatkowego przez funkcjonariusza jest warunek osiągnięcia przez niego określonego stażu służby lub ukończenie określonego wieku. Sytuacje, w których pracownik zamiast urlopu wypoczynkowego może otrzymać ekwiwalent pieniężny są ściśle określone i nie podlegają interpretacji rozszerzającej.
Organ II instancji wyjaśnił, że M. S. został zwolniony ze służby w ABW z dniem [...] marca 2008 r. na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy, zgodnie z którym "funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku dwukrotnego niestawienia się bez usprawiedliwienia przed komisją lekarską, do której funkcjonariusz został skierowany w celu określenia jego stanu zdrowia".
Szef ABW wskazał, że w świetle art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW "funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 54 ust. 3, art. 57 ust. 4 i art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 ustawy otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".
Tym samym M. S. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w tym i dodatkowy, w roku zwolnienia ze służby oraz zaległe urlopy wypoczynkowe i dodatkowe nie przysługuje, ponieważ art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW nie przewiduje wypłaty tych należności dla funkcjonariuszy zwalnianych na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy. (...)
Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. M. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wnosząc uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako niezgodnych z prawem.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niezastosowanie i uznanie przez organ, że przepis będący podstawą rozstrzygnięcia – art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW – wiąże stronę w stosunku do ekwiwalentu pieniężnego za urlop dodatkowy, podczas gdy przepis ten nie znajdował zastosowania wobec strony, gdyż nie reguluje prawa do ekwiwalentu za urlop dodatkowy; art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu UE (Dz. Urz. EU 2010/C 83/01) w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 17 dyrektywy nr 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z 04 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji pracy, poprzez błędne uznanie, że dyrektywa 2003/88 nie wiąże Szefa ABW; art. 6 Traktatu o UE, poprzez błędne przyjęcie przez organ, że Państwo Polskie, jako członek UE, nie uznaje praw określonych w Karcie Praw Podstawowych UE oraz że prawa podstawowe określone w Karcie nie mają takich samych mocy obowiązywania, jak prawa wynikające z Traktatów; art. 31 ust. 2 Karty Praw Podstawowych UE, poprzez wydanie decyzji doprowadzającej do zniweczenia prawa do urlopu i jego rekompensaty, który stanowi prawo podstawowe UE; art. 81 w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 97 ust. 2 ustawy o ABW; art. 9, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/88, poprzez wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. w rażący sposób ignorujący jasne przepisy dyrektywy w zakresie ekwiwalentu za urlop, jak również wydanie decyzji wbrew poglądom: doktryny, Biura Analiz Sejmowych, Ministerstwa Spraw Zagranicznych, stanowiska rządu polskiego, linii orzeczniczej ETS; art. 6 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa; art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu, który nie mógł być zastosowany w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ, uznając skargę za niezasadną, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -
t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
Oceniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów, aniżeli zostały w niej podniesione. Zezwala na to treść art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, skarżone decyzje dotyczyły sprawy poprzednio rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu na obecnym jej etapie sprowadzała się do oceny tego, czy pomiędzy sprawą zakończoną skarżoną decyzją, a sprawą toczącą się na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2009 r. i zakończoną prawomocną decyzją z [...] września 2009 r. istnieje tożsamość.
W pierwszej kolejności należało bowiem ustalić, czy tematyka, będąca przedmiotem rozstrzygnięcia organu w skarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, nie była już prawomocnie rozstrzygnięta wcześniej. W takiej sytuacji, problematyka ta traktowana musiała by być jako objęta powagą rzeczy osądzonej. To by zaś prowadziło do konkluzji, iż tematyka ta nie mogła być już ponownie przedmiotem rozstrzygania przez organ.
Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną jest to, że [...] maja 2009 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy wynikający ze zwolnienia ze służby. Rozpoznając ten wniosek organ decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił przyznania stronie żądanego świadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało poddane kontroli sądowej i ostatecznie uznane za poprawne mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 r. uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylający skarżoną decyzję i oddalającego skargę strony.
Okolicznością niesporną jest również to, iż postępowanie zakończone wydaniem decyzji będącej przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu, zainicjował wniosek strony z dnia [...] stycznia 2011 r. o wydanie decyzji w sprawie przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby.
Powyższe okoliczności sprawiają, że tutejszy Sąd dopatrzył się występowania tożsamości postępowań wywołanych ww. wnioskami strony.
Tożsamość ta ma zaś charakter zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy.
Co do istnienia tożsamości podmiotowej, to okoliczność ta nie może budzić żadnych wątpliwości. Te same strony były bowiem uczestnikami zarówno wcześniejszego postępowania, jak i postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji.
Wątpliwości nie budzi także fakt występowania tożsamości przedmiotowej ocenianych postępowań. Zarówno bowiem wcześniejsze postępowanie, jak i obecne, dotyczyły materii ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy wynikający ze zwolnienia ze służby. Na trafność powyższej konkluzji nie wpływa to, iż przedmiotem postępowania zakończonego skarżoną decyzją, było prawo do ekwiwalentu za urlop dodatkowy. Urlop dodatkowy jest bowiem również urlopem wypoczynkowym, a jedynie jego długość uzależniona jest od stażu służby.
Stąd więc uznać należało, że identyczna jest treść praw, będących przedmiotem wcześniejszego i obecnego postępowania.
Identyczna jest także podstawa prawna oraz faktyczna sprawy wcześniejszej i obecnej. Przedmiotem obydwu postępowań była bowiem kwestia wykładni przepisu art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.).
W świetle powyższego, w sytuacji gdy na dzień wydawania w niniejszej sprawie decyzji w dniu [...] sierpnia 2011 r. w obrocie prawnym funkcjonowała już ostateczna i prawomocna decyzja z dnia [...] września 2009 r., rozstrzygająca tożsamą podmiotowo i przedmiotowo problematykę, organ nie powinien już rozstrzygać sprawy merytorycznie. Stąd więc, ponownie rozpoznając sprawę, organ zamiast utrzymywać w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. winien zadziałać w trybie art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Co się tyczy argumentów zawartych w niniejszej skardze i wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, wobec faktu, iż przedmiotowa materia była już prawomocnie oceniana i rozstrzygnięcie sprawy funkcjonuje już w obrocie prawnym, tutejszy Sąd nie mógł wypowiadać się co do ich zasadności.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.
Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.