II SA/Wa 654/24

II SA/Wa 654/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200 i art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 64 par. 2, art. 63
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz K. W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. W. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r. złożonym drogą elektroniczną (za pośrednictwem e-PUAP) zwróciła się do spółki Centralny Port Komunikacyjny na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) o udzielenie pisemnej informacji w zakresie: - informacji o metodykę analizy wielkokryterialnej, w oparciu o którą wybrano wariant przebiegu [...] odcinka linii nr [...] - [...] i nr [...] - [...] - [...] - [...] w wariancie [...] (tzw. wariant inwestorski rekomendowany do realizacji), - przesłania dokumentów/protokołów dotyczących wyników analizy wielkokryterialnej, w oparciu o którą dokonano wyboru wariantu przebiegu odcinka linii nr [...] - [...] i nr [...] - [...] - [...] - [...] w wariancie [...] (tzw. wariant inwestorski rekomendowany do realizacji). Wnioskodawczyni wniosła o udostępnienie powyższych informacji w następujący sposób: - pliki komputerowe, kserokopie w formie elektronicznej, - przesłanie informacji pocztą elektroniczną na wskazany adres email, - przesłanie informacji pocztą na podany adres.
CPK Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. odmówiła K. W. udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
- przesłania dokumentów/protokołów dotyczących wyników analizy wielkokryterialnej, w oparciu o którą dokonano wyboru wariantu przebiegu odcinka linii nr [...] - [...] i nr [...] – [...] - [...] - [...] w wariancie [...] (tzw. wariant inwestorski rekomendowany do realizacji).
Spółka w uzasadnieniu wskazała, że dane, o które wnioskodawczyni wnioskowała są objęte tajemnicą chronioną - tajemnicą przedsiębiorstwa spółki CPK.
Spółka przywołała art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniła, że wnioskowane informacje podlegają ochronie na podstawie dwóch aktów wewnętrznych obowiązujących w CPK sp. z o.o. W Spółce obowiązywała uchwała Zarządu nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie określenia dokumentów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i zgodnie z tą uchwałą, wszelkie dokumenty lub informacje związane z obszarem zajętym pod Inwestycję, w szczególności dotyczące lokalizacji Inwestycji, koncepcyjne, przedprojektowe, projektowe i studialne, a także dotyczące wpływu Inwestycji na otoczenie, który to dokument uprawnia Spółkę do objęcia przedmiotowych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Obecnie w Spółce obowiązuje Polityka Bezpieczeństwa wprowadzona uchwałą Zarządu [...] z dnia [...].08.2022 r. i dane wytworzone po wejściu w życie ww. Polityki podlegają ww. regulacji. W szczególności, zgodnie z art. 6.3 Polityki w spółce stosowana jest zasada "need to know", rozumiana jako ścisłe limitowanie dostępu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. 1) W odniesieniu do Pracowników i Współpracowników, tajemnica przedsiębiorstwa jest udostępniana pracownikom, którzy w ramach obowiązków służbowych powinni być zapoznani z tego rodzaju informacjami, ponieważ jest to konieczne do właściwej realizacji powierzonych zadań służbowych i realizacji umów na rzecz CPK. 2) W odniesieniu do Osób Trzecich, zasada "need to know" stosowana jest do osób, którym należy udostępnić informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w związku z realizacją umów podpisanych przez CPK. Udostępnieniu podlegają jedynie informacje, które są konieczne i niezbędne do realizacji tego rodzaju umów. Za niedopuszczalne uważa się przekazywanie innych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które nie mają znaczenia dla właściwej realizacji umowy.
Spółka wskazał, że szczegółowa analiza wielokryterialna dotycząca wyboru wariantu przebiegu odcinka linii nr [...] - [...] i nr [...] - [...] - [...] - [...] w wariancie [...] jest częścią studium techniczno - ekonomiczno- środowiskowego, w dalszej części decyzji "[...]", wykonanego w ramach realizacji [...] Etapu umowy nr [...] na opracowanie studium techniczno - ekonomiczno - środowiskowego dla Projektu "[...]". Ujawnienie informacji, o które wnioskuje wnioskodawczyni, które dotychczas nie były ujawnione, mogłoby narazić spółkę CPK na szkody wizerunkowe i operacyjne, za także spowolniłoby proces administracyjny prowadzony przed [...], który jest na bardzo wstępnym etapie, tj. wnioski zostały złożone przez CPK, ale nie zostały zweryfikowane przez [...] ani formalnie zarejestrowane. CPK wyjaśniła, że w październiku 2023 r. zostały złożone wnioski o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektów [...] do Regionalnych Dyrekcji Ochrony Środowiska ([...]). W dacie wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej wnioski złożone przez CPK sp. z o.o. były przed etapem weryfikacji przed [...] oraz [...]. Materiał nie był jeszcze przesłany do podmiotów opiniujących w tej procedurze, tj. innych [...] i Inspektoratu Sanitarnego. Dopiero po wydaniu opinii przez ww. podmioty dokonywane jest ogłoszenie w Urzędach Gmin w celu udziału społeczeństwa w uzgodnieniach. Studium stanowi jedynie materiał koncepcyjny, tj. wyjściowy do dalszych prac uszczegółowiających, które następują w toku opracowywania Koncepcji Programowej, Raportu Oceny Odziaływania na Środowisko ([...]), następnie Projektu Budowlanego - a więc na podstawie [...] zostały opracowane dokumenty, które zostały złożone do [...] jako załączniki do wniosków o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ([...]) i na obecnym etapie postępowania administracyjnego, w ww. sprawach, ujawnienie ww. analiz i dokumentów odbyłby się ze szkodą dla efektywności ww. postępowania administracyjnego (bowiem m.in. CPK byłby zmuszony do zajmowania wielu stanowisk odniesieniu do materiału, który nie jest uzgodniony merytorycznie przez nawet przez jednostki opiniujące, nie został nawet formalnie przyjęty przez [...], a więc jest to znacząco przedwczesny etap). Inwestor jest na wczesnym etapie planowania inwestycji, przed nim jest jeszcze etap prowadzenia zamówień publicznych na projektowanie, wybór Inżyniera Kontraktu i realizację robót budowlanych, a przede wszystkim jest przed etapem konsultacji społecznych wymaganych zgodnie z przepisami powszechnymi. Opisy wariantów zawierają w szczególności porównawcze dane finansowe, które na obecnym etapie inwestycji nie powinny być ujawniane, ponieważ mogłoby to wpłynąć m.in. na wysokość wynagrodzenia zaoferowanego w przyszłych ww. przetargach na projektowanie, inżyniera kontraktu i roboty budowlane. Ujawnienie powyższych informacji mogłoby zagrozić prawidłowemu przebiegowi procedur konkurencyjnych, w szczególności zwiększyć ryzyko zakazanej zmowy przetargowej albo innych czynów nieuczciwej konkurencji ze strony wykonawców. Ponadto, ujawnienie treści [...] tylko wybranym osobom/podmiotom (jeszcze przed etapem konsultacji społecznych które ze swojej natury mają charakter otwarty i powszechny) stwarza ryzyko niezachowania równości stron lub wręcz działań spekulacyjnych w zakresie obrotu nieruchomościami. Posiadanie i intencjonalne wykorzystywania informacji zawartych w studium rodzi obawy co do nakłaniania właścicieli wybranych nieruchomości do niegospodarnego rozporządzenia własnym majątkiem i wielu nadużyć na obecnym etapie, np. w sytuacji, gdy przebieg przyszłych linii kolejowych jeszcze nie jest ostatecznie ustalony, a właściciele nieruchomości "na linii wariantu" mogliby błędnie założyć, że nieruchomości w określonych lokalizacjach będą w przyszłości skupowane. Ujawnienie studium techniczno - ekonomiczno- środowiskowego przed etapem konsultacji społecznych może spowodować straty wizerunkowe i wprowadzać opinię publiczną w błąd poprzez rozpowszechnienie np. jedynie wybranych fragmentów [...] lub rozpowszechniania wniosków, które nie wynikają z całego dokumentu [...]. To inwestor realizuje inwestycję to do niego należy decyzja w zakresie tego jakie opcje realizacji inwestycji bierze pod uwagę, a w konsekwencji tego jakie przedstawia do konsultacji społecznych na odpowiednim etapie. Umowa z wykonawcą [...] zawiera stosowne klauzule o poufności.
Spółka wskazała, że podjęła wszystkie ww. działania w celu zachowania poufności informacji żądanych przez wnioskodawczynię. Wyłącznie osoby zajmujące się projektem, w ramach którego uzyskano [...] w CPK mają dostęp do tych danych w formie elektronicznej, dostęp do serwerów jest w spółce ściśle limitowany do konkretnych pracowników danego biura. Ujawnienie informacji mających dla Spółki wartość handlową i ekonomiczną (m.in., szacunki w zakresie cen gruntów). Wnioskowane informacje zawierają również dane, które mogą pozwolić na określenie potencjału finansowo - ekonomicznego Spółki, co mogłoby mieć negatywny wpływ na możliwości negocjacyjne z przyszłymi ewentualnymi kontrahentami. Pozwoliłoby innym podmiotom zapoznać się w sposób nieuprawniony z modelem biznesowym Spółki (który zostałby ujawniony, bowiem pewne rozwiązania Spółka na obecnym etapie ma prawo wykluczać, a jedynie wybrane rozwiązania brać pod uwagę), a także strategią funkcjonowania Spółki, a co za tym idzie wpłynąć na obniżenie jej potencjału ekonomicznego. W niniejszej sprawie wszystkie przesłanki pozwalające traktować dane, o które wnosi wnioskodawczyni jako tajemnicę przedsiębiorcy, zostały spełnione. Spółka nie jest organem władzy ani organem administracji publicznej.
K. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji CPK z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskowane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie podlega ograniczeniu, podczas gdy nie zaistniały przesłanki formalne niezbędne do uznania wnioskowanych danych za tajemnicę przedsiębiorstwa, co w konsekwencji skutkuje naruszeniem zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do informacji publicznej; art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowane dane zawierają w całości informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa CPK sp. z o. o., podczas gdy protokoły (dokumenty) dotyczące wyników analizy wielkokryterialnej, w oparciu o którą dokonano wyboru wariantu przebiegu odcinka linii nr [...] w wariancie [...] (tzw. wariant inwestorski rekomendowany do realizacji), nie posiadają obiektywnie charakteru informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą udostępnienie wnioskowanej informacji; art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poprzez brak prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji bez wykazania w sposób przekonujący, że konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości podmiotu wykonującego zadania publiczne musi doznać ograniczenia z powodu ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa, do której zakwalifikowano m.in. protokoły (dokumenty) dotyczące wyników analizy wielkokryterialnej, w oparciu o którą dokonano wyboru wariantu przebiegu odcinka linii nr [...] (tzw. wariant inwestorski rekomendowany do realizacji), sporządzoną w związku z planowaną inwestycją publiczną.
Skarżąca w uzasadnieniu podniosła m.in., że wyniki analizy wielokryterialnej nie spełniają warunków potraktowania ich jako "tajemnicy przedsiębiorstwa". W ocenie skarżącej nie wskazano żadnego powiązania ani uzasadnienia pomiędzy wnioskowaną informacją a jakąkolwiek wartością handlową czy też ekonomiczną.
Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik spółki w odpowiedzi dnia [...] stycznia 2025 r. na wezwanie Sądu wskazał, że w załączeniu przesyła m.in. wniosek o dostęp do informacji publicznej wraz z raportem z weryfikacji podpisu.
Pełnomocnik Spółki w odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2025 r. na wezwanie Sądu do nadesłania oryginału wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2023 r. w takiej formie w jakiej został złożony do organu (za pośrednictwem platformy e-PUAP) oraz udzielenia informacji czy organ weryfikował złożony na ww. wniosku (plik pdf.) podpis wyjaśnił, że pismo przesłane przez e-Puap, przy którym wnioskodawczyni przesłała wniosek o dostęp do informacji publicznej i wniosek tworzy całość. Wskazano, że pismo przewodnie wnioskodawczyni wpłynęło do spółki [...] za pośrednictwem e-Puap, natomiast załączony do pisma wniosek o udostepnienie informacji publicznej w pdf ma w dokumencie wpisaną datę [...].12.2023 r. W ocenie pełnomocnika nie ma żadnych wątpliwości czy pismo zostało podpisane oraz kto je wysłał, tj. iż wysłała je wnioskodawczyni. Wskazano, że nie ma możliwości technicznej zmiany załącznika do pisma po otrzymaniu przez CPK sp. z o.o. , zatem kwestionowanie przez CPK sp. z o.o. formy pisma lub sposobu przesłania pisma byłoby nadmiarem formalności i mogłoby narazić CPK Sp. o.o. na negatywne skutki prawne dlatego też została wydana po wpływie pisma decyzja administracyjna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju
sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne
sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji
publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a.
Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zatem, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd, w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni dalszą kontrolę zbędną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Zatem na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o różnym co do sformalizowania charakterze. W chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku.
Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W takim przypadku wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wnioskodawca nie musi bowiem wykazywać interesu faktycznego ani prawnego w uzyskaniu informacji publicznej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Sytuacja zmienia się natomiast w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania.
W takiej sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
Podkreślenia wymaga, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. można wydać tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany dysponuje podaniem spełniającym wymogi określone w art. 63 k.p.a. W sprawie niniejszej Spółka nie wypełniła wymogów dotyczących wezwania wnioskodawczyni do usunięcia braku formalnego wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. w postaci podpisu.
Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16 orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeśli zatem, tak jak w przedmiotowej sprawie, Spółka zamierzała wydać decyzję administracyjną, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.).
Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożony jako załącznik w formacie pdf do pisma przewodniego z dnia [...] grudnia 2023 r. sporządzonego w formacie xml, wysłany za pośrednictwem ePuap nie został podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Organ w toku postępowania nie wykazał, aby wniosek z dnia[...] grudnia 2023 r. o informację publiczną umieszczony w załączniku pdf do pisma przewodniego był opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Odnosząc się do wyjaśnień organu z dnia [...] stycznia 2025 r., iż pismo przewodnie skarżącej z dnia [...] grudnia 2023 r. przesłane przez ePuap, do którego wnioskodawczyni załączyła wniosek z [...] grudnia 2023 r. tworzą całość, podkreślić należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest odrębnym pismem od pisma przewodniego, w którym nie ma żądania udostępnienia konkretnej informacji publicznej. W sprawie niniejszej wyłącznie wniosek z dnia [...] grudnia 2023 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej skierowane do Spółki. Z przepisów prawa nie wynika podstawa do traktowania przez Spółkę pisma przewodniego i załączonego do niego wniosku o informację publiczną jako jednego dokumentu. Zatem, opatrzenie pisma przewodniego kwalifikowanym podpisem elektronicznym nie jest równoznaczne z podpisaniem załącznika (wniosku) przesłanego przy tym piśmie.
Z akt sprawy nie wynika, aby wniosek z dnia [...] grudnia 2023 r. został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, czy podpisem zaufanym. Organ powyższego nie wykazał. Także na wezwanie Sądu organ nie przedstawił takiego raportu weryfikacji podpisu, który potwierdzałby, że wniosek z [...] grudnia 2023 r. został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, czy podpisem zaufanym. Także raport z weryfikacji podpisu nadesłany przez organ do Sądu przy piśmie z dnia [...] stycznia
2025 r. nie stanowi dowodu, że wniosek został podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym, czy podpisem zaufanym.
Akta sprawy nie zawierają wezwania do wnioskodawcy uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), (v. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2024 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Powyższe powoduje, że nie jest możliwa ocena merytoryczna zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając zatem ponownie wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku, gdy organ ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, w pierwszej kolejności jego obowiązkiem będzie wezwanie wnioskodawczyni do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego podpisanie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi.
-----------------------
6