II SA/WA 657/23

II SA/Wa 657/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący/
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6480
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Naczelnego Sądu Lekarskiego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) dalej K.p.a. w związku z art. 17 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) dalej u.d.i.p., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2023 r. odmawiającą udostępnienia J.P. informacji publicznej przetworzonej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] listopada 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2022 r.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
J.P., wnioskiem z dnia [...] listopada 2022 r. przesłanym drogą elektroniczną zwrócił się do Naczelnego Sądu Lekarskiego o udostępnienie orzeczeń (bez uzasadnienia) Naczelnego Sądu Lekarskiego wydanych w roku kalendarzowym 2021, które w sprawozdaniu Naczelnego Sądu Lekarskiego za ten okres zostały wskazane w pkt 81 jako sprawy dotyczące etyki w liczbie 70, poprzez przekazanie informacji w formie plików elektronicznych i przesłanie na adres e-mail wnioskodawcy lub pozwolenie na przeniesienie ich na nośnik informacji elektronicznej w siedzibie Naczelnej Izby Lekarskiej lub ewentualnie umieszczenie ich w Biuletynie Informacji Publicznej Naczelnej Izby Lekarskiej.
Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r., przesłanym drogą elektroniczną, Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną oraz wezwał go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w otrzymaniu żądanej informacji publicznej przetworzonej oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez jego podpisanie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 14 § 1d K.p.a.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu [...] grudnia 2022 r. J.P. przesłał przez platformę ePUAP, na elektroniczną skrzynkę Naczelnej Izby Lekarskiej, pismo podpisane podpisem zaufanym, do którego załączył swój wcześniejszy wniosek z dnia [...] listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie tym wnioskodawca nie zgodził się z twierdzeniem organu, że jego wniosek dotyczy informacji przetworzonej, ponieważ wniosek swój oparł na oficjalnej treści sprawozdania Naczelnego Sądu Lekarskiego za rok 2021, które zawiera precyzyjne i jednoznaczne informacje dotyczące spraw związanych z naruszeniem zasad etyki w okresie wskazanym przez wnioskodawcę. Samo wyszukanie orzeczeń oraz anonimizacja najczęściej jednostronicowych dokumentów nie powinna być jedynym kryterium uznania informacji za przetworzoną. Wskazał również, że informacja dotycząca postępowań związanych z naruszeniem zasad etyki przez lekarzy i lekarzy dentystów ma szczególne znaczenie dla uświadomienia opinii publicznej sposobu oceniania przez Naczelny Sąd Lekarski przewinień lekarzy i lekarzy dentystów nie związanych z wykonywaniem zawodu, a często związanych z ich wypowiedziami publicznymi i prywatnymi, w tym wypowiedziami i oświadczeniami objętymi tajemnicą lekarską. Poinformował też, że ma możliwości udostępnienia opracowań uzyskanych informacji zarówno poprzez portale informatyczne, jak i w formie seminariów i wykładów, a ponadto jest przekonany, że upublicznienie wnioskowanych informacji będzie miało znaczący wpływ na dalsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Lekarskiego.
Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił J.P. udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w jego wniosku z dnia [...] listopada 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2022 r., jako informacji publicznej przetworzonej.
Decyzja ta została doręczona J.P. drogą elektroniczną w dniu [...] stycznia 2023 r., na wskazany we wniosku adres e-mail.
W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przesłanym przez platformę ePUAP, J.P. nie zgodził się z twierdzeniem organu, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Ponadto w uzupełnieniu uzasadnienia zaistnienia szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu objętej wnioskiem informacji publicznej przetworzonej załączył e-maila lekarza M.C.. Poinformował też, że zwracał się do dziekana Wydziału [...] [...] Uniwersytetu [...] o zorganizowanie konferencji dotyczącej w szczególności podstawy orzeczeń sądów lekarskich oraz rozmawiał z rektorem [...] Uniwersytetu [...] w sprawie ewentualnej organizacji seminariów, czy wykładów w przedmiocie orzeczeń sądów lekarskich wydanych na podstawie zasad zawartych w Kodeksie Etyki Lekarskiej. Wskazał też, że chociaż przedmiotem jego nauczania na terenie [...] Uniwersytetu [...] są w szczególności choroby wewnętrzne i endokrynologia, to traktuje nauczanie zasad etyki jako integralną część nauczania medycyny.
Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że informacja objęta wnioskiem J.P. z dnia [...] listopada 2022 r. stanowi informację publiczną, a Naczelny Sąd Lekarski, jako organ samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Jednak organ nie posiada gotowego zestawienia, o którym mowa w tym wniosku, tj. zbioru składającego się ze zanonimizowanych kopii 70 orzeczeń bez uzasadnień wydanych przez Naczelny Sąd Lekarski w 2021 r. w sprawach dotyczących naruszenia etyki.
Realizacja wniosku J.P. wymagałaby zatem przygotowania nowego zbioru, nieistniejącego w chwili wystąpienia przez wnioskodawcę z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Wytworzenie tego zbioru wymagałoby czasochłonnego zaangażowania pracowników administracyjnych obsługujących Naczelny Sąd Lekarski w celu wyodrębnienia spośród wszystkich orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjnych w 2021 r. tych, które dotyczyły czynów polegających na naruszeniu etyki lekarskiej, a następnie wykonania kserokopii dokumentów tych orzeczeń. Znaczny nakład pracy wiązałby się również z koniecznością uważnego przeanalizowania treści tych orzeczeń w celu dokonania ich niezbędnej anonimizacji. Proces anonimizacji orzeczeń sądu lekarskiego w celu usunięcia danych chronionych, nie może natomiast ograniczać się wyłącznie do wyeliminowania z dokumentacji imion i nazwisk, lecz wiąże się również z koniecznością oceny czy np. opis czynu nie umożliwi identyfikacji poszczególnych osób i ewentualnie nie doprowadzi do ujawnienia informacji wrażliwych, a to z kolei wymaga przeprowadzenia przez osobę dokonującą anonimizacji czynności analitycznych i intelektualnych. Realizacja zatem wniosku J.P. wiązałaby się, po pierwsze, ze stworzeniem nowego zbioru informacji, a po drugie, z podjęciem szeregu czasochłonnych czynności, które zakłóciłyby normalne funkcjonowanie pracy Naczelnego Sądu Lekarskiego, który jest obsługiwany tylko przez 3 pracowników, utrudniając realizację przypisanych mu zadań.
Wbrew zatem twierdzeniom J.P. żądanie objęte jego wnioskiem z dnia [...] listopada 2022 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Organ podkreślił przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w takich sytuacjach, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie uznawano, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór, nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt IOSK1656/15).
Odnosząc się natomiast do kwestii istnienia szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji organ podkreślił, że z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie" istotne, co stanowi dodatkowy czynnik przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Kwalifikowana forma interesu publicznego oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do ważnych dla państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien zatem wykazać, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r. I OSK 1870/10) wskazuje się, że przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu lub radny. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Wnioskodawca przedstawił natomiast e-maila lekarza M.C., który m.in. pełnił funkcję Przewodniczącego [...] [...]. W piśmie skierowanym do J.P. lekarz ten wyjaśnia dlaczego, w jego ocenie, samorząd lekarski nie powinien utrudniać dostępu do zanonimizowanych orzeczeń lekarskich. W związku z tym organ wskazał, że Naczelny Sąd Lekarski nie utrudniał i nie zamierza utrudniać dostępu do zanonimizowanych orzeczeń. Wielokrotnie też różnym podmiotom swoje zanonimizowane orzeczenia udostępniał. Co więcej Naczelny Sąd Lekarski w porozumieniu z Prezesem [...] zdecydowali o rozpoczęciu prac zmierzających do stworzenia bazy zanonimizowanych orzeczeń Naczelnego Sądu Lekarskiego, która będzie publikowana na stronie internetowej Naczelnej Izby Lekarskiej. W tym jednak przypadku odmowa udostępnienia orzeczeń wynika wyłącznie z zakresu wniosku, którego realizacja w tak krótkim terminie, jakie przewidziane są na udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, zakłóciłaby realizację bieżących zadań Naczelnego Sądu Lekarskiego. Wnioskodawca żąda bowiem wytworzenia określonego zbioru orzeczeń mającego cechy informacji przetworzonej. Przytoczone w e-mailu lekarza M.C. argumenty wskazują natomiast, że upublicznienie orzeczeń Naczelnego Sądu Lekarskiego jest niewątpliwie ważne dla szerokiego kręgu osób i leży w interesie społecznym, ale nie wskazuje dlaczego konieczność wytworzenia określonego we wniosku J.P. zbioru orzeczeń miałaby być szczególnie istotna dla interesu publicznego. Również okoliczność, że wnioskodawca zwracał się do organów [...] Uniwersytetu [...] i rozmawiał z osobami pełniącymi funkcję organów [...] Uniwersytetu [...] na temat zorganizowania konferencji, seminariów, czy wykładów dotyczących orzecznictwa sądów lekarskich nie wskazuje, aby taki szczególny interes społeczny zaistniał. Sam fakt zajmowania się w pracy naukowej i dydaktycznej zagadnieniami etyki nie może stanowić wystarczającej przesłanki do przyjęcia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Wnioskodawca nie wykazał, że dysponuje jakimikolwiek narzędziami w celu skutecznego wykorzystania uzyskanej informacji w celu usprawnienia działania jakichkolwiek struktur, czy lepszej ochrony interesu społecznego. Sama potencjalna możliwość - z uwagi na zainteresowanie zawodowe wnioskodawcy - wykorzystania uzyskanych informacji w działalności dydaktycznej nie jest wystarczającą okolicznością do przyjęcia, że wnioskodawca mógłby realnie wpływać na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.
Decyzja ta została doręczona J.P., za pośrednictwem poczty, w dniu [...] lutego 2023 r.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 7a § 1 K.p.a. , w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że wyszukanie, kopiowanie lub anonimizacja stanowi w przypadku wnioskowanej informacji o jej przetworzeniu, oraz że udostępnienie wnioskowanej informacji nie stanowi szczególnego interesu publicznego.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2023 r. jak i poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 i 4 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że udostępnienie przedmiotowej informacji nie ma szczególnego interesu publicznego. Podkreślił, że lekarze wykonują zawód zaufania publicznego o szczególnej odpowiedzialności, stąd też zapisy Kodeksu Etyki Lekarza mają wpływ na całe społeczeństwo. O wadze tego Kodeksu świadczy choćby fakt, że stanowi on wykładnię orzekania w sprawach ograniczenia konstytucyjnej gwarancji wolności słowa, czego przykładem jest medialnie znana sprawa dr [...].. Zapisy Kodeksu są często bardzo ogólne i dotyczące także zachowań lekarzy poza pracą zawodową. Interpretacja zapisów Kodeksu jest czynnością dokonywaną wyłącznie poprzez orzeczenia sądów lekarskich, w tym w szczególności Naczelnego Sądu Lekarskiego. Dla skarżącego nie ulega zatem wątpliwości, że znajomość konkretnych interpretacji zapisów Kodeksu przez członków samorządu zawodowego ma ogromny wpływ na kształtowanie jego treści, które jest możliwe nawet podczas kolejnego Krajowego Zjazdu Lekarzy. Zgodnie z informacjami przedstawianymi na stronach internetowych Naczelnej Izby Lekarskiej trwają obecnie pracę nad projektem zmian zapisów Kodeksu. Zasady ujęte w Kodeksie są ustalane przez samorząd lekarzy i lekarzy dentystów (art. 5 pkt 1 ustawy o izbach lekarskich), a zatem to lekarze mają wpływ na ustalenie ich treści. Żądana informacja dotyczy kwestii interpretacji zapisów Kodeksu które wzbudzają duże wątpliwości nie tylko wśród lekarzy ale i całego społeczeństwa. Dlatego upublicznienie wnioskowanej informacji może mieć realny wpływ na ustawodawcę, który poprzez zmianę ustawy o izbach lekarskich ma możliwość uściślenia zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy. Kontrowersje wokół orzeczeń sądów lekarskich w sprawach etyki wynikają po części z braku udostępniania tych orzeczeń. Co więcej, Naczelny Sąd Lekarski, wbrew zapisowi art. 88 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich, niejednokrotnie nie stosował się do obowiązku jawności ogłaszania orzeczenia w sprawach dotyczących naruszenia zasad etyki, mając jedynie na względzie możliwość zakłócenie spokoju publicznego (art. 9 ust. 2 pkt 2) pomimo, że wykluczenie jawności rozprawy nie odnosi się do faktu ogłoszenie orzeczenia sądu lekarskiego, a co najwyżej może obejmować jego uzasadnienie.
Skarżący podkreślił, że jest nauczycielem akademickim mających realny wpływ na kształcenie i kształtowanie poglądów na temat etyki lekarskiej wśród lekarzy. To, że formalnym przedmiotem jego nauczania nie jest studium Kodeksu Etyki Lekarskiej nie stanowi przeszkody aby zasady etyki były uwzględniane podczas praktycznych i teoretycznych zajęć ze studentami medycyny, lekarzami stażystami, czy też rezydentami. Lekarze wybierają bowiem spośród siebie przedstawicieli którzy na okres kadencji mogą mieć realny wpływ na treść podejmowanych uchwał w tym uchwał dotyczących treści Kodeksu. Ponadto, skarżący jest członkiem [...] w skład którego wchodzi większość kierowników klinik, niezależnych pracowników naukowych, doktorantów i studentów wydziału lekarskiego. Skarżący zgłaszał Dziekanowi Wydziału [...], który przewodniczy Radzie chęć organizacji sesji poświęconych sprawom orzeczeń Naczelnego Sądu Lekarskiego związanych z interpretacją aktualnej wiedzy medycznej, która mogłaby między innymi mieć na celu wskazanie ewentualnych problematycznych zapisów Kodeksu wymagających zmian. Skarżący ma też kontakty z wieloma doświadczonymi lekarzami w tym wybitnymi specjalistami z dziedziny bioetyki, jak i etyki lekarskiej, którzy poprzez swoje zaangażowanie i wywołanie dyskusji mogą propagować komiczność dokonania zmian w zapisach Kodeksu. Skarżący jest też przedstawicielem [...] w organach samorządu zawodowego, delegatem na Okręgowy Zjazd [...] w [...] w miejscu swojej pracy zawodowej, będącym największym szpitalem klinicznym w Polsce i zarazem miejscem pracy lekarzy, którzy niejednokrotnie kształtują opinię w sprawach medycznych, jak i etycznych. Nic też nie stoi na przeszkodzie aby uzyskane informacje rozpowszechnić w mediach społecznościowych co pozwoliłoby na zwiększony odbiór społeczny. Z tego też powodu skarżący uważa, że organ w swojej decyzji nie miał na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Ponadto zdaniem skarżącego naruszona została zasada z art. 7a K.p.a. wskazująca, że "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest /.../ odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony /.../".
Skarżący nie zgodził się też z twierdzeniem organu, że przedmiotowa informacja dotyczy informacji przetworzonej. Podkreślił, że per analogiom do orzeczeń sądów administracyjnych, celowo wnioskował jedynie o orzeczenia, a nie treści ich uzasadnienia, mając na względzie zakres pracy koniecznej do realizacji wniosku. Zaznaczył też, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ mógł przedłużyć czas na udostępnienie informacji do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Podniósł też w skład organu wchodzi 39 członków, w tym Przewodniczący i jego zastępcy. Budżet Naczelnej Izby lekarskiej wynosi natomiast obecnie co najmniej 20 milionów złotych rocznie, a budżet Naczelnego Sądu Lekarskiego, nie licząc kosztów utrzymania sekretariatu, wynosi wiele setek tysięcy złotych. Organ do celów udostępnienia informacji publicznej mógł więc zapewne mieć do dyspozycji wielu z pośród ponad 60 pracowników Naczelnej Izby Lekarskiej. Wbrew też twierdzeniom organu wnioskowane dokumenty zostały już wyszukane w celu przygotowania rocznego sprawozdania z działalności Naczelnego Sądu Lekarskiego. Bałagan w archiwizowaniu dokumentów, czy też zagubienie wcześniejszej informacji nie powinny być natomiast przyczyną uznania informacji za przetworzoną. Nawet jeśli organ utracił już dane z wcześniejszego porządkowania swoich orzeczeń, to zdaniem skarżącego ponowne wyszukiwanie informacji w zasobach archiwalnych podmiotu zobowiązanego spośród mniej niż dwustu orzeczeń Naczelnego Sądu Lekarskiego wydanych w 2021 r. nie powinno stanowić przesłanki dla uznania informacji publicznej za informację przetworzoną. Organ nie wskazał też na alternatywny tryb i zasady dostępu do żądanej informacji.
Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym.
Odnosząc się do zarzutów skargi za bezpodstawne i niezgodne ze stanem faktycznym uznał twierdzenie skarżącego, że wnioskowane dokumenty zostały już wyszukane, a bałagan w archiwizowanych dokumentach, czy też zagubienie wcześniejszej informacji nie powinny być przyczyną uznania informacji za przetworzoną. Okoliczność, że dla potrzeb sprawozdania zebrano dane o charakterze statystycznym, nie oznacza bowiem, że wytworzono zbiory orzeczeń odnoszących się do poszczególnych pozycji w tym sprawozdaniu. Brak zbioru orzeczeń opracowanego według kryterium określonego we wniosku skarżącego nie jest zatem, ani wynikiem bałaganu w archiwizowaniu dokumentów, ani zagubienia wcześniej wytworzonej informacji.
Nie jest też możliwe, aby skarżący samodzielnie przeniósł je na nośnik elektroniczny. Akta spraw z zakresu odpowiedzialności zawodowej prowadzone są bowiem w formie papierowej. W aktach tych znajdują się informacje chronione, w tym wrażliwe dane osobowe. Tego rodzaju dane mogą znajdować się również w sentencji orzeczenia kończącego daną sprawę. W związku z tym zrealizowanie wniosku skarżącego wymaga wytworzenia zbioru według kryterium przez niego wskazanego, który w chwili obecnej nie istnieje. Wymaga to odszukania w aktach spraw orzeczeń objętych tym wnioskiem, następnie ich skopiowania, przeanalizowania treści i ustalenia zakresu niezbędnej anonimizacji, a następnie przekształcenia formy papierowej zanonimizowanych dokumentów w formę elektroniczną.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze organ zaznaczył też, że sędziowie Naczelnego Sądu Lekarskiego nie są etatowymi pracownikami i nie jest ich zadaniem wykonywanie czynności o charakterze technicznym związanych z udostępnianiem informacji publicznej. Natomiast inni pracownicy Naczelnej Izby Lekarskiej zapewniają obsługę innych organów, ośrodków, zespołów i komisji Naczelnej Izby Lekarskiej, która realizuje różnorodne zadania wynikające z art. 5 ustawy o izbach lekarskich. Nie jest zatem możliwe oddelegowanie innego pracownika Naczelnej Izby Lekarskiej w celu zrealizowania wniosku skarżącego bez negatywnych konsekwencji dla realizacji stałych zadań realizowanych przez tego pracownika. Organ podniósł nadto, że w Naczelnej Izbie Lekarskiej podjęta została decyzja o stworzeniu jawnej bazy orzeczeń Naczelnego Sądu Lekarskiego, ale przedsięwzięcie to obecnie jest na etapie projektowania właśnie m.in. z uwagi na koszty związane z jego realizacją, wynikające m.in. z konieczności zatrudnienia dodatkowych pracowników, którzy będą przygotowywać orzeczenia do publikacji. Dlatego też organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że nie jest możliwe w chwili obecnej zrealizowanie wniosku skarżącego bez zakłócenia realizacji zadań nałożonych na Naczelny Sąd Lekarski.
Organ podtrzymał również stanowisko, że w niniejszej sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu skarżącemu żądanej informacji. Wszystkie podnoszone przez skarżącego argumenty wskazują co najwyżej na istnienie interesu publicznego, podczas gdy przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkuje dostęp do informacji publicznej przetworzonej zaistnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze organ podkreślił też, że wyłączenie jawności rozprawy, na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich w ostatnim okresie miało miejsce tylko w jednej sprawie, w związku z sytuacją zaistniałą 19 lutego 2021 r., gdy w dniu rozprawy lekarza propagującego postawy antyszczepionkowe, liczna grupa osób będących aktywistami ruchów antyszczepionkowych swoim zachowaniem uniemożliwiała prowadzenie rozprawy, która była jawna, i konieczna była interwencja policji. Mimo wyłączenia jawności rozprawy ogłoszenie orzeczenia było jawne. Organ nie zgodził się też z twierdzeniem skarżącego, że interpretacja zapisów Kodeksu Etyki Lekarskiej jest czynnością dokonywaną wyłącznie przez sądy lekarskie zaznaczając, że orzeczenia te mogą być poddawane również kontroli Sądu Najwyższego.
Zagadnienia dotyczące etyki lekarskiej, w tym również recenzujące orzeczenia sądów lekarskich, są też przedmiotem licznych publikacji naukowych, w tym w fachowych czasopismach naukowych m.in. w wydawanej przez Naczelną Izbę Lekarską czasopiśmie "[...]". Dlatego też nie można się zgodzić ze skarżącym, że nieudostępnienie zbioru przygotowanego zgodnie z jego żądaniem będzie miało wpływ na kształtowanie treści Kodeksu Etyki Lekarskiej.
Organ podtrzymał też stanowisko, że aby można było mówić o zaistnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej wnioskodawca musi działać nie tylko w interesie społecznym, ale też musi mieć realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów i lepszej ochrony interesu publicznego. W ocenie organu skarżący takimi możliwościami nie dysponuje. Wątpliwa byłaby też przydatność żądanego zbioru, składającego się wyłącznie z sentencji orzeczenia bez jego uzasadnienia, dla wskazanych przez skarżącego celów.
Organ zaznaczył też, że w obecnej [...] kadencji J.P. nie jest ani delegatem na Krajowy Zjazd Lekarzy, ani członkiem Komisji Etyki Lekarskiej w Naczelnej Izbie Lekarskiej, a zatem nie będzie miał realnego wpływu na ewentualne decyzje podejmowane z tym zakresie przez ten organ.
Mając powyższe na względzie za bezpodstawny organ uznał zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Zaznaczył jednocześnie, że nie jest w stanie odnieść się do zarzutu naruszenia art. 7a K.p.a, skoro skarżący nawet nie wskazał jakiego rodzaju wątpliwości i co do jakiej normy prawnej zaistniały, które powinny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego. W ocenie organu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2023 r. podniósł, że Naczelny Sąd Lekarski jest organem kolegialnym, w skład którego wchodzi obecnie 37 członków, w tym dwóch zastępców Przewodniczącego. Wskazując na treść art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. zasugerował, że Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego podlegał wyłączeniu z mocy ustawy od rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259).
Rozpoznawana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. W sprawie niniejszej wystąpiła bowiem przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Na wstępie należy wyjaśnić, że organem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej był Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego, a nie Naczelny Sąd Lekarski. To bowiem Przewodniczący, stosownie do § 4 ust. 1 Regulaminu wewnętrznego urzędowanie sądów lekarskich stanowiącego załącznik do uchwały nr 4 Nadzwyczajnego XIII Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 14 maja 2016 r., uchwalonego w oparciu o art. 38 pkt 5 lit g ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1342) – kieruje pracą sądu i reprezentuje go na zewnątrz. W związku z powyższym uznać należy, iż to Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego jest organem – w znaczeniu funkcjonalnym – właściwym do rozpatrywania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z tego też powodu nie ma podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja jest decyzją organu kolegialnego, a Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego, jako pracownik tego organu, podlegał wyłączeniu od rozpoznania wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: (1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, (2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).
Z powyższego wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a więc również do doręczenia decyzji.
Zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 K.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna bowiem funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 966/15, wyjaśnił, iż przepis art. 109 § 1 K.p.a. stanowi, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 K.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r., poz. 1422 ze zm.), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej, na podstawie art. 391 § 1 K.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 391 § 1 K.p.a. wynika zaś, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny.
Przepis art. 14 § 1 K.p.a. stanowi, że sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.
Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy zauważyć należy, że przesłana skarżącemu, za pośrednictwem poczty elektronicznej, na adres mailowy wskazany we wniosku o udzielenie informacji publicznej, decyzja Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego z dnia [...] stycznia 2023 r. nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, lecz podpisem własnoręcznym.
Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2022 r. w formie decyzji utrwalonej w postaci papierowej opatrzonej podpisem własnoręcznym w rozumieniu art. 14 § 1 K.p.a., którą przesłano jedynie skarżącemu w formie skanu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ten sposób doręczenia, nie czyni z niej decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ - nie była ona opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznacza to, że skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r. Dokument przesłany skarżącemu drogą mailową nie zawierał bowiem ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie.
W sytuacji zatem, gdy decyzja z dnia [...] stycznia 2023 r. nie weszła do obrotu prawnego (nie została skutecznie doręczona), z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, Przewodniczący Naczelnego Sądu Lekarskiego powinien uznać złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za niedopuszczalny (art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.).
Tymczasem w sprawie niniejszej złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stał się przedmiotem merytorycznej oceny, co skutkowało wydaniem przez Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2023 r. z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 109 § 1 i art. 110 § 1 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Decyzja ta, jako dotknięta wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podlegała zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Wobec powyższych wadliwości o charakterze procesowym, Sąd nie mógł na obecnym etapie postępowania dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 119 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.