II SA/Wa 657/24

II SA/Wa 657/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Ewa Radziszewska-Krupa
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 i art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 646
art. 45 ust. 1, art. 48, art. 40 i art. 43 ust. 7, art. 49, art. 59, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55, art. 58, art. 62
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Dz.U. 2024 poz 97
art. 17 ust. 3,, art. 17 w zw. z art. 1 i 3
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646, z późn. zm.) zwanej dalej również ustawą P.p. w związku z art. 17 pkt 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1251), zwanej dalej również ustawą o PIP, w związku ze sprzeciwem wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, wniesionym przez Fundację [...] postanowił kontynuować czynności kontrolne.
W uzasadnieniu wskazał, że do kontroli przedsiębiorców prowadzonych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy (w tym przypadku inspektora pracy) nie stosuje się ograniczeń wynikających z przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców określonych w art. 54 ust. 1 1 wskazanej ustawy. Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, z wyłączeniem przypadków, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej. W przypadku kontroli przeprowadzanej przez inspektora pracy, znajdą zastosowanie przepisy Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu - przyjętej w Genewie w dniu 11 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 450) będącej jako ratyfikowana umowa międzynarodowa częścią porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 16 przedmiotowej Konwencji – przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Jednocześnie zgodnie z art. 12 ust. 1 Konwencji inspektorzy pracy zaopatrzeni w odpowiednie pełnomocnictwa będą upoważnieni do swobodnego wstępu, bez uprzedniego zawiadomienia, o każdej porze dnia i nocy, do każdego zakładu pracy podlegającego inspekcji. Wskazane wyżej przepisy Konwencji będą więc podstawą prawną wyłączająca stosowanie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Kontrola prowadzona przez inny organ nie będzie okolicznością uniemożliwiającą prowadzenie kontroli przez inspektora pracy, tym bardziej, że w przedmiotowym sprzeciwie nie udowodniono ani nie uprawdopodobniono w żaden sposób prowadzenia takiej kontroli.
Fundacja [...], reprezentowana przez adwokata, w zażaleniu z dnia 1 lutego 2024 r. wniosła o uchylenie postanowienia Inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] i odstąpienie od czynności kontrolnych, zarzucając naruszenie art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie i kontynuowanie czynności kontrolnych, podczas gdy organ - na mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2024 r. - odstąpił od czynności kontrolnych realizowanych w tożsamym zakresie, a zgodnie ze wskazanym przepisem - organ kontroli nie przeprowadza, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ, art. 59 ust. 7 pkt 2 Prawa przedsiębiorców poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, podczas gdy sprzeciw z dnia [...] stycznia 2024 r. zasługiwał na uwzględnienie oraz odstąpienie od czynności kontrolnych w zakresie wskazanym w sprzeciwie, art. 54 ust 1 Prawa przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie i kontynowanie czynności wobec Fundacji [...], podczas gdy wobec Fundacji toczy się postępowanie kontrolne prowadzone przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] pod numerem [...] - a jak wynika z treści przepisu art. 54 ust. 1 pkt 1 Prawa przedsiębiorców – nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, art. 16 w zw. z art. 12 ust. 1 Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu – przyjętej w Genewie w dniu 11 lipca 1947 r. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż przepisy Konwencji znajdują zastosowanie w przypadku kontroli przeprowadzanej przez inspektora pracy, podczas gdy przepis art. 16 oraz art. 12 ust. 1 Konwencji nie został wskazany w podstawie prawnej upoważnienia o numerze rej.[...], a zatem nie może stanowić podstawy prawnej upoważniającej do przeprowadzenia kontroli.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2024 r. Fundacja została poinformowana o przedłużeniu czasu kontroli, określonej w upoważnieniu, wystawionym przez kontrolujących, określającym pierwotnie datę zakończenia kontroli na dzień 30 grudnia 2023 r. Kontrolę przedłużono do dnia [...] lutego 2024 r. Wobec powyższego - Fundacja [...] wniosła sprzeciw wobec wykonywania przez organ czynności kontrolnych w stosunku do Fundacji, z uwagi na fakt iż w stosunku do Fundacji toczy się postępowanie kontrolne prowadzone przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] pod numerem [...], a jak wynika z treści przepisu art. 54 ust. 1 Prawa Przedsiębiorców - nie można jednocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy.
Okręgowy Inspektor Pracy w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. z dnia [..] stycznia 2024 r. Nr rej.:[...], w sprawie sprzeciwu przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania kontroli.
Okręgowy Inspektor Pracy w uzasadnieniu wskazał, że art. 58 ust. 1 ustawy P.p. nie ma zastosowania na gruncie rozpatrywanej sprawy. Na mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2024 r. inspektor pracy OIP W. Oddział w C. odstąpił od czynności kontrolnych. Podstawą przedmiotowego odstąpienia było uprzednie wszczęcie postępowania kontrolnego w dniu [...] listopada 2023 r. przez inspektorów pracy na podstawie upoważnienia nr rej.:[...]. Zgodnie z treścią art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2024 r. poz. 97) inspektor pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowego inspektoratu pracy (w tym przypadku Okręgowego Inspektoratu Pracy w W.) jest odrębnym organem. Tymczasem art. 58 ust. 1 ustawy P.p. dotyczy sytuacji, w której organ zamierza przeprowadzić czynności w zakresie objętym zakończoną już uprzednio przez niego kontrolą. Brak więc w tym momencie podstaw do przyjęcia, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sytuacji (ze względu na brak tożsamości i odrębność podmiotową organów). Ponadto, z uwagi na wydanie postanowienia z dnia [...] stycznia 2024 r., kontrola rozpoczęta przez inspektora pracy Oddziału w C., w praktyce nie odbyła się, a tym samym nie podpisano protokołu kontroli, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o PIP, do czego obligatoryjnie doszłoby w realizacji obowiązku z art. 31 ust. 3 ustawy o PIP.
Okręgowy Inspektor Pracy w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 16 w zw. z art. 12 ust. 1 Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy uznał go za bezzasadny, albowiem zgodnie z treścią przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o PIP, upoważnienie do przeprowadzania kontroli u przedsiębiorcy powinno zawierać następujące dane: 1) wskazanie podstawy prawnej przeprowadzenia kontroli; 2) oznaczenie organu kontroli; 3) imię i nazwisko, stanowisko służbowe osoby upoważnionej do przeprowadzenia kontroli oraz numer jej legitymacji służbowej; 4) określenie zakresu przedmiotowego kontroli; 5) oznaczenie podmiotu objętego kontrolą; 6) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli; 7) podpis osoby udzielającej upoważnienia, z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji; 8) pouczenie kontrolowanego podmiotu o jego prawach i obowiązkach; 9) datę i miejsce wystawienia upoważnienia. Upoważnienie do kontroli przedsiębiorcy przez inspektora pracy zawiera w pkt. A wykaz aktów normatywnych stanowiących podstawę prawną przeprowadzania kontroli. Znajduje się tam informacja o zastosowaniu podczas kontroli przepisów art. 45-65 ustawy P.p., z wyłączeniem art. 48, 50, 54 i 55 ust. 1 wskazanej ustawy. Podstawą prawną wyłączająca stosowanie art. 54 ustawy P.p. będzie w tym przypadku art. 16 oraz 12 Konwencji. Ponadto w części upoważnienia zawierającej pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego wskazano w sposób wyraźny, że podstawą prawną niestosowania przepisu art. 54 ustawy P.p. są przepisy wskazanej Konwencji, w szczególności jej art. 16 i 12. Taki sposób wskazania podstawy prawnej czynności kontrolnych w upoważnieniu do kontroli spełnia wymogi określone w art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy o PIP oraz w art. 49 ust. 7 pkt 1 ustawy P.p.
Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy P.p. nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, z wyłączeniem przypadków, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej. W przypadku kontroli przeprowadzanej przez inspektora pracy, znajdują zastosowanie przepisy Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy, która jako ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi źródło prawa i część porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią art. 16 Konwencji - przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Jednocześnie zgodnie z art. 12 ust. 1 Konwencji inspektorzy pracy zaopatrzeni w odpowiednie pełnomocnictwa będą upoważnieni do swobodnego wstępu, bez uprzedniego zawiadomienia, o każdej porze dnia i nocy, do każdego zakładu pracy podlegającego inspekcji. Wskazane przepisy Konwencji stanowią zatem podstawę prawną wyłączającą stosowanie przepisu art. 54 ust. 1 ust. 1 ustawy P.p. Kontrola prowadzona przez inny organ nie będzie okolicznością uniemożliwiającą prowadzenie kontroli przez inspektora pracy, tym bardziej, że w przedmiotowym sprzeciwie nie udowodniono ani nie uprawdopodobniono w żaden sposób prowadzenia takiej kontroli.
Fundacja [...], reprezentowana przez adwokata, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku postanowienia wydanego w dniu [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie odstąpienia od czynności kontrolnych wobec Fundacji przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. – Oddział w C., celem wykazania faktu: odstąpienia przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. - oddział w C. od czynności kontrolnych realizowanych wobec skarżącej, a zatem bezzasadności kontynuowania przedmiotowych czynności na mocy postanowienia Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. z dnia [...] stycznia 2024 roku, a co za tym idzie - wadliwości zaskarżonego postanowienia; prowadzenia przez Organ czynności kontrolnych z naruszeniem przepisu art. 58 ust 1 Prawa przedsiębiorców, zarzucając naruszenie art. 17 w zw. z art. 1 i 3 ustawy o PIP, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż Okręgowy Inspektorat Pracy w W. - Oddział w C., Okręgowy Inspektorat Pracy w W. oraz inspektorzy pracy działający w ramach właściwości terytorialnej wskazanych powyżej Inspektoratów są odrębnymi od siebie organami, podczas gdy Państwowa Inspekcja Pracy posiada dwustopniową strukturę obejmującą dwie jednostki organizacyjne tj. Główny Inspektorat Pracy jako jednostkę organizacyjną usytuowaną na poziomie centralnym (ogólnopaństwowym) oraz jednostki terenowe w postaci okręgowych inspektoratów pracy, a zatem Okręgowy Inspektorat Pracy w W. Oddział w C., Okręgowy Inspektorat Pracy w W. oraz inspektorzy pracy działający w ramach właściwości terytorialnej wskazanych powyżej Inspektoratów są tym samym organem, toteż postanowienie z dnia [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie odstąpienia od czynności kontrolnych wydane przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. - Oddział w C. oraz postanowienie z dnia [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wydane przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. wydane zostały przez ten sam organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 16 oraz art. 12 ust 1 Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy w zw. z art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż czynności kontrolne realizowane przez organ mają nieograniczony charakter, dlatego przepis art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców nakładający ograniczenie na przedmiotową kontrolę nie odnajduje zastosowania wobec kontroli prowadzonej przez organ, podczas gdy z przepisów art. 16 oraz art. 12 ust. 1 Konwencji wynika jedynie zakres pełnomocnictwa, w które zaopatrzeni są inspektorzy pracy oraz okoliczność, że przedsiębiorstwa mogą być kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych, a zatem nie wynika z nich, iż przepisy krajowe dotyczące ograniczeń w zakresie przeprowadzania kontroli nie odnajdują zastosowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 57 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 31 ust 1 i 3 ustawy o PIP poprzez uznanie, iż wydanie postanowienia w przedmiocie odstąpienia od czynności kontrolnych oznacza, że czynności kontrolne w praktyce nie odbyły się, bowiem nie doszło do podpisania protokołu kontroli, podczas gdy wydanie postanowienia w przedmiocie odstąpienia od czynności kontrolnych nie czyni czynności zrealizowanych w ramach kontroli niebyłymi, podobnie jak nie czyni niebyłymi czynności kontrolnych niezwieńczonych podpisaniem protokołu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2024 r. wydanego przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. w przedmiocie kontynowania czynności kontrolnych wobec skarżącej, podczas gdy tożsamy organ w dniu [...] stycznia 2024 r. wydał postanowienie w przedmiocie odstąpienia od czynności kontrolnych (realizowanych w tożsamym zakresie), a zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców - organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2024 r. wydanego przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. w przedmiocie kontynowania czynności kontrolnych wobec skarżącej, podczas gdy wobec skarżącej toczy się postępowanie kontrolne prowadzone przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] pod numerem [...] - a jak wynika z treści przepisu art 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców - nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca w uzasadnieniu przytoczyła przebieg postępowania oraz szerzej omówiła zarzuty skargi. Podniosła m.in., że inspektorzy pracy nie tworzą odrębnego (własnego) poziomu organizacyjnego w obrębie struktury organizacyjnej Państwowej Inspekcji Pracy, lecz działają w zakresie terytorialnej właściwości okręgowych inspektoratów pracy. Nie stanowią oni kolejnego szczebla organizacyjnego Inspekcji, lecz wpisani są w jej dwustopniowy układ strukturalny. Wyodrębnienie inspektoratów jako organów jest też organizacyjnie ograniczone w tym sensie, że inspektorzy nie są wyposażeni we własny aparat pracy w postaci inspektoratu. Ich aparatem pomocniczym są okręgowe inspektoraty pracy; w ramach tych urzędów osadzone są też stanowiska inspektorów pracy (por. J. Jagielski [w:] M. Gersdorf, K. Rączka, J. Jagielski, Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz, Warszawa 2008, art. 17). Każdy inspektor pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowego inspektoratu pracy nie jest odrębnym organem. Państwowa Inspekcja Pracy ma dwustopniową strukturę obejmującą: Główny Inspektorat Pracy jako jednostkę organizacyjną usytuowaną na poziomie centralnym (ogólnopaństwowym) oraz jednostki terenowe w postaci okręgowych inspektoratów pracy. Oznacza to, że Okręgowy Inspektorat Pracy jest jednym organem, nie są natomiast odrębnymi organami inspektorzy pracy działający w ramach Okręgowych Inspektoratów Pracy. Co więcej nie sposób uznać, aby Okręgowy Inspektorat Pracy w W. oraz oddział c. przedmiotowego Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. stanowiły dwa odrębne organy - jest to ten sam organ, różnica dotyczy jedynie oddziału przedmiotowego Organu. Ten sam organ w dniu [...] stycznia 2024 r. wydał postanowienie w przedmiocie odstąpienia od czynności kontrolnych, a następnie - w tej samej sprawie - w dniu [...] stycznia 2024 r. wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Taka sytuacja jest sprzeczna z przepisem art. 58 ust 1 Prawa przedsiębiorców. Skarżąca przywołała art. 16 Konwencji, art. 12 ust. 1 Konwencji. Wskazała, że przepis art. 16 Konwencji dotyczy częstotliwości i staranności przeprowadzanych kontroli. Wobec powyższego z powołanych przez organ przepisów Konwencji nie sposób wyczytać ograniczenia w zastosowaniu - w niniejszej sprawie - przepisu art. 54 ust. 1 Prawa przedsiębiorców.
Skarżąca wskazała, że zdaniem organu Okręgowy Inspektorat Pracy w W. - Oddział w C. - na mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2024 r. nie zakończył kontroli, bowiem kontrola w praktyce nigdy się nie odbyła, ponieważ nie doszło do podpisania protokołu kontroli w rozumieniu przepisu art. 31 ust.1 i 3 Ustawy o PIP. Skoro organ odstąpił od kontroli, to oczywistym jest, że kontrola miała miejsce, odbyła się i została zakończona. W przeciwnym razie nie byłoby od czego odstępować. Po drugie - fakt niepodpisania protokołu kontroli nie determinuje braku przeprowadzenia kontroli. Ratio legis przepisu art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców sprowadza się do ochrony przedsiębiorcy przed wielokrotną kontrolą prowadzoną przez ten sam organ, w tym samym zakresie merytorycznym, objętym uprzednio zakończoną kontrolą. Rozwiązanie ogranicza czas trwania kontroli. Przedsiębiorca nie jest bowiem zmuszony do przedkładania organom administracji publicznej tych samych dokumentów. Nie jest również narażony na różnice w ustaleniach oraz zaleceniach pokontrolnych (por. A. Żywicka [w:] L Bielecki, J. Gola, K. Horubski, K. Kokocińska, E. Komierzyńska-Orlińska, A. Żywicka, Komentarz do ustawy - Prawo przedsiębiorców [w:] Konstytucja biznesu. Komentarz, Warszawa 2019, art. 58). Okręgowy Inspektorat Pracy w W. - wobec skarżącej - prowadził już czynności kontrolne dotyczące tego samego zakresu kontroli. W dniu[...] stycznia 2024 r. Okręgowy Inspektorat Pracy w W. - oddział w C. wydał postanowienie w przedmiocie odstąpienia od czynności kontrolnych, a następnie Okręgowy Inspektorat Pracy w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych - w tożsamym zakresie. Zgodnie z treścią przepisu art. 54 ust .1 Prawa przedsiębiorców, jeśli działalność przedsiębiorcy jest już objęta kontrolą innego organu, organ kontroli odstąpi od podjęcia czynności kontrolnych. Tym samym, biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisu, organ kontroli jest zobligowany odstąpić od rozpoczęcia kontroli. Prawo przedsiębiorców wprawdzie nie wskazuje, w jaki sposób przedsiębiorca mógłby skutecznie domagać się odstąpienia od kontroli przez organ kontroli, natomiast wydaje się oczywiste, że przedsiębiorca nie ma wówczas obowiązku poddania się takiej kontroli i może zgłosić sprzeciw wobec podjęcia kontroli z naruszeniem przepisu art. 54 Prawa przedsiębiorców. W takiej sytuacji organ kontroli może ustalić z przedsiębiorcą inny termin przeprowadzenia kontroli. Powyższe jest wyrazem podejścia ustawodawcy korzystnego dla przedsiębiorcy. Przedsiębiorca może wówczas ocenić, w jakim okresie kontrola najmniej utrudniałaby prowadzenie działalności przedsiębiorcy, i zasugerować przeprowadzenie kontroli w tym czasie (por. K. Krzal [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, red. A. Pietrzak, Warszawa 2019, art. 54). Wobec Skarżącej równolegle toczy się postępowanie kontrolne prowadzone przez Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] pod numerem [...], co niweczyło możliwość prowadzenia kolejnego postępowania wobec skarżącej.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał m.in., że zgodnie z art. 3 ustawy jednostkami organizacyjnymi Państwowej Inspekcji Pracy są: Główny Inspektorat Pracy, okręgowe inspektoraty pracy oraz Ośrodek Szkolenia Państwowej Inspekcji Pracy im. Profesora Jana Rosnera we Wrocławiu. Z treści wskazanego wyżej art. 17 pkt 3 u.p.i.p. wynika, iż każdy inspektor pracy jest samodzielnym i oddzielnym organem, prowadzącym odrębne postępowania kontrolne. Skarżąca w sposób błędny utożsamia organ jakim jest inspektor pracy z Okręgowym Inspektoratem Pracy będącym jednostką organizacyjną Państwowej Inspekcji Pracy. W ramach właściwości terytorialnej każdego Okręgowego Inspektoratu
Pracy działają inspektorzy pracy (będący odrębnymi organami). Tym samym błędne jest twierdzenie Skarżącej, że inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. oraz inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. oddziału w C. są tym samym organem. Zgodnie z treścią art. 17 pkt 3 u.p.i.p., każdy inspektor pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowego inspektoratu pracy (w tym przypadku Okręgowego Inspektoratu Pracy w W.) jest odrębnym organem. Tymczasem art. 58 ust. 1 u.p.i.p. reguluję sytuację, w której organ zamierza przeprowadzić czynności w zakresie objętym zakończoną już uprzednio przez niego kontrolą. Zatem w niniejszej sytuacji nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym. Postępowanie kontrolne prowadzone przez inspektora pracy jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów Kpa. "Pomimo przenikania się postępowania kontrolnego z postępowaniem administracyjnym (które stosowane jest do rozstrzygnięć władczych podjętych w wyniku kontroli) postępowanie kontrolne nie jest częścią formalną postępowania administracyjnego regulowanego przez Kodeks postępowania administracyjnego i nie stanowi etapu tego postępowania w postaci postępowania wyjaśniającego. W sensie merytorycznym postępowanie kontrolne i jego ustalenia stanowią niewątpliwie etap wyjaśniający w sprawie, i tworzący podstawę do podejmowania dalszych działań. Jest to jednak etap proceduralnie swoisty, ujęty we "własne" postępowanie kontrolne, a nie poddany reżimowi postępowania administracyjnego zawartemu w Kodeksie postępowania administracyjnego" (Gersdorf Małgorzata, Jagielski Jacek, Rączka Krzysztof, Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz. LexisNexis 2008.)
Organ podniósł, iż na gruncie rozpatrywanej sprawy, nie istnieje możliwość powoływania się przez przedsiębiorcę na ograniczania czasu trwania kontroli w zakresie wskazanym w art. 55 ust. 1 u.p.i.p. Zgodnie z treścią art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy P.p., ograniczeń czasowych dotyczących długości trwania kontroli nie stosuje się w przypadku gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej. W przypadku przedmiotowej kontroli przeprowadzanej przez inspektorów pracy, przepisy Konwencji - stosuje się. Zgodnie z treścią przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o PIP upoważnienie do przeprowadzania kontroli u przedsiębiorcy powinno zawierać następujące dane: 1) wskazanie podstawy prawnej przeprowadzenia kontroli; 2) oznaczenie organu kontroli; 3) imię i nazwisko, stanowisko służbowe osoby upoważnionej do przeprowadzenia kontroli oraz numer jej legitymacji służbowej; 4) określenie zakresu przedmiotowego kontroli; 5) oznaczenie podmiotu objętego kontrolą: 6) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli; 7) podpis osoby udzielającej upoważnienia, z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji; 8) pouczenie kontrolowanego podmiotu o jego prawach i obowiązkach; 9) datę i miejsce wystawienia upoważnienia. Upoważnienie do kontroli, wręczone przedsiębiorcy przez inspektora pracy, zawiera w pkt. A wykaz aktów normatywnych, stanowiących podstawę prawną przeprowadzania kontroli. Znajduje się tam informacja o zastosowaniu podczas kontroli przepisów art. 45-65 ustawy o PIP Skarżący winien zapoznać się ze szczegółowym "Pouczeniem o prawach i obowiązkach kontrolowanego", stanowiącym załącznik do cyt. upoważnienia doręczony przedsiębiorcy, który wyjaśnia, że do kontroli przedsiębiorcy prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, nie stosuje się ograniczeń wynikających z ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Przedsiębiorca jest zobowiązany prowadzić i przechowywać w swojej siedzibie książkę kontroli oraz upoważnienia i protokoły kontroli.
Konwencja Nr 81 obejmuje, system inspekcji pracy w zakładach przemysłowych i handlowych. Jednakże budowa Konwencji Nr 81 wskazuje, że jej zakres przedmiotowy może być przez państwo członkowskie stosowany w różnej strukturze. Sama Konwencja Nr 81 wymaga, aby istniał system inspekcji pracy w zakładach przemysłowych i handlowych, pozostawiając członkowi MOP decyzję, co do szerszego zakresu podmiotowego stosowania systemu inspekcji pracy (art. 2 ust. 1, art. 12 ust. la KMOP). Wprost wskazuje na to art. 13 u.p.i.p. W Polsce przyjęto powszechne stosowanie kontroli i nadzoru inspekcji pracy w stosunku do wszystkich pracodawców, a także w stosunku do innych podmiotów, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne (cyt. art. 13 u.p.i.p.). Art. 26 Konwencji, zamieszczony w części III pt. Postanowienia Różne, zgodnie z którym w każdym przypadku, w którym nie jest pewne, czy postanowienia konwencji mają zastosowanie do jakiegoś zakładu, jego części lub miejsca pracy, właściwa władza powinna rozstrzygnąć dany problem. żaden akt prawa - w tym Kodeks pracy lub ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, nie wyłącza przyjęcia postanowień Konwencji w stosunku do wszystkich podmiotów objętych systemem inspekcji pracy w Polsce. Z wyraźnego brzmienia art. 19 ust. 8 Konwencji wyraźnie wynika, że w żadnym razie ratyfikowanie konwencji przez członka MOP nie może być uważane, jako mające wpływ na jakąkolwiek ustawę, decyzję, zwyczaj lub umowę, zapewniające zainteresowanym pracownikom bardziej korzystne warunki, aniżeli przewiduje konwencja lub zalecenie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 57 ust. 7 pkt 1 ustawy P.p. w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o PIP organ wskazał, że ustawa Prawo przedsiębiorców nie zawiera takiego przepisu. Zawiera jedynie art. 57 ust. 7, zgodnie z treścią którego okazanie książki kontroli prowadzonej w postaci elektronicznej następuje przez zapewnienie dostępu przy użyciu urządzenia pozwalającego na zapoznanie się z jej treścią albo wykonanie wydruków z systemu informatycznego, w którym prowadzona jest książka kontroli, poświadczonych przez przedsiębiorcę za zgodność z wpisem w książce kontroli. Przepis powyższy nie ma zastosowania w niniejszej sytuacji. Jednak wobec tego, że mogło dojść do "omyłki pisarskiej", a Skarżącej chodziło w istocie o przepis art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy P.p., wskazał, że skarżąca skorzystała, usiłując utrudnić lub uniemożliwić kontrolę swojej działalności organom PIP, z prawa do wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli - inspektora pracy czynności, a następnie skorzystała z całej ścieżki odwoławczej, przewidzianej przepisami prawa. Z treści art. 59 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy P.p. wynika, że wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie 1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu; 2) biegu czasu trwania kontroli - od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem. Organ dodał, iż czas kontroli liczony w dniach roboczych należy odnieść do kontroli w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, więc do tych czynności organów kontroli, które przeprowadzane są u przedsiębiorcy, w jego siedzibie (lub we wskazanym przez niego miejscu), mając przez to wpływ na bieżące funkcjonowanie przedsiębiorstwa. Są to czynności organu kontrolującego w siedzibie przedsiębiorstwa, związane m.in. z zapoznaniem się z dokumentacją i zabezpieczeniem dokumentów, akt oraz innych środków dowodowych znajdujących się u kontrolowanego na cele dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 marca 2018 r., sygn. akt II SA/GI 948/17). Tymczasem, wstrzymanie wszelkich czynności kontrolnych nastąpiło w dniu "1 grudnia 2024 r." i nadal nie są realizowane. Ponadto przepisy Konwencji stanowią podstawę prawną wyłączającą stosowanie przepisu art. 54 ust. 1 ust. 1 ustawy P.p. Kontrola prowadzona przez inny organ (w tym przypadku Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego), nie będzie okolicznością uniemożliwiającą prowadzenie kontroli przez inspektora pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), dalej: "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść́ skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Na wstępie wskazania wymaga, że skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia
o kontynuowaniu czynności kontrolnych spełnia wymienione warunki. Zaskarżone postanowienie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "administracji publicznej" może być rozważane w ujęciu organizacyjnym, materialnym i formalnym. Administracja publiczna w ujęciu materialnym oznacza działalność, której przedmiotem są zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. Do wspomnianych zadań i kompetencji niewątpliwie należy zaliczyć kontrolę wykonywaną przez organ kontroli wobec przedsiębiorców. Zadania Państwowej Inspekcji Pracy zostały określone w art. 10 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2024 r., poz. 97). Wśród nich wymieniono kontrolę przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP). Cel kontroli, jej przedmiot, obowiązki kontrolowanego podmiotu i uprawnienia inspektorów kontroli uregulowano w Rozdziale 4 "Postępowanie kontrolne". Zatem podjęcie przez organ kontroli jest działaniem z zakresu administracji publicznej. Postanowienie zostało skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu, tj. Fundacji [...] z siedzibą w W.
Dla oceny legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia istotne jest ustalenie zasadności prowadzenia kontroli u skarżącej, która złożyła sprzeciw wobec czynności kontrolnych.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy P.p. kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy (art. 45 ust. 2 P.p.). Zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy objętej kontrolą oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają odrębne przepisy, z uwzględnieniem przepisów art. 40 i art. 43 ust. 7 (art. 45 ust. 3 ustawy P.p.).
Z przepisów art. 48 ustawy P.p. wynika, że organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli (ust. 1). Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia (ust. 2). Na wniosek przedsiębiorcy kontrola może być wszczęta przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (ust. 4).
Stosownie do treści art. 48 ust. 11 pkt 1 i 2 ustawy P.p. zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy: 1) kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej; 2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia.
Według przepisów art. 49 ustawy P.p. czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli (ust. 1). Podjęcie czynności kontrolnych po okazaniu legitymacji służbowej, na podstawie odrębnych przepisów, może dotyczyć jedynie przypadków, gdy czynności kontrolne są niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, a także gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska (ust. 2). W przypadku podjęcia czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2, osoba podejmująca kontrolę, po okazaniu legitymacji służbowej i przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, informuje przedsiębiorcę lub osobę, wobec której podjęto czynności kontrolne, o przysługujących im prawach oraz obowiązkach w trakcie kontroli (ust. 3). Zgodnie z ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane przez osoby niebędące pracownikami organu kontroli, jeżeli odrębne przepisy przewidują taką możliwość. Do pracowników organu kontroli oraz osób, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (ust. 5). Zmiana osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli, zakresu przedmiotowego kontroli oraz miejsca wykonywania czynności kontrolnych wymaga każdorazowo wydania odrębnego upoważnienia. Zmiany te nie mogą prowadzić do wydłużenia przewidywanego wcześniej terminu zakończenia kontroli (ust. 6). Zgodnie z ust. 7, upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera w szczególności: wskazanie podstawy prawnej; 2) oznaczenie organu kontroli; 3) datę i miejsce wystawienia; 4) imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do przeprowadzenia kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej; 5) oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą; 6) określenie zakresu przedmiotowego kontroli; 7) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli; 8) imię, nazwisko oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji; 9) pouczenie o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy. 8. Dokument, który nie spełnia wymagań, o których mowa w ust. 7, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli. 9. Zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu. 10. W przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi przedsiębiorcy lub osobie zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, 2337 i 2339), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.
Kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Za zgodą lub na wniosek przedsiębiorcy kontrolę przeprowadza się w miejscu przechowywania dokumentacji, w tym ksiąg podatkowych, innym niż siedziba lub miejsce wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli (art. 51 ust. 1 i 2 ustawy P.p.). Ustalenia kontroli zamieszcza się w protokole kontroli (art. 53 ustawy P.p.).
Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy P.p., czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do: 1) mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych; 2) małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych; 3) średnich przedsiębiorców - 24 dni roboczych; 4) pozostałych przedsiębiorców - 48 dni roboczych. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli: 1) ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej; 2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy P.p. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Stosownie do ust. 2, wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego (ust. 3). Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (ust. 4). Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie: 1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu; 2) biegu czasu trwania kontroli - od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem (ust. 5). Zgodnie z ust. 7, organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Do postępowań, o których mowa m.in. w ust. 7 w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 16). Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy P.p., organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ.
W świetle powołanych wyżej regulacji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie OIP utrzymujące w mocy postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. z dnia [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 17 pkt 3 ustawy o PIP organami Państwowej Inspekcji Pracy są inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy. Organami PIP są też Główny Inspektor Pracy i okręgowi inspektorzy pracy.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydruku z postanowienia z dnia [...] stycznia 2024 r. wydanego przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. – Oddział w C. w przedmiocie odstąpienia od czynności kontrolnych Sąd wskazuje, że w toku rozpoznawania niniejszej sprawy uwzględnił wniosek i wziął pod uwagę przedłożone postanowienie z dnia [...] stycznia 2024 r. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2024 r. także w aspekcie zarzutu wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2024 r. przez ten sam organ, który wydał postanowienie z [...] stycznia 2024 r. Sąd stwierdził, że zarzut ten nie jest trafny.
Z przytoczonego wyżej art. 17 pkt 3 ustawy o PIP wynika, że inspektor pracy jest organem prowadzącym postępowania kontrolne. Zarzut naruszenia art. 17 w zw. z art. 1 i 3 ustawy o PIP nie jest trafny. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy jednostkami organizacyjnymi Państwowej Inspekcji Pracy są: Główny Inspektorat Pracy, okręgowe inspektoraty pracy oraz Ośrodek Szkolenia Państwowej Inspekcji Pracy im. Profesora Jana Rosnera we Wrocławiu, zwany dalej "Ośrodkiem". Państwową Inspekcją Pracy kieruje Główny Inspektor Pracy przy pomocy zastępców (ust. 2). Stosownie do art. 1 tej ustawy Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie.
Twierdzenie skarżącej, że Okręgowy Inspektorat Pracy w W., Okręgowy Inspektorat Pracy w C. oraz inspektorzy pracy są tym samym organem nie jest zatem uprawnione i nie znajduje żadnego potwierdzenia na gruncie ustawy o PIP. Nie jest tym samym zasadny zarzut, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2024 r. inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych i postanowienie z dnia [...] stycznia 2024 r. wydane przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. – Oddział w C. w przedmiocie odstąpienia od czynności kontrolnych i zostały wydane przez ten sam organ. Każdy inspektor pracy jest odrębnym organem PIP.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 oraz art. 12 Konwencji MOP w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy P.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że czynności kontrolne realizowane przez organ mają nieograniczony charakter, stwierdzić należy, iż organ twierdzenia takiego nie wyrażał. Wskazał natomiast, zasadnie w ocenie Sądu, że w przypadku kontroli przeprowadzanej przez inspektora pracy, znajdują zastosowanie przepisy Konwencji MOP, która jako ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi część porządku prawnego RP.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy P.p. nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, z wyłączeniem przypadków, gdy: 1) ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej. Stosownie do art. 16 przedmiotowej Konwencji - przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 Konwencji MOP inspektorzy pracy zaopatrzeni w odpowiednie pełnomocnictwa będą upoważnieni do swobodnego wstępu, bez uprzedniego zawiadomienia, o każdej porze dnia i nocy, do każdego zakładu pracy podlegającego inspekcji.
Powołane w zarzucie skargi przepisy Konwencji stanowią podstawę prawną wyłączającą stosowanie przepisu art. 54 ust. 1 ust. 1 ustawy P.p. Do kontroli przedsiębiorców prowadzonych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy (w tym przypadku inspektora pracy) nie stosuje się ograniczeń wynikających z art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy P.p. w związku ze stosowaniem art. 16 i 12 przepisów Konwencji Nr 81 MOP.
Wskazania wymaga przy tym, stosownie do art. 26 Konwencji MOP, że w każdym przypadku, w którym nie jest pewne, czy postanowienia tego aktu mają zastosowanie do jakiegoś zakładu, jego części, działu lub miejsca pracy, właściwa władza powinna rozstrzygnąć dany problem. Polski ustawodawca rozstrzygnął powyższą kwestię, obejmując systemem inspekcji pracy wszystkich pracodawców oraz przedsiębiorców, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, bez względu na rodzaj prowadzonej przez nich działalności.
Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy o PIP, kontroli PIP podlegają pracodawcy, a w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli legalności zatrudnienia także niebędący pracodawcami przedsiębiorcy i inne jednostki organizacyjne - na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, w tym przez osoby wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą, bez względu na podstawę świadczenia tej pracy. Taki zakres właściwości PIP znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (v. wyrok NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 10/14; WSA w Szczecinie z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 403/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 48 ust. 11 pkt 1 ustawy P.p., zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy: 1) kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej.
Skoro postanowienia Konwencji MOP znajdują zastosowanie do wszystkich podmiotów, które podlegają polskiemu systemowi inspekcji pracy, to w odniesieniu do skarżącej zachodzi wyłączenie przewidziane w art. 48 ust. 11 pkt 1 ustawy P.p.
W celu przeprowadzenia kontroli u skarżącej, organ wydał w dniu [...] listopada 2023 r. upoważnienie dla starszego inspektora pracy J. D. i inspektora pracy S. R. nr [...], którego podstawę stanowiły m.in. przepisy art. 10, art. 22, art. 24 i art. 25 ustawy o PIP oraz art. 45-65 ustawy P.p. z wyjątkiem art. 48, art. 50, art. 54 i art. 55 ust. 1 ustawy P.p. Przewidywany termin zakończenia kontroli – wskazano 30.12.2023 r.
W upoważnieniu szeroko określono zakres kontroli, który uprawnia inspektora pracy do skontrolowania objętych nim zagadnień. Zatem przedmiot (rzeczywistej) kontroli może być węższy od zakresu przedmiotowego kontroli wskazanego w upoważnieniu.
W niniejszej sprawie inspektorzy pracy dysponowali upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli. Doręczono je pełnomocnikowi przedsiębiorcy 30 listopada 2023 r. Pismem z dnia 3 stycznia 2024 r. zawiadomiono o przedłużeniu czasu trwania kontroli określonej w wymienionym wyżej upoważnieniu i wyznaczono nowy termin zakończenia kontroli na dzień [...].02.2024 r.
Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy P.p. organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ.
Zarzut naruszenia powołanego przepisu nie jest zasadny. Przede wszystkim skarżący błędnie wskazuje, o czym była już mowa wyżej, że tożsamy organ w dniu [...] stycznia 2024 r. wydał postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Sąd wskazywał już wyżej, że inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W., który wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2024 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie jest organem tożsamym z inspektorem pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. Oddział w C., który wydał postanowienie z [...] stycznia 2024 r. Nadto, kontrola, której dotyczy postanowienie z [...] stycznia 2024 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie obejmuje przedmiotu kontroli, która zakończyła się już uprzednio, jak stanowi o tym art. 58 ust. 1 ustawy P.p.
Podkreślenia wymaga bowiem, że kontrola wszczęta przez z inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. Oddział w C. O. K. nie odbyła się, nie podpisano protokołu kontroli, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o PIP, do czego obligatoryjnie doszłoby w realizacji obowiązku z art. 31 ust. 3 ustawy o PIP. Inspektor pracy OIP Oddział w C. O. K. odstąpiła od czynności kontrolnych u skarżącego po uzyskaniu informacji o prowadzeniu kontroli od 30 listopada 2023 r. przez starszego inspektora pracy J. D.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 57 ust. 7 pkt 1 ustawy o PIP w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy P.p. wskazania wymaga, że ustawy P.p. nie zawiera takiego przepisu. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy P.p. stanowi, że okazanie książki kontroli prowadzonej w postaci elektronicznej następuje przez zapewnienie dostępu przy użyciu urządzenia pozwalającego na zapoznanie się z jej treścią albo wykonanie wydruków z systemu informatycznego, w którym prowadzona jest książka kontroli, poświadczonych przez przedsiębiorcę za zgodność z wpisem w książce kontroli.
Skarżący w uzasadnieniu tego zarzutu twierdzi, że odstąpienie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r. przez inspektora O. K. od czynności kontrolnych nie oznacza, że kontrola nie odbyła się, a w konsekwencji, że niezasadne było kontynuowanie czynności kontrolnych wszczętych przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. 30 listopada 2023 r. na mocy upoważnienia z 27 listopada 2023 r.
Sąd podziela twierdzenie organu, że przepis art. 58 ust. 1 ustawy P.p. nie ma w tym przypadku zastosowania ze względu na brak tożsamości i odrębność podmiotową organów, o czym była już mowa wyżej. Raz jeszcze podkreślenia wymaga przy tym, że z uwagi na wydanie postanowienia z dnia [...] stycznia 2024 r., kontrola rozpoczęta przez inspektora pracy Oddział w C., w praktyce nie odbyła się. W związku z tym nie podpisano też protokołu kontroli, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o PIP.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o PIP ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu. Zgodnie z ust. 2 protokół kontroli powinien zawierać: 1) nazwę podmiotu kontrolowanego w pełnym brzmieniu i jego adres oraz numer z krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP); 2) imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe inspektora pracy; 3) imię i nazwisko osoby reprezentującej podmiot kontrolowany oraz nazwę organu reprezentującego ten podmiot; 4) datę rozpoczęcia działalności przez podmiot kontrolowany oraz datę objęcia stanowiska przez osobę lub powołania organu, o których mowa w pkt 3; 5) oznaczenie dni, w których przeprowadzano kontrolę; 6) informację o realizacji uprzednich decyzji i wystąpień organów Państwowej Inspekcji Pracy oraz wniosków, zaleceń i decyzji innych organów kontroli i nadzoru nad warunkami pracy; 7) opis stwierdzonych naruszeń prawa oraz inne informacje mające istotne znaczenie dla wyników kontroli; 8) dane osoby legitymowanej oraz określenie czasu, miejsca i przyczyny legitymowania; 9) informację o pobraniu próbek surowców i materiałów używanych, wytwarzanych lub powstających w toku produkcji; 10) treść decyzji ustnych i poleceń oraz informację o terminach ich realizacji; 11) informację o liczbie i rodzaju udzielonych porad z zakresu prawa pracy; 12) wyszczególnienie załączników stanowiących składową część protokołu; 13) informacje o osobach, w obecności których przeprowadzano kontrolę; 14) na wniosek podmiotu kontrolowanego - wzmiankę o informacjach objętych tajemnicą przedsiębiorstwa; 15) wzmiankę o wniesieniu lub niewniesieniu zastrzeżeń do treści protokołu oraz ewentualnym usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości przed zakończeniem kontroli; 16) datę i miejsce podpisania protokołu przez osobę kontrolującą oraz przez osobę lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany. Zgodnie z ust. 3 protokół podpisuje inspektor pracy prowadzący kontrolę oraz osoba lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany.
Jest oczywiste, że skoro nie udokumentowano ustaleń kontroli, od której odstąpiono, to nie może być mowy o przeprowadzeniu kontroli a tym samym kontroli zakończonej we rozumieniu art. 58 ust. 1 ustawy P.p. Powyższe jednoznacznie wskazuje na niezasadność zarzutu naruszenia powołanych w skardze przepisów.
Prawidłowe jest postanowieniem inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. J. D. z dnia [...] stycznia 2024 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Nie jest zasadny też zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 ustawy P.p., zgodnie z którym, nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, z wyłączeniem jednakże, co wymaga podkreślenia przypadków wymienionych w punktach 1- 14.
Jednym z tych przypadków wyłączenia jest sytuacja, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej (pkt 1).
Jak wskazywano to już wyżej i co prawidłowo podnosił organ, w przypadku kontroli przeprowadzanej przez inspektora pracy, znajdują zastosowanie przepisy Konwencji MOP dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu - przyjętej w Genewie w dniu 11 lipca 1947 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450), która jako ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi źródło prawa i część porządku prawnego RP. Zgodnie z treścią art. 16 Konwencji - przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Jednocześnie, zgodnie z art. 12 ust. 1 Konwencji, inspektorzy pracy zaopatrzeni w odpowiednie pełnomocnictwa będą upoważnieni do swobodnego wstępu, bez uprzedniego zawiadomienia, o każdej porze dnia i nocy, do każdego zakładu pracy podlegającego inspekcji.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela twierdzenie organu, że przepisy Konwencji stanowią podstawę prawną wyłączającą stosowanie przepisu art. 54 ust. 1 ust. 1 ustawy P.p. Kontrola prowadzona przez inny organ, tj. w tym przypadku Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w [...] nie stanowi okoliczności uniemożliwiającej prowadzenie kontroli przez inspektora pracy.
W ocenie Sądu stanowisko prezentowane przez skarżącego prowadziłoby w istocie do faktycznego pozbawienia organów PIP możliwości kontroli przestrzegania prawa pracy, przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, a tym samym realizacji ustawowych zadań. Ograniczenie czasowe w przeprowadzeniu kontroli przez wyspecjalizowany organ PIP z uwagi na prowadzenie kontroli przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego prowadziłoby – idąc tokiem rozumowania skargi – do pozbawienia PIP możliwości realizowania ustawowego zadania w postaci nadzoru nad warunkami pracy.
W świetle powyższego, Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi. Zaskarżone postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] lutego 2024 r. prawidłowo utrzymuje w mocy postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. z dnia [...] stycznia 2024 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych u skarżącego.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w wyroku.