II SA/Wa 651/20

II SA/Wa 651/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Danuta Kania
Joanna Kube /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 6510/21 - Wyrok NSA z 2025-01-24
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 511
art. 79 ust. 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 25 ust. 1 pkt 1, 6, 10, § 28 ust. 7 zdanie drugie, § 40 ust. 4, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55, § 89 załącznika do uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...] 1. stwierdza, że zaskarżone przepisy § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 89 załącznika do uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...] zostały wydane z naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda [...], dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru" pismem z dnia 14 lutego 2020 r., w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, dalej: "u.s.p.") oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy 2 dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...].
W skardze Wojewoda wniósł o:
- orzeczenie nieważności uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...] w części § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 25 ust. 1 pkt 1, 6, 10, § 28 ust. 7 zdanie drugie, § 40 ust. 4, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55, § 89 załącznika tj. Statutu Powiatu [...];
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 2, art. 16, art. 18 ust. 2, art. 19, art. 21 ust. 7, art. 21 ust. 9-13, art. 37 ust. 2 u.s.p. oraz art. 304 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 30, dalej: "k.p.k.").
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...], dalej "Rada Powiatu" wniosła o jej oddalenie w całości.
Wojewoda uzasadniając zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności w ww. części uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...] prezentował następujące zarzuty, wobec których sprzeciwiła się w odpowiedzi na skargę Rada Powiatu, przedstawiając argumentację na tę okoliczność (opisaną przy każdym z zarzutów Wojewody).
Zdaniem Wojewody, regulacja § 11 ust. 3 Statutu zobowiązująca przewodniczącego rady do zasięgnięcia opinii konwentu rady (jako jego ciała doradczego przewodniczącego) przed ustaleniem czasu rozpoczęcia i miejsca obrad jest ograniczeniem uprawnienia przewodniczącego w zakresie organizowania pracy rady. Argumentując, wskazał na art. 14 ust. 3 u.s.p., który stanowi, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Poprzez organizowanie prac rady powiatu, o którym mowa w ww. przepisie, rozumie się czynności, głównie o charakterze materialnotechnicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu i terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 203/12).
Rada Powiatu [...] nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody w tym względzie, wskazując, że zapis zdania pierwszego § 14 ust. 3 u.s.p. oznacza wyłącznie, że przewodniczącemu rady ustawodawca przypisał określone funkcje, poza które nie może on wykraczać.
Wprowadzony do Statutu Powiatu [...] zapis, że przewodniczący zasięga opinii konwentu rady czy też opinii starosty nie ogranicza go w żadnym zakresie w pełnionej funkcji. Są to jedynie zapisy o charakterze organizacyjnym, mające na celu usprawnić pracę rady powiatu. Podkreślono, że opinia ta nie ma charakteru wiążącego dla przewodniczącego. Konwent jest jedynie ciałem doradczym przewodniczącego, składającym się z samego przewodniczącego, wiceprzewodniczącego oraz przewodniczących klubów radnych. Zapis § 11 ust. 3 Statutu ma jedynie na celu usprawnienie pracy rady i jej organizacji, a także zapewnienie, aby w sesjach brała udział jak największa liczba radnych. Nie zmierzają one zaś w żadnym zakresie do jakiegokolwiek ograniczenia uprawnień przewodniczącego rady.
Zdaniem Wojewody, niezgodne z prawem w zakresie naruszenia samodzielności przewodniczącego jest również nałożenie na niego obowiązku zasięgnięcia opinii starosty, do ustalenia listy osób, których obecność na sesji jest niezbędna lub pożądana (§ 12 ust. 1 Statutu).
Rada Powiatu nie jest też uprawniona do zobowiązywania członków zarządu, sekretarza, skarbnika oraz kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży do udziału w sesjach rady (§ 12 ust. 2 i 3 Statutu). W świetle art. 37 ust. 2 u.s.p. sekretarz i skarbnik uczestniczą w pracach zarządu powiatu oraz mogą uczestniczyć w obradach rady powiatu i jej komisji z głosem doradczym. Uczestnictwo takie jest niewątpliwie uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Zgodnie zaś z art. 35 u.s.p. starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnika powiatowych służb, inspekcji i straży.
Rada Powiatu nie może zatem przekształcać mocą postanowień statutowych ustawowego uprawnienia określonych podmiotów w ich obowiązek prawny (wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 647/14), bowiem do kompetencji starosty jako wykonującego uprawnienia zwierzchnika służbowego osób wskazanych w § 12 ust. 2 i 3 Statutu - pozostaje powierzanie im określonych obowiązków, w tym także w zakresie udziału w sesji rady.
Rada Powiatu kontrargumentując wskazała, że zapis § 12 ust. 2 i 3 Statutu nie wkracza w kompetencje starosty, jako podmiotu wykonującego uprawienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, a także zwierzchnika powiatowych służb, inspekcji i straży. W ustawie samorządowej nie jest uregulowana kwestia uczestnictwa członków zarządu w sesjach rady powiatu, co umożliwia doregulowanie tej istotnej kwestii w statucie jednostki samorządu terytorialnego. Brzmienie § 12 ust. 3 Statutu przewiduje, że kierownicy powiatowych jednostek organizacyjnych oraz kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży mogą zostać zobowiązani do udziału w sesji rady powiatu po uzgodnieniu ze starostą. Regulacja ta nie odznacza, iż Statut nakłada automatycznie na te podmioty obowiązek uczestnictwa w sesjach rady powiatu, a jedynie określa, że przewodniczący ustala tę kwestię ze starostą, który faktycznie jako zwierzchnik służbowy pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu może zobowiązać te podmioty do uczestnictwa w tychże sesjach.
W tej kwestii Rada Powiatu zwróciła uwagę na brzmienie art. 19a u.s.p., które jej zdaniem Wojewoda pominął, zgodnie z którym przewodniczący rady powiatu w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom starostwa wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady powiatu, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady powiatu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników. Regulacja ta pozostaje w pełnej zgodności z treścią § 12 ust. 3 statutu.
Ponadto podkreśliła, iż zapis § 12 ust. 2 Statutu nie pozostaje w jakiejkolwiek sprzeczności z art. 37 ust. 2 u.s.p. Skarbnik i sekretarz powiatu mają obowiązek uczestniczyć w pracach zarządu powiatu, przygotowywać materiały na jego posiedzenia oraz wykonywać podjęte przez ten organ ustalenia w takim zakresie, w jakim wynika z to z poleceń starosty lub rozstrzygnięć zarządu. Odpowiada to założonej przez ustawodawcę roli tych pracowników w strukturze starostwa powiatowego: mają oni bowiem stanowić fachową, kierowniczą kadrę urzędniczą, która odpowiada za dwa istotne obszary jego działalności tj. sprawy finansowe i organizację wewnętrzną. Brak możliwości zobowiązania tych podmiotów do uczestnictwa w sesjach rady powiatu, jako podmiotów w sposób profesjonalny odpowiedzialnych za sprawy finansowe i organizację wewnętrzną powiatu, stałby ponadto w sprzeczności z funkcją pełnioną przez te osoby w strukturze organizacyjnej powiatu.
W ocenie Wojewody, przepis § 18 ust. 4 Statutu, dający możliwość radzie uchwalenia w trakcie obrad uzupełnienia lub zmiany ustalonego porządku obrad, wyłącznie z ważnych powodów, na wniosek przewodniczącego, komisji, klubu radnych lub zarządu, przekracza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.s.p., zgodnie z którym rada powiatu może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.
Zdaniem Wojewody, radni mogą zmienić porządek obrad w każdym przypadku i w każdym momencie posiedzenia, jeśli tylko stwierdzą taką potrzebę. Do zmiany porządku obrad nie jest potrzebne wystąpienie "wyłącznie ważnego powodu", bowiem jest to ograniczenie uprawnienia rady do dokonania zmiany porządku obrad w każdym momencie i nie można zastrzec takiego ograniczenia w statucie powiatu. Jedynym ustawowym warunkiem do wprowadzenia zmian w porządku obrad jest wymóg uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady.
Z kolei Rada Powiatu, stwierdziła, że zapis § 18 ust. 4 Statutu nie jest sprzeczny z brzmieniem art. 15 ust. 2 u.s.p., ani też w żadnym zakresie go nie ogranicza. Zgodnie z tą regulacją rada powiatu może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zapis § 18 ust. 4 Statutu ma zastosowanie jedynie do sytuacji, kiedy zajdzie potrzeba zmiany porządku obrad w trakcie trwania sesji. W przypadku zaistnienia potrzeby zmiany porządku obrad na początku sesji, zgodnie z brzmieniem § 18 ust. 1 Statutu przewodniczący, po stwierdzeniu prawomocności obrad, przedstawia porządek obrad, a następnie przyjmuje wnioski o jego zmianę tub uzupełnienie. Wnioski takie na początku sesji może złożyć radny, komisja, klub radnych oraz zarząd. Tak złożony wniosek na początku sesji, przewodniczący poddaje pod głosowanie i nie jest tutaj wymagane zaistnienia ważnej przyczyny. Prawo do zmiany porządku obrad bez zaistnienia ważnej, a także jakiejkolwiek nawet przyczyny, bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, przewidziane zostało w statucie w § 18 ust. 2 i 3. Wprowadzenie zapisu § 18 ust. 4 Statutu miało jedynie na celu uniknięcie sytuacji zgłaszania w trakcie trwania obrad licznych wniosków o zmianę porządku obrad lub jego uzupełnienie, które dezorganizowałyby pracę rady, stąd obwarowanie potrzeby ich składania jedynie do "ważnych przyczyn". Nie narusza to jednak uprawienia radnych, komisji, klubu radnych i zarządu do składania na początku sesji wniosków o zmianę lub uzupełnienie porządku obrad bez wskazywania jakiejkolwiek przyczyny (§ 18 ust. 3 i 4 statutu).
Zapis § 18 ust. 4 Statutu miał także na celu, co podkreśla się w orzeczeniach (m.in. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2007r. sygn. akt: IV SA/GI 838/06), uniknięcie sytuacji zbyt częstego zaskakiwania radnych w trakcie trwania sesji projektami uchwał, z którymi nie mogli się wcześniej zapoznać. Kwestia ta nie została w tym zakresie uregulowana w art. 15 ust. 2 u.s.p., tak więc zgodnie z sentencją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 447/08 możliwe jest uregulowanie tej kwestii w statucie jednostki.
Zdaniem Wojewody w § 22 ust. 7 Statutu dokonano niedozwolonej modyfikacji zapisu art. 21 ust. 13b u.s.p., zgodnie z którym treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości przez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Przepis § 22 ust. 7 nie określa bowiem, w jaki zwyczajowo przyjęty sposób będzie podawała do publicznej wiadomości treść interpelacji i zapytań oraz odpowiedzi na nie, ograniczając się jedynie do wskazania dwóch podstawowych form tj. BIP i strony internetowej starostwa.
W odpowiedzi na ww. zarzut Rada Powiatu podniosła, iż uregulowanie tej kwestii w Statucie w formie pomijającej ten sposób podania do publicznej wiadomości treści interpelacji i zapytań oraz odpowiedzi na nie, nie oznacza, że taki sposób nie może być przez radę powiatu stosowany w praktyce w sposób zgodny z brzmieniem art. 21 ust. 13 u.s.p. Nie jest to ograniczenie czy też naruszenie art. 21 ust. 13 u.s.p., gdyż brzmienie § 22 ust. 7 Statutu w żadnym zakresie nie zakazuje publikacji wskazanych dokumentów przez radę w inny sposób zwyczajowo przyjęty.
Zdaniem Wojewody, przepis § 28 ust. 7 zdanie drugie Statutu przewidujący, że nagrania z sesji, które odbyły się w okresie danego roku kalendarzowego, są przechowywane do czasu podjęcia przez radę uchwały o udzieleniu zarządowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu za ten rok, nie stanowi treści statutu, jako aktu o charakterze ustrojowym.
Kwestie związane z przechowywaniem nagrań z sesji zostały uregulowane w instrukcji kancelaryjnej, która określa m.in. zasady przechowywania dokumentów elektronicznych (np. nagrań dźwiękowych czy nagrań wideo), tj. w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67). Przy czym zasadą jest ustalenie kategorii A dla rady powiatu. Oznacza to, że regulacja ta wykracza poza delegacją ustawową i z naruszeniem przepisów rozporządzenia.
Rada Powiatu w odpowiedzi na ten zarzut podniosła, że Wojewoda nie wskazał jednak, który konkretnie przepis ww. rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z zapisami § 28 ust. ust. 7 zdanie drugie Statutu.
Jej zdaniem, choć wskazane rozporządzenie obejmuje całą dokumentację powstająca w podmiocie i do niego napływającą, w tym nagrania dźwiękowe i wideo z przebiegu sesji rady, to jednak powinna ona być klasyfikowana i kwalifikowana na podstawie jednolitego rzeczowego wykazu akt, zwanego dalej "wykazem akt", przez oznaczanie, rejestrację i łączenie dokumentacji w akta spraw albo jej grupowanie jako dokumentacji nietworzącej akt spraw (art. 4 ust. 1 rozporządzenia). Instrukcja kancelaryjna określa zaś szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w podmiocie oraz reguluje postępowanie z wszelką dokumentacją niezależnie od techniki jej wytwarzania, postaci fizycznej oraz informacji w niej zawartych oraz począwszy od wpływu lub powstania dokumentacji wewnątrz podmiotu do momentu jej uznania za część dokumentacji w archiwum zakładowym. Przyznano, że zasadą jest ustalenie kategorii A dla wszystkich dokumentów rady powiatu. Nie oznacza to jednak, że kwestia dookreślenia czasookresu przechowywania nagrań z posiedzeń sesji rady powiatu, nie może zostać określona w dokumencie jakim jest statut. W świetle art. 19 u.s.p. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady określa właśnie dokument jakim jest statut. Statut określa także zasady dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych i korzystania z nich (art. 8a ust. 3 u.s.p.). Te dwie ww. regulacje prawne wyraźnie wskazują, iż kwestie przechowywania nagrań z sesji rady jako odnoszące się do organizacji prac rady i ściśle związane z możliwością dostępu obywateli do takiej dokumentacji, powinny znaleźć się w statucie. Zarzuty podnoszone przez Wojewodę w tym zakresie są więc całkowicie bezpodstawne.
Zapis § 28 ust. 7 zdanie drugie Statutu nie narusza żadnego z przepisów ww. rozporządzenia, a to, że kwestia ta może być jednocześnie uregulowana w instrukcji kancelaryjnej podmiotu nie może stanowić podstawy do podnoszenia zarzutu nieważności takiego zapisu.
Zdaniem Wojewody nieprawidłowa jest ujęta w § 40 ust. 4 Statutu definicja głosowania bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, która przyjmuje, że głosowanie bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady oznacza, że rada przyjęła wniosek lub kandydaturę, które uzyskały liczbę całkowitą ważnych oddanych głosów za wnioskiem lub kandydaturą, przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem jej połowie najbliższą.
Wojewoda stwierdził, że reguły dotyczące interpretacji pojęcia "większości bezwzględnej" określone przez doktrynę, orzecznictwo sądowe, a szczególnie uchwałę Trybunału Konstytucyjnego nie budzą wątpliwości w sferze praktyki ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni tego pojęcia w uchwale z dnia 20 września 1995 r. sygn. akt W 18/94 stwierdzając, że "bezwzględna większość" oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. W definicji przyjętej przez Radę przyjęto za bezwzględną większość określoną opisowo liczbę, a nie liczbę wskazującą na minimum ustawowe.
Z kolei zdaniem Rady Powiatu, zarzuty Wojewody w tym zakresie są bezpodstawne, a ich uzasadnienie jest niejasne i niespójne.
Zastosowana w § 40 ust. 4 Statutu definicja "bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady" jest prawidłowa, a także zgodna z orzecznictwem sądowym i stanowiskiem doktryny prawnej w tym zakresie.
Tą samą definicję opisową bezwzględnej większości ustawowego składu rady zawarł Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 r. w sprawie o sygnaturze akt W 18/94. Pojęcie bezwzględnej większości ustawowego składu rady oznacza wymóg oddania za wnioskiem poddanym pod głosowanie liczby całkowitej głosów przewyższającej połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą.
Wojewoda zakwestionował regulację dotyczącą odbywania wspólnych sesji z radnymi innych jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw (§ 43 i § 44 Statutu) ze względu na to, że wykracza ona poza obszar działania rady powiatu.
Organ nadzoru stwierdził, że regulacje te dotyczą współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego, które jako ich uprawnienie jest wprawdzie dopuszczane przez ustawodawcę, ale regulacje statutowe nie mogą normować trybu pracy organów niebędących organami tego powiatu, a w szczególności organów innych powiatów.
Wojewoda wskazał, że w art. 5 u.s.p. przewidziano rożne formy współdziałania powiatu z organami administracji rządowej, to jest: zawarcie porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej (art. 5 ust. 1), zawarcie porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu (ust. 2), zaś w art. 7a wskazano, że powiaty, związki i stowarzyszenia powiatów mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Jednakże art. 19 u.s.p. wskazuje, że zawarte w statucie regulacje dotyczyć mają struktury i zagadnień wewnętrznych powiatu, co oznacza, że nie mogą one normować trybu pracy organów niebędących organami tego powiatu.
Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że w ujęciu prawnym wspólne sesje należy traktować jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad, które mogą realizować własne kompetencje, podejmując w tym zakresie odrębne uchwały. Wspólnie obradujące rady nie są więc jednolitym organem, który posiada możliwość dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych we własnym imieniu.
Rada Powiatu, uznała, że określone § 43 oraz § 44 Statutu wspólne sesje z radnymi innych jednostek samorządu terytorialnego nie wykraczają poza zakres działania rady powiatu i delegację ustawową określoną w art. 19 u.s.p. Regulacje te dotyczą bowiem sytuacji uczestniczenia w sesji rady przedstawicieli innej jednostki samorządu terytorialnego, zainteresowanej problematyką obrad, i mają na celu stworzenia tym radnym możliwości przeprowadzenia dyskusji oraz podjęcia przez nich w tym samym czasie stosownej uchwały. Podkreślono, że wbrew stanowisku Wojewody regulacje te nie nakładają na przewodniczących rad jednostek samorządu terytorialnego jakichkolwiek mających skutek prawny zobowiązań, ani też nie zobowiązują innych jednostek samorządu terytorialnego do ponoszenia obciążeń finansowych. Wspólne sesje należy traktować w ujęciu prawnym, jako przeprowadzone osobno sesje poszczególnych rad, jednakże odbywające się w tym samym miejscu i czasie. Skoro żadna z regulacji u.s.p. nie zakazuje przeprowadzania takich wspólnych sesji poszczególnych rad, regulację tę należy uznać za dopuszczalną.
W ocenie Wojewody [...], przepisem § 45 ust. 1 Statutu bezpodstawnie ograniczono liczbę członków komisji rewizyjnej w stosunku do ilości radnych, którzy mogą potencjalnie utworzyć kluby. Przepis ten przewiduje, że komisja rewizyjna składa się z przewodniczącego komisji rewizyjnej, wiceprzewodniczącego komisji rewizyjnej oraz pozostałych członków w liczbie od 3 do 5 osób.
Organ nadzoru, stwierdził, że co prawda obecnie Rada Powiatu [...] liczy 29 radnych i 3 kluby radnych, jednak zgodnie z art. 18 ust. 2 u.s.p. takich klubów może potencjalnie powstać 9.
Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.s.p., w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady powiatu, oraz będących członkami zarządu. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 ww. ustawy klub radnych tworzy co najmniej 3 radnych.
Rada Powiatu odnośnie powyższego zarzutu, zwróciła uwagę, że ustawodawca nie przesądził ani minimalnej, ani też maksymalnej liczby radnych. Co do zasady zatem, kwestia ta zostaje przekazana do regulacji statutowej. Nie ulega wątpliwości, iż ilość klubów radnych zawiązanych w radzie będzie w pewien sposób determinowała minimalny skład liczbowy członków komisji rewizyjnej. Zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że określenie liczby radnych wchodzących w skład komisji rewizyjnej musi każdorazowo uwzględniać sytuację polityczną, która została ukształtowana w drodze wyborów, a następnie może podlegać zmianom w przypadku zawiązywania się czy też rozwiązywania się danych klubów.
Ustalenie w Statucie przez radę liczby członków komisji rewizyjnej na poziomie od 3 do 5 osób uwzględnia obowiązujące w powiecie ukształtowanie sił politycznych. W oparciu także o dane z poprzednich kadencji rady powiatu, ustalono, że maksymalna liczba członków komisji rewizyjnej na poziomie 5 osób zapewni właściwą i należytą reprezentację wszystkich klubów radnych.
Zdaniem Wojewody, przewidziana w § 47 Statutu możliwość wyłączenia członków komisji rewizyjnej od udziału w pracach tej komisji w sprawach, w których może zachodzić podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie.
Nie jest, bowiem możliwe jakiekolwiek czasowe wyłączenie od udziału w pracach tej komisji, ani na mocy decyzji przewodniczącego komisji, ani też uchwały rady, chyba że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji rewizyjnej.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.s.p., to rada powiatu jest organem uprawnionym do powołania członków komisji rewizyjnej i tylko rada uprawniona jest do odwołania radnego z tej funkcji.
Z kolei w myśl art. 21 ust. 7 u.s.p., radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Użyte w ustawie określenie "interes prawny" jest przy tym pojęciem obiektywnym w odróżnieniu od okoliczności, o jakich mowa w kwestionowanym przepisie - mogących wywołać podejrzenie o stronniczość czy interesowność.
Ponadto organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z powołanym art. 21 ust. 7 ww. ustawy wyłączenie dotyczy samego głosowania w radzie i komisji, a nie pracy w radzie albo komisji. Tymczasem przyjęte w Statucie wyłączenie radnego dotyczy nie tylko głosowania w komisji, ale pracy w komisji.
Rada Powiatu, kwestionując stanowisko Wojewody, podniosła, że w § 47 Statutu nie chodzi o jakiekolwiek pozbawienie radnego członkostwa w komisji rewizyjnej, a jedynie o czasowe wyłączenie radnego z udziału w pracach komisji w sprawach, w których może zachodzić podejrzenie o jego stronniczość lub interesowność, tak więc o żadnym naruszeniu art. 16 ust. 1 u.s.p. nie może być mowy.
Ponadto pojęcia "stronniczości" i "interesowności" są pojęciami o zupełnie innym znaczeniu językowym, niż pojęcie "interesu prawnego". Oba wskazane w Statucie pojęcia nie muszą się pokrywać z pojęciem "interesu prawnego". Słowo "stronniczy" oznacza pozbawiony obiektywizmu, zaś "interesowny" oznacza mający na celu wyłącznie korzyść dla danej osoby. Pojęcie zaś "interesu prawnego" rozumie się jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Przy definiowaniu interesu prawnego istotne jest, by odróżnić go od interesu faktycznego. Judykatura wskazuje, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.
Z kolei interes faktyczny zachodzi w sytuacji, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt. IV SA 1285/98).
Wprowadzony do Statutu § 47 miał na celu stworzenie instytucji prawnej, która umożliwiłaby radnym wyłączenie się z udziału w pracach komisji rewizyjnej w sytuacji braku obiektywizmu, który to jednak brak nie byłby jednocześnie "interesem prawnym". Podstawową bowiem cechą działania komisji rewizyjnej, jako organu kontrolującego zarząd oraz powiatowe jednostki organizacyjne, powinien być pełny obiektywizm i bezstronność działania jej członków. Zdaniem Rady, w sytuacji braku szczegółowego uregulowania tej kwestii w u.s.p., umieszczenie takiej regulacji w § 47 Statutu należy uznać za prawidłowe.
Zdaniem Wojewody, przepis § 54 Statutu stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 304 k.p.k., i brak jest podstaw do wprowadzenia odrębnej procedury zawiadamiania o popełnieniu przestępstwa w statucie.
Przepis § 54 Statutu przewiduje, bowiem w razie powzięcia w toku kontroli uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, niezwłoczne zawiadamianie o tym kierownika kontrolowanej jednostki i starosty, ze wskazaniem dowodów uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa, a w przypadku gdy podejrzenie dotyczy działania starosty, to przewodniczący komisji rewizyjnej niezwłocznie informuje o tym przewodniczącego.
Rada Powiatu stwierdziła, że co prawda zgodnie z art. 304 k.p.k. każda osoba, dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub policję, jednakże jest to jedynie społeczny obowiązek, nieobwarowany jakąkolwiek sankcją prawną.
Obowiązek prawny złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa spoczywa zgodnie z art. 304 § 2 k.p.k. na instytucjach państwowych i samorządowych. Instytucje samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa.
W związku z tym, że obowiązek ten spoczywa na osobach pełniących funkcje kierownicze w instytucjach samorządowych lub też osobach upoważnionych do reprezentowania tych instytucji, wprowadzenie w § 54 Statutu obowiązku przekazywania informacji o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do kierownika kontrolowanej jednostki i starosty lub do przewodniczego rady jest jak najbardziej uzasadnione. Obowiązkiem pracownika urzędu lub radnego jest jedynie zawiadomić osoby sprawujące funkcje kierownicze o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Wskazane w ww. przepisie k.p.k. podmioty są ponadto zobowiązane do podjęcia niezbędnych czynności, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa, co dodatkowo odróżnia ich obowiązki od obowiązków nałożonych na osoby fizyczne. Sankcją za niewywiązanie się z obowiązku określonego w art. 304 § 2 k.p.k. jest odpowiedzialność karna za przestępstwo określone w tym przepisie.
Wojewoda zakwestionował § 55 Statutu uznając, że regulacja ta rażąco narusza prawo.
Zgodnie z § 55 ust. 1 i 2 Statutu kierownik kontrolowanego podmiotu jest zobowiązany do zapewnienia warunków i niezbędnych środków do prawidłowego przeprowadzenia kontroli, jak i do przedkładania, na żądanie kontrolujących, dokumentów i materiałów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli oraz umożliwienia kontrolującym dostępu do obiektów i pomieszczeń kontrolowanego podmiotu. W myśl § 52 ust. 3 Statutu, kierownik kontrolowanego podmiotu, który odmówi wykonania czynności, o których mowa w ust. 1 i 2 obowiązany jest do niezwłocznego złożenia na ręce kontrolujących pisemnego wyjaśnienia przyczyn takiej odmowy. Na żądanie kontrolujących, kierownik kontrowanego podmiotu lub wskazana przez niego osoba, obowiązani są do złożenia ustnych lub pisemnych wyjaśnień (§ 52 ust. 3 Statutu).
Organ nadzoru stwierdził, że komisję rewizyjną, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.s.p., powołuje się w celu kontrolowania działalności zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, jak również wykonywania innych zadań kontrolnych zleconych przez radę gminy (art. 16 ust. 4 ww. ustawy). Oprócz zadań kontrolnych, u.s.p. nałożyła na komisję rewizyjną także pewne zadania o charakterze opiniodawczo-wnioskowym, jednak zdaniem Wojewody, komisja rewizyjna nie ma uprawnień nadzorczych.
Może ona badać i oceniać prawidłowość działań kontrolowanych organów powiatu i jednostek organizacyjnych, nie może im jednak wydawać wiążących dyspozycji dotyczących wyjaśnienia na piśmie przyczyn niewykonania polecenia kontrolującego. Z tych samych przyczyn nie można uznać, by dopuszczalne było zobowiązywanie kierowników kontrolowanych podmiotów do złożenia pisemnego wyjaśnienia odmowy wykonania czynności wskazanych w § 55 ust. 1 i 2 Statutu. Wojewoda zwrócił uwagę, że zwierzchnikiem służbowym kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych, którzy odpowiadają z kolei za całokształt działania jednostki, jest starosta i to właśnie on jest podmiotem uprawnionym do stosowania środków władczych wobec kierowników jednostek organizacyjnych. Ponadto w myśl art. 19 u.s.p., statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych. Wobec powyższego, brak jest delegacji ustawowej dla rady powiatu do określenia w statucie trybu pracy kierowników kontrolowanych podmiotów, jak i ich obowiązków.
Rada Powiatu, w opozycji do stanowiska Wojewody, uznała, że w ww. regulacji nie chodzi o przyznanie komisji rewizyjnej uprawnień nadzorczych, ani też o jakiekolwiek wydawanie wiążących dyspozycji dotyczących składania wyjaśnień przez kierowników kontrolowanych jednostek.
Celem tej regulacji jest zapewnienia sprawnego przebiegu kontroli i określenia trybu w jakim kontrola ta ma zostać przeprowadzona. Oczywistym jest, że komisja rewizyjna nie posiada uprawnień do wydawania prawnie wiążących dyspozycji i poleceń dla kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, a odmowa złożenia wyjaśnień lub przedstawienia dokumentacji nie może być obwarowana jakimikolwiek
sankcjami prawnymi, jednakże nie jest to przedmiotem tej regulacji.
U.s.p. wyraźnie dopuszcza możliwość szczegółowego określenia w statucie trybu pracy komisji rewizyjnej (art. 19 u.s.p.). To starosta zaś jako zwierzchnik służbowy kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych jest uprawiony do stosowania wobec nich środków władczych, a nie członkowie komisji rewizyjnej. Regulacja § 55 Statutu takich władczych uprawnień dla członków komisji rewizyjnej nie przyznaje, a określa jedynie tryb procedowania w razie wszczęcia kontroli.
Wojewoda, stwierdził, że zawarta w § 89 Statutu regulacja, z której wynika, że Rada może uchwalić odrębny od statutu regulamin, określający szczegółowy tryb jej działania jest niezgodna z prawem.
Wszelkie postanowienia dotyczące trybu pracy Rady winny znaleźć się w statucie, ponieważ przepisy u.s.p. wskazują obowiązkowe regulacje, które powinny zostać zawarte w statucie. Do materii statutowej należą m.in. organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady powiatu (art. 19 u.s.p.).
Zdaniem Rady Powiatu, jest to zarzut bezpodstawny gdyż w § 89 Statutu chodzi o jeszcze bardziej, niż zostało to zawarte w dotychczasowym statucie, szczegółowe dookreślenie trybu działania rady, przy czym regulamin taki byłby załącznikiem do statutu i stanowiłby jego integralną część.
Rada Powiatu stwierdziła, że nie odniosła się w odpowiedzi na skargę do żądania stwierdzenia nieważności § 25 ust. 1 pkt. 1, 6 i 9 Statutu, ponieważ Wojewoda w skardze nie zawarł jakiegokolwiek uzasadnienia dla zgłoszonego w tym zakresie zarzutu.
Jednocześnie Rada Powiatu zwróciła uwagę, że regulacje zawarte w § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 25 ust. 1 pkt. 1, 6 i 10, § 28 ust. 7 zd. 2, § 40 ust. 4, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55, § 55, § 89 Statutu Powiatu [...] przyjętego uchwałą Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., mają identyczne brzmienie jak paragrafy § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 25 ust. 1 pkt. 1, 6 i 10, § 28 ust. 7 zd. 2, § 40 ust. 4, § 42 i 43, § 44 ust. 1, § 46, § 53, § 54, § 84 Statutu Powiatu [...] przyjętego uchwałą Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Oznacza to, że przez okres prawie pięciu lat obowiązywania organ nadzoru nie znalazł podstaw prawnych, aby kwestionować ważność zapisów statutowych, o których stwierdzenie nieważności wnosi dopiero na obecnym etapie. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 77 u.s.p. to Wojewoda, jako organ nadzoru zobowiązany jest do czuwania nad przestrzeganiem przez organy powiatu przepisów obowiązującego prawa. Organ nadzoru nie stwierdził także we własnym zakresie, do czego był zobowiązany zgodnie z brzmieniem art. 79 u.s.p., nieważności zakwestionowanych obecnie zapisów statutowych.
Z kolei Wojewoda w skardze podniósł, że pracownicy organu nadzoru informowali pracownika merytorycznego Urzędu Powiatu [...] o naruszeniach prawa i oczekiwali na stosowną zmianę uchwały. Ze względu jednak na upływ terminu, o którym mowa w art. 81 ust. 1 u.s.p., organ nadzoru utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności przedmiotowej uchwały. Stwierdzenie wystąpienia przesłanek istotnego naruszenia prawa w uchwale obliguje do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i żądania stwierdzenia przez ten Sąd nieważności tak podjętej uchwały w części wskazanej przez organ skarżący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Podstawą wydania aktu prawa miejscowego w niniejszym przypadku jest ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 511 z późn. zm., zwana dalej "u.s.p.").
Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, powiatów jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/05; z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09; z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05; z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyrok z dnia 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą: W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 r. nr 11, poz. 138).
Z treści art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art.79 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).
Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego – w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że akt ten w części zaskarżonego zakresu został podjęty z istotnym naruszeniem prawa i dlatego nie może funkcjonować w porządku prawnym.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 25 ust. 1 pkt 1, 6, 10, § 28 ust. 7 zdanie drugie, § 40 ust. 4, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55, § 89 załącznika do uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu [...] wydanej na podstawie art. 12 pkt 1 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.p.
Sąd podzielił stanowisko Wojewody, który skierował skargą na ww. akt, o stwierdzenie nieważności w zakresie § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55 ust. 1, 2, 3, 4 i § 89 Statutu Powiatu [...].
Należy zgodzić się z Wojewodą, że przepis § 11 ust. 3 Statutu, w którym zobowiązano przewodniczącego rady przed ustaleniem czasu rozpoczęcia i miejsca obrad do zasięgnięcia opinii konwentu rady (ciała doradczego przewodniczącego rady) jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.p. Organ stanowiący gminy nie posiada bowiem upoważnienia do nakładania na przewodniczącego rady dodatkowych zadań, innych niż określone w ustawie. Tym samym przepis ten wykracza poza delegację z art. 19 u.s.p. W przepisie tym ustawodawca wskazał obowiązki przewodniczącego rady i wynika z niego, iż zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady.
Nałożenie na przewodniczącego rady obowiązku zaopiniowania przez konwent w zakresie ustaleniem czasu rozpoczęcia i miejsca obrad nie mieści się w pojęciu organizowania prac rady oraz prowadzenia obrad i wykracza poza zakres kompetencji zastrzeżonych przez ustawodawcę dla przewodniczącego rady powiatu. Przy czym należy podkreślić, że bez znaczenia dla oceny bezprawności nałożenia przepisem § 11 ust. 3 Statutu obowiązku pozostaje fakt, że w § 76 ust. 5 Statutu przyjęto, że ustalenia konwentu nie są dla przewodniczącego w jakikolwiek sposób wiążące.
Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 3 u.s.p. zadaniem przewodniczącego rady powiatu jest wyłącznie prowadzenie obrad rady i organizowanie jej pracy. Przewodniczący rady nie jest organem powiatu. Pełni on funkcję organizacyjną organu kolegialnego, jakim jest rada. Jego pozycja w sensie ustrojowym, nie różni się od pozostałych radnych; jest on bowiem primus inter pares - pierwszym wśród równych. Organizując pracę rady, wykonuje szereg czynności o charakterze materialno-technicznym, takich jak: przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu i terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2672/12 - LEX nr 1485593).
Również za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 12 ust. 1 Statutu, nakładający na przewodniczącego obowiązek zasięgnięcia opinii starosty, w zakresie ustalenia listy osób, których obecność na sesji jest niezbędna lub pożądana.
Rada powiatu nie jest uprawniona do zobowiązywania członków zarządu, sekretarza, skarbnika oraz kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży do udziału w sesjach rady (§ 12 ust. 1, 2 i 3 Statutu).
W świetle art. 37 ust. 2 u.s.p. sekretarz i skarbnik uczestniczą w pracach zarządu powiatu oraz mogą uczestniczyć w obradach rady powiatu i jej komisji z głosem doradczym. Uczestnictwo takie nie jest niewątpliwie obowiązkiem, lecz uprawnieniem.
Zgodnie zaś z art. 35 u.s.p. starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnika powiatowych służb, inspekcji i straży.
Rada Powiatu nie może zatem przekształcać mocą postanowień statutowych ustawowego uprawnienia określonych podmiotów w ich obowiązek prawny (wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 647/14 – dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl), bowiem do kompetencji starosty, jako wykonującego uprawnienia zwierzchnika służbowego osób wskazanych w § 12 ust. 2 i 3 Statutu - pozostaje powierzanie im określonych obowiązków, w tym także w zakresie udziału w sesji rady.
Jeśli zaś chodzi o przepis art. 19a u.s.p., zgodnie z którym przewodniczący rady powiatu w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom starostwa wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady powiatu, komisji i radnych, pozostaje bez wpływu na ocenę niezgodności z prawem § 12 Statutu, ponieważ nie dotyczy kręgu osób, których zakwestionowany przepis dotyczy. Warto przy tym zwrócić uwagę, że choć niewykonanie poleceń przez pracowników biura, o których mowa w art. 19a u.s.p. skutkować może odpowiedzialnością dyscyplinarną, porządkową lub inną przewidzianą w przepisach prawa, to jednak przewodniczący rady nie może skorzystać z przysługujących mu uprawnień względem pracowników biura w jakiejkolwiek sprawie, ale tylko w zakresie ściśle związanym z jego kompetencjami, jako organizatora pracy rady powiatu, jej organów wewnętrznych oraz radnych. W pozostałym zakresie pracownicy komórek organizacyjnych obsługujących radę podlegają staroście.
Również przepis § 18 ust. 4 Statutu, dający radzie możliwość uchwalenia w trakcie obrad uzupełnienia lub zmiany ustalonego porządku obrad wyłącznie z ważnych powodów, na wniosek przewodniczącego, komisji, klubu radnych lub zarządu jest w sposób istotny niezgodny z prawem, ponieważ przekracza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.s.p., zgodnie z którym rada powiatu może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.
Rację ma Wojewoda, że radni mogą zmienić porządek obrad w każdym przypadku i w każdym momencie posiedzenia, jeśli tylko stwierdzą taką potrzebę, co wynika wprost z art. 15 ust. 2 u.s.p. Przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń, co do tego, w jakim momencie obrad mogą być dokonane zmiany w porządku obrad, byleby zmiany te zostały wprowadzone bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Tak więc do zmiany porządku obrad nie jest potrzebne wystąpienie "wyłącznie ważnego powodu", bowiem jest to ograniczenie uprawnienia rady do dokonania zmiany porządku obrad w każdym momencie i nie można zastrzec takiego ograniczenia w statucie powiatu.
Należy podzielić też stanowisko Wojewody, co do niedozwolonej modyfikacji w § 22 ust. 7 Statutu zapisu art. 21 ust. 13 u.s.p., zgodnie z którym treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości przez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Przepis zaś § 22 ust. 7 Statutu nie przewiduje możliwości podawała do publicznej wiadomości treści interpelacji i zapytań oraz odpowiedzi na nie, w inny zwyczajowo przyjęty sposób, ograniczając się jedynie do wskazania dwóch podstawowych form tj. BIP i strony internetowej starostwa.
Wojewoda słusznie zakwestionował regulację dotyczącą odbywania wspólnych sesji z radnymi innych jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw (§ 43 i § 44 Statutu) ze względu na to, że wykracza ona poza obszar działania rady powiatu. Regulacje statutowe nie mogą bowiem normować trybu pracy organów niebędących organami tego powiatu, a w szczególności organów innych powiatów (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Op 290/09, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).
Istotnie, w ujęciu prawnym wspólne sesje należy traktować, jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad, które mogą realizować własne kompetencje, podejmując w tym zakresie odrębne uchwały. Wspólnie obradujące rady nie są, więc jednolitym organem, który posiada możliwość dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych we własnym imieniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/GI 794/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1366/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 647/14, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).
Sąd podziela również stanowisko Wojewody, że przepis § 45 ust. 1 Statutu narusza w sposób istotny prawo.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.s.p. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady powiatu, oraz będących członkami zarządu. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 ww. ustawy klub radnych tworzy, co najmniej 3 radnych.
Za nieuprawnioną zatem należy uznać modyfikację tego przepisu w § 45 ust. 1 Statutu poprzez wprowadzenie ograniczenia składu liczbowego komisji rewizyjnej skoro kwestię składu komisji rewizyjnej dostatecznie reguluje art. 19 ust. 1 u.s.g.
Również uregulowanie zawarte w § 47 Statutu, dotyczące wyłączenia członków komisji rewizyjnej od udziału w pracach tej komisji w sprawach, w których może zachodzić podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność, nie znajdują oparcia w obowiązującym prawie.
Nie jest bowiem możliwe jakiekolwiek czasowe wyłączenie od udziału w jej pracach, ani na mocy decyzji przewodniczącego komisji, ani też uchwały rady, chyba że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji rewizyjnej.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.s.p., to rada powiatu jest organem uprawnionym do powołania członków komisji rewizyjnej i tylko rada uprawniona jest do odwołania radnego z tej funkcji. Z kolei w myśl art. 21 ust. 7 u.s.p. radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie dotyczy samego głosowania w radzie i komisji, a nie pracy w radzie albo komisji. Przyjęte zaś w Statucie wyłączenie radnego dotyczy nie tylko głosowania w komisji, ale pracy w komisji.
Również, jako niezgodny z prawem należy zakwalifikować przepis § 54 Statutu wprowadzający procedurę zawiadamiania o popełnieniu przestępstwa w razie powzięcia w toku kontroli uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, ponieważ stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 304 k.p.k.
Kwestionowany § 54 Statutu przewiduje, że w razie powzięcia w toku kontroli uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, kontrolujący niezwłocznie zawiadamia o tym kierownika kontrolowanej jednostki i starostę, wskazując dowody uzasadniające podejrzenie o popełnieniu przestępstwa. Jeżeli podejrzenie dotyczy działania starosty, przewodniczący komisji rewizyjnej niezwłocznie informuje o tym przewodniczącego.
Przepis § 1 art. 304 k.p.k. stanowi, że każdy, dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub Policję. Przepisy art. 148a oraz art. 156a stosuje się odpowiednio. Zaś § 2 art. 304 k.p.k. nakłada obowiązek prawny złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa na instytucje państwowe i samorządowe. Instytucje samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa.
Tak więc w przypadku gdy zespół kontrolny z ramienia komisji rewizyjnej powołanej w celu kontrolowania działalności zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, jak również wykonywania innych zadań kontrolnych zleconych przez radę gminy, w trakcie kontroli poweźmie uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, to po myśli art. 304 § 2 k.p.k. niezwłocznie winien zawiadomić o tym instytucję samorządową, w imieniu, której prowadzi kontrolę. Z kolei na instytucji samorządowej, która w związku ze swą działalnością (Rada Powiatu) dowiedziała się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu ciąży obowiązek zawiadomienia o tym prokuratora lub policji oraz przedsięwzięcia niezbędnych czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia. Sankcją za niewywiązanie się z obowiązku określonego w art. 304 § 2 k.p.k. jest odpowiedzialność karna za przestępstwo określone w tym przepisie.
Zdaniem Sądu § 55 ust. 1, 2, 3 i 4 Statutu rażąco narusza prawo.
Komisję rewizyjną, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.s.p., powołuje się w celu kontrolowania działalności zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, jak również wykonywania innych zadań kontrolnych zleconych przez radę gminy (art. 16 ust. 4 ww. ustawy). Oprócz zadań kontrolnych u.s.p. nałożyła na komisję rewizyjną także pewne zadania o charakterze opiniodawczo-wnioskowym, jednak zdaniem organy nadzoru, komisja rewizyjna nie ma uprawnień nadzorczych.
Może ona badać i oceniać prawidłowość działań kontrolowanych organów powiatu i jednostek organizacyjnych, nie może im jednak wydawać wiążących dyspozycji dotyczących wyjaśnienia na piśmie przyczyn niewykonania polecenia kontrolującego. Z tych samych przyczyn nie można uznać, by dopuszczalne było zobowiązywanie kierowników kontrolowanych podmiotów do złożenia pisemnego wyjaśnienia odmowy wykonania czynności wskazanych w § 55 ust. 1 i 2 Statutu.
Jak słusznie podniósł Wojewoda zwierzchnikiem służbowym kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych, którzy odpowiadają z kolei za całokształt działania jednostki, jest starosta i to właśnie on jest podmiotem uprawnionym do stosowania środków władczych wobec kierowników jednostek organizacyjnych. W myśl art. 19 u.s.p., statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych. Wobec powyższego brak jest delegacji ustawowej dla rady powiatu do określenia w statucie trybu pracy kierowników kontrolowanych podmiotów, jak i ich obowiązków.
Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia prawa w przypadku ust. 5 § 55 Statutu, przewidującego, że czynności kontrolne wykonywane przez kontrolującego mogą być wykonywane tylko w dniach i godzinach pracy kontrolowanego podmiotu.
Należy podzielić zapatrywanie Wojewody, że zawarta w § 89 Statutu regulacja, z której wynika, że rada może uchwalić odrębny od statutu regulamin, określający szczegółowy tryb jej działania jest niezgodna z prawem. Wszelkie postanowienia dotyczące trybu pracy rady winny znaleźć się w statucie, ponieważ przepisy u.s.p. wskazują obowiązkowe regulacje, które powinny zostać zawarte w statucie. Do materii statutowej należą m.in. organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady powiatu (art. 19 u.s.p.).
Brak było natomiast podstaw do stwierdzenia, by przepisy § 25 ust. 1 pkt 1, 6, 10, § 28 ust. 7 zdanie drugie, § 40 ust. 4, § 47 i § 55 ust. 5 Statutu naruszały prawo w sposób istotny kwalifikujący do zastosowania sankcji stwierdzenia ich nieważności.
Odnośnie oceny przepisu § 25 ust. 1 pkt 1, 6, 10 Statutu, to Sąd nie znalazł podstawy do jego kwestionowania. Również organ nadzoru w uzasadnieniu złożonej skargi nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie prawa kwalifikujące Sąd do stwierdzenia nieważności tych przepisów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Kwestionowany przez Wojewodę przepis § 28 ust. 7 zdanie drugie Statutu przewiduje, że nagrania z sesji, które odbyły się w okresie danego roku kalendarzowego, są przechowywane do czasu podjęcia przez radę uchwały o udzieleniu zarządowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu za ten rok.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że regulacja ta wykracza poza delegację ustawową i narusza przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67).
Słusznie Rada Powiatu zwróciła uwagę, że Wojewoda formułując ww. zarzut nie wskazał jednak, który konkretnie przepis ww. rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z zapisami § 28 ust. 7 zdanie drugie Statutu.
Zdaniem Sądu, kwestia dookreślenia czasookresu przechowywania nagrań z posiedzeń sesji rady powiatu, może zostać określona w akcie jakim jest statut. W świetle art. 19 u.s.p. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady określa właśnie dokument jakim jest statut. Statut określa także zasady dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych i korzystania z nich (art. 8a ust. 3 u.s.p.). Te dwie ww. regulacje prawne wyraźnie wskazują, iż kwestie przechowywania nagrań z sesji rady jako odnoszące się do organizacji prac rady i ściśle związane z możliwością dostępu obywateli do takiej dokumentacji, powinny znaleźć się w statucie.
Przepis art. 15 ust. 1a u.s.p. wprowadzający obowiązek transmitowania i utrwalania za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk obrad rady powiatu i udostępniania ich w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty, ma wysoce ogólny charakter. Ustawodawca nie przesądził ani kwestii okresu, w którym następować ma udostępnianie nagrań we wskazanych ustawą miejscach ani zasad archiwizacji utrwalonych nagrań. Wprowadzona regulacja nie zawiera zarówno żadnych własnych rozwiązań, ani nie odsyła wprost do unormowań ogólnych np. o narodowych zasobach archiwalnych i archiwach, jak również nie określa relacji wobec innych regulacji ustawowych, w tym dotyczących ochrony danych osobowych.
Skoro przepisy ustawowe nie określają czasu, przez jaki okres nagrania z obrad rady powiatu, powinny być udostępniane i przechowywane to koniecznym było wprowadzenie przez Radę Powiatu regulacji w tym przedmiocie.
Przepis § 40 ust. 4 Statutu określający, jak należy rozumieć głosowanie bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady jest zgodny z prawem. Tą samą definicję opisową bezwzględnej większości ustawowego składu rady zawarł Trybunał Konstytucyjny w tezie 2 uchwały z dnia 20 września 1995 r. w sprawie o sygnaturze akt W 18/94 (opublikowanej: OTK 1995/1/7) powoływanej przez Wojewodę. Trybunał stwierdził w tej uchwale, że pojęcie bezwzględnej większości ustawowego składu rady oznacza wymóg oddania za wnioskiem poddanym pod głosowanie liczby całkowitej głosów przewyższającej połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji w zakresie przepisów § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 89 Statutu Powiatu [...]. W pozostałym zakresie, Sad oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 listopada 2020 r. wydane na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).