II SA/WA 647/22

II SA/Wa 647/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] (dalej "Stowarzyszenie") w piśmie z [...] stycznia 2022 r., powołując się na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip"), wniosło do Wojewody [...] o udostępnienie następującej informacji:
1. podanie ogólnej kwoty brutto przeznaczonej na nagrody w 2021 r. dla wszystkich pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...];
2. udostępnienie listy nagród przyznanych pracownikom [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych, w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r. Stowarzyszenie zażądało, by na liście uwzględnione było imię i nazwisko nagrodzonego urzędnika, stanowisko zajmowane w momencie przyznania nagrody, kwota oraz uzasadnienie przyznania nagrody.
Wojewoda [...] w piśmie z 13 stycznia 2022 r. udzielił Stowarzyszeniu informacji żądanej w punkcie 1 wniosku z [...] stycznia 2022 r.
W odniesieniu do pozostałej części (pkt 2 powyżej), na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, wezwał do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie żądanych danych (stanowiących informację publiczną przetworzoną) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Stowarzyszenie w piśmie z 14 stycznia 2022 r. stwierdziło, że wniosek z [...] stycznia 2022 r. obejmuje wyłącznie informacje proste, a nie przetworzone. Przedstawiło także, z odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych, argumentację mającą świadczyć o nieprzetworzonym charakterze żądanej informacji.
Ponadto Stowarzyszenie wywiodło, że informacja, o którą wnioskuje ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, ponieważ stwarza realną możliwość jej wykorzystania w kontekście celów statutowych, tj. promowania społeczeństwa obywatelskiego, promowania idei jawności, transparentności i przejrzystości procedur, w tym także przestrzegania obowiązującego porządku prawnego.
Stowarzyszenie stwierdziło, że informacja publiczna, o której udostępnienie wnioskuje, stwarza ponadto ważną, faktyczną i realną możliwość efektywnego jej wykorzystania z punktu widzenia przejrzystości oraz transparentności działań podejmowanych przez władze [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], co z kolei może korzystnie wpływać na promowanie idei społeczeństwa obywatelskiego oraz jawności życia publicznego.
Ponadto, jak wywiodło Stowarzyszenie, biorąc pod uwagę niezwykle istotną z punktu widzenie społeczeństwa zasadę jawności i przejrzystości finansów publicznych, gospodarowania majątkiem publicznym, informacja, o którą wnosi, pozwoli zapoznać się nie tylko z racjonalnością, ale i gospodarnością publiczną podejmowanych przez [...] Urząd Wojewódzki w [...] działań oraz może korzystnie wpłynąć na wyrównanie szans otrzymywania nagród przez pracowników urzędu wojewódzkiego oraz zmniejszyć ewentualnie istniejące nierówności w obszarze nagradzania. Tym samym ujawnienie listy nagród oraz ich uzasadnienia mogłoby też przyczynić się do bardziej sprawiedliwego i racjonalnego rozkładu nagród, poprawić atmosferę w urzędzie, przyczynić się do wzrostu wydajności pracy i minimalizacji strasu jego pracowników.
W ocenie Stowarzyszenia wnioskowana informacja pozwoli na obywatelską ocenę funkcjonowania [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], w także lepszą ochronę interesu publicznego. Jest to też informacja priorytetowa oraz niezbędna, ponieważ przyczynia się w znacznym stopniu do pogłębiania poczucia odpowiedzialności za administrację publiczną oraz faktycznie i prawne dobro. Dlatego zdaniem Stowarzyszenia warto poinformować społeczeństwo o poniesionych nakładach i kosztach w celu wyrobienia sobie przez ogół mieszkańców województwa własnego stanowiska w tej sprawie.
Stowarzyszenie wywiodło dalej, jak należy rozumieć pojęcie "interesu publicznego" i zaznaczyło, że dostęp do informacji publicznej należy interpretować szeroko.
Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2022 r. znak: znak: [...], na podstawie art. 104 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 udip, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym punktem 2 wniosku Stowarzyszenia z [...] stycznia 2022 r., wywodząc w uzasadnieniu decyzji, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzona, natomiast Stowarzyszenie nie wykazało szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji.
Stowarzyszenie w piśmie z 25 stycznia 2022 r. wniosło odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2022 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "Minister"), zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieni odwołania wywiodło, że doszło do niezasadnego rozszerzenia kategorii informacji przetworzonej również na taką informację, która składa się z informacji prostych, lecz w ocenie organu zakres wniosku uzasadnia potraktowanie jej jako przetworzonej. Podniosło, że Wojewoda [...] nie przedstawił żadnych informacji, jakie konkretnie czynności musiałby podjąć, aby zrealizować wniosek, i które z tych czynności uzasadniają uznanie wnioskowanej informacji za przetworzoną. W ocenie Stowarzyszenia, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił też, jak czasochłonne i zasobochłonne byłoby udzielenie informacji, tj. ilu pracowników i ile czasu jest konieczne do realizacji wniosku.
Minister decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 oraz w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 udip, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Przytoczywszy treść art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, organ administracji odwołał się do uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do rozumienia pojęcia "informacji publicznej przetworzonej".
Następnie stwierdził, że brak wykazania przez wnioskodawcę, iż uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, uzasadnia odmowę udzielenia wnioskowanej informacji. Odwołując się do poglądów judykatury, podkreślił, że warunkiem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie jest istnienie jedynie przesłanki istotności dla interesu publicznego, a szczególnej istotności oraz wywiódł, jak należy rozumieć pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego".
Minister zauważył dalej, że Wojewoda [...] stwierdził, iż w zakresie punktu 2 wniosku Stowarzyszenia nie dysponuje gotowymi zestawieniami żądanych informacji, co biorąc pod uwagę ich obszerność (w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] stan zatrudnienia wynosił na 31 grudnia 2021 r. 843 osoby), wymaga dodatkowych działań, czasochłonnego przygotowania oraz zaangażowania w tym celu środków oraz pracowników, które mogą zakłócić normalny tok działania podmiotu obowiązanego. Stąd informację tę należy uznać za przetworzoną.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, podkreślając, że przeprowadzenie wskazanych przez Wojewodę dodatkowych działań byłoby niezbędne z uwagi na treść art. 5 ust 2 udip, który ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Jak wywiódł Minister, wobec przedmiotu analizowanego punktu 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącego przedstawienia listy nagrodzonych w 2021 r. osób zatrudnionych w Urzędzie (z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych), wraz z podaniem ich nazwisk i imion, stanowisk służbowych, kwoty przyznanej gratyfikacji oraz uzasadnienia jej przyznania, realizacja wniosku wymagałaby uwzględnienia, że ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 udip nie dotyczy zasadniczo informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Dlatego w celu udostępnienia informacji zażądanej przez Stowarzyszenie Wojewoda, przy zaangażowaniu dodatkowych sił osobowych i środków finansowych, musiałby podjąć dodatkowe czynności analityczne, związane także z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej, w celu ustalenia kręgu "osób pełniących funkcję publiczne", co niewątpliwie czyni żądaną przez Stowarzyszenie informację informacją przetworzoną.
Odwołując się do prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych znaczenia pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", Minister wywiódł, że czynności analityczne w celu realizacji wniosku Stowarzyszenia należałoby w szczególności przeprowadzić na zgromadzonej dokumentacji kadrowej i finansowej dotyczącej każdego pracownika urzędu. Oznacza to, że w celu wyselekcjonowania zbioru pracowników urzędu pełniących funkcje publiczne konieczne byłoby dokonanie przez Wojewodę szczegółowej analizy dokumentacji, z której wynika zakres wykonywanych czynności służbowych i zakres odpowiedzialności, w szczególności opisów stanowisk pracy, zakresów obowiązków, upoważnień i pełnomocnictw pracowników zatrudnionych w urzędzie w okresie wskazanym przez Stowarzyszenie w złożonym wniosku. Przy czym, jak zauważył Minister, czynności te należałoby przeprowadzić w stosunku do 843 osób, które były zatrudnione w tym okresie w Urzędzie.
Jak dalej wywiódł organ odwoławczy, wyselekcjonowanie zatem w pierwszej kolejności zbioru pracowników, którzy są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip pozwoliłoby Wojewodzie następnie na sporządzenie zestawień zawierających żądane we wniosku dane, w szczególności zawierających indywidulane, opisowe uzasadnienie przyznania nagród.
Odwołując się do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Minister wywiódł również, że w strukturze organów administracji publicznej urzędy stanowią typowy aparat pomocniczy pozbawiony jakichkolwiek kompetencji i przeznaczony właśnie do pomocy, w tym wykonawczego działania, bez prawa do podejmowania decyzji. Jest to więc w uproszczeniu oraz w ujęciu zbiorowym w istocie "asystent" decydenta i umocowanych przez niego osób. Wyjątkiem jest sytuacja, kiedy ustrojowo (regulamin etc.) lub indywidualnie (zakres czynności, indywidualne upoważnienia) zostaje powierzony danemu pracownikowi pewien zakres władztwa organu. W przeciwnym przypadku co do zasady można podnosić, że dany pracownik wykonuje jedynie w istocie czynności nie tyle pomocnicze co wręcz usługowe, np. realizując otrzymane dekretacje. Jak skonstatował Minister, każdy taki wyjątek wymaga jednak ustalenia i wykazania, co z kolei w przedmiotowej sprawie przesądziło o uznaniu sumy informacji prostej za informację przetworzoną.
Dalej, odwołując się do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, organ odwoławczy wywiódł, że co do zasady liczbę stanowisk, które można by uznać za wiązane z funkcją publiczną, determinuje usytuowanie stanowiska w hierarchii urzędniczej, jakkolwiek i ta zasada doznaje w ocenie Ministra wyjątków, np. w przypadku kierownika komórki odpowiedzialnego jedynie za utrzymanie porządku, o ile osoba taka nie ma uprawnienia do dysponowania środkami publicznymi.
Organ drugiej instancji zwrócił też uwagę, że realizacja wniosku doprowadziłaby do udostępnienia dotychczas anonimowych danych osobowych pracowników niższego szczebla, co może prowadzić do naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych. Nadmienił, że publiczna identyfikacja danej osoby mogłaby się przekładać na zagrożenia dla wykonywania przez nią jedynie funkcji pomocniczej (w ramach aparatu pomocniczego, a więc usługowej czy nawet technicznej sensu largo). Minister skonkludował, że ochrona danych osobowych, także pracowników urzędów, może zostać uznana za zasadę, co potwierdzają wprost ustanowione ustawowo szczególne wyjątki, których nie powinno się rozszerzać i pozbawiać wartości normatywnej przez uznanie - w oparciu o ogólne regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej - za informacje publiczne danych, które dotychczas nie miały takiego charakteru.
Podsumowując, Minister stwierdził, że mając na uwadze, iż przygotowanie oraz udostępnienie informacji w zażądanej przez Stowarzyszenie formie oraz konfiguracji wymagałoby przeprowadzenia czasochłonnej i szczegółowej analizy - wbrew stanowisku Stowarzyszenia, że wydobycie informacji, o które wnioskowało, nie wymaga pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zestawienia, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej - przesądza o prawidłowości stanowiska Wojewody, który uznał żądaną informację publiczną za przetworzoną. Przygotowanie oraz udostępnienie przez organ pierwszej instancji informacji w zażądanej przez Stowarzyszenie formie oraz konfiguracji powoduje w ocenie Ministra obowiązek szczegółowej analizy merytorycznej wnioskowanych dokumentów w celu wykluczenia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z naruszeniem art. 5 ust. 2 udip.
Dalej Minister podkreślił, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie toki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. W związku z tym brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.
Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, że po dokonaniu analizy akt sprawy oraz złożonego przez Stowarzyszenie odwołania nie dopatrzył się istnienia przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip uzasadniającej udzielenie informacji w żądanym zakresie. W ocenie organu odwoławczego, przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nie wypełnia prezentowana przez Stowarzyszenie w piśmie z 14 stycznia 2022 r. argumentacja, zgodnie z którą wnioskowana informacja ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego z tej racji, iż stwarza realną możliwość jej wykorzystania w kontekście statutowych celów Stowarzyszenia, tj. promowania społeczeństwa obywatelskiego, promowania idei jawności, transparentności i przejrzystości procedur, w tym także przestrzegania obowiązującego porządku prawnego. Organ odwoławczy nie uznał za wykazanie szczególnej istotności w uzyskaniu informacji przetworzonej także pozostałej, powołanej wyżej argumentacji, zawartej w piśmie Stowarzyszenia z 14 stycznia 2022 r.
Stowarzyszenie zaskarżyło decyzję Ministra z [...] lutego 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
1. art. 3 ust. 1 pkt 1 udip poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej;
2. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do argumentów i zarzutów odwołania oraz niewyjaśnienie stanowiska organu względem nich.
Podnosząc powyższe zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o:
1. uchylenie skarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji;
2. zasądzenie kosztów postępowania;
3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wywiodło, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej powinno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Co za tym idzie, normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej, należy wykładać z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate.
W ocenie skarżącego, Minister nie odniósł się do odwołania, ograniczając się do akceptacji stanowiska Wojewody. Decyzja Ministra w dużej mierze opiera się na przytoczeniu orzecznictwa i powtórzenia argumentów organu pierwszej instancji. Jak wywiodło Stowarzyszenie, w ramach odwołania wskazywało, że Wojewoda nie przedstawił żadnych, nawet najbardziej zdawkowych wyjaśnień, jakie konkretnie czynności musiałby podjąć, aby zrealizować wniosek, i które z tych czynności uzasadniają uznanie wnioskowanej informacji za przetworzoną. Sam fakt, że Wojewoda zatrudnia wielu pracowników, nie oznacza jeszcze, że udzielenie wnioskowanej informacji wymaga przetworzenia informacji. Musiałoby to bowiem wynikać z konkretnych, jasno określonych działań. Wojewoda nie przedstawił takich działań, ograniczając się do blankietowego stwierdzenia, że informacja ma charakter przetworzony.
Pozostałą argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie uznało za opartą na spekulacjach i trudną do powiązania z przepisami prawa. Odnosząc się do niej, zwróciło uwagę, że Wojewoda odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na konieczność przetworzenia, a nie anonimizacji, a sama anonimizacja nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej. Stowarzyszenie podkreśliło też, że z zasady jawności działania administracji publicznej wynika, iż to ograniczenie jawności wymaga uzasadnienia i wyjaśnienia, a nie udostępnienie informacji.
Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do treści, art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stowarzyszenie zawarło w skardze wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, natomiast Minister nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
W związku z powyższym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga nie podlegała uwzględnieniu.
I.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "udip"), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip).
W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu, że Wojewoda [...] jest obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej organem władzy publicznej.
Wynagrodzenia pracowników urzędów wojewódzkich, w tym także wypłacane im nagrody, są finansowane ze środków publicznych, a zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), gospodarka tymi środkami jest jawna. Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi stanowi jedną z gwarancji realizacji zawarowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 udip, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W świetle zaś art. 6 ust. 1 udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 3) oraz majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).
Skoro zatem wynagrodzenia wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami publicznymi przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 udip, to należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym. Co za tym idzie, informacja o wynagrodzeniach, czy przyznawanych nagrodach finansowych, jest informacją publiczną. Mieści się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 3 udip, jako że dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej, a także w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) udip, ponieważ odnosi się do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 930/21, z 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 919/21, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1577/19, z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zaznaczyć, że informacja o wysokości nagród, której m.in. dotyczy zaskarżona decyzja, stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego
– finansowania tego świadczenia ze środków publicznych. Nie można natomiast odmiennie traktować obu stron tej samej czynności ekonomicznej, tj. wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i uzyskiwania tego wynagrodzenia (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1644/18 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
II.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Ustawodawca nie zawarł w udip definicji legalnej pojęcia "informacji przetworzonej". W judykaturze utrwalone jest natomiast obecnie stanowisko, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:
1) w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste,
2) jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów,
3) jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu,
4) może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego,
5) nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją (przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy),
6) której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów
(zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1123/21, z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 722/21, z 17 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 892/21, z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4489/21, z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4118/21, z 30 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4649/21, z 9 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4552/21, z 1 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3556/21, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2884/21, a także powołane w nich wcześniejsze orzeczenia – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
III.
Mając powyższe na względzie, należy przypomnieć, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym listę nagród przyznanych pracownikom [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych, w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r., przy czym Stowarzyszenie zażądało, by na liście uwzględnione było imię i nazwisko nagrodzonego urzędnika, stanowisko zajmowane w momencie przyznania nagrody, kwota oraz uzasadnienie przyznania nagrody.
Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Stowarzyszenia, że Minister nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] zarzutów dotyczących braku przedstawienia, jakie konkretne czynności należałoby podjąć, by zrealizować wniosek i które z tych czynności uzasadniają uznanie wnioskowanej informacji za przetworzoną.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto wyczerpujące wyjaśnienie powodów, z których realizacja żądania zawartego w punkcie 2 wniosku Stowarzyszenia z [...] stycznia 2022 r. wymaga przetworzenia (a nie wyłącznie przekształcania) posiadanych przez Wojewodę [...] informacji prostych.
Liczba pracowników zatrudnionych w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] na dzień 31 grudnia 2021 r. (843 osoby) byłą istotną, ale – co należy podkreślić – nie jedyną przesłanką uznania żądanej informacji za przetworzoną.
Skoro wniosek Stowarzyszenia dotyczy wszystkich pracowników (z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych), a ponadto obejmuje podanie danych indywidualnie odnoszących się do poszczególnych pracowników, tj. kwot przyznanych nagród oraz uzasadnienia ich przyznania, to z pewnością liczba osób objętych żądaniem wniosku przekłada się na zakres pracy niezbędnej do jego realizacji.
Trafnie jednak Minister zwrócił też uwagę, że realizacja wniosku Stowarzyszenia, obejmującego w szczególności podanie imion i nazwisk pracowników, w pierwszym rzędzie wymaga wyodrębnienia spośród wszystkich pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] grupy pracowników pełniących funkcje publiczne. Tylko wobec tej grupy nie znajduje bowiem zastosowania ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wynika to z art. 5 ust. 2 udip, zgodnie z którym, pawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Powołany przepis zawiera normę prawną określającą relację pomiędzy dwoma gwarantowanymi przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji) oraz prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Wynika z niego, że w sytuacji kolizji między tymi prawami ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności, niemniej wprowadził wyjątek od tej zasady obejmujący informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak również przypadki, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa
W realiach rozpoznanej sprawy nie była przedmiotem oceny Sądu wykładnia art. 5 ust. 2 udip, ani prawidłowość jego zastosowania. Na potrzeby kontroli trafności stanowiska Ministra zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy jednak zauważyć, że zagadnienia związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności stały się przedmiotem szczegółowych rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A z 2006 r. nr 3, poz. 30). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał odniósł się do pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne" (pkt 5.3.2. wyroku). Zauważył, że "[...] sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych [...]". Uznał, że "[...] wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno (...) odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne [...]". Dodał, że "[...] chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej [...]". Zaznaczył, że "[...] nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji [...]".
Wymaga jednak szczególnego podkreślenia, że w ocenie Trybunału "(...) nie jest (...) możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną [...]. Jak stwierdził Trybunał, "[...] trudno byłoby (...) stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk [...]".
Mając powyższe na względzie i przypominając, że wnioskiem Stowarzyszenia byli objęci pracownicy [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych), natomiast w urzędzie tym zatrudnione są 843 osoby, należy zgodzić się z Ministrem, że realizacja żądania skarżącego, wymagałaby w pierwszej kolejności wyselekcjonowania zbioru pracowników urzędu pełniących funkcje publiczne. W tym celu konieczne byłoby dokonanie przez Wojewodę szczegółowej analizy dokumentacji kadrowej, z której wynika zakres wykonywanych czynności służbowych i zakres odpowiedzialności, w szczególności opisów stanowisk pracy, zakresów obowiązków, upoważnień i pełnomocnictw pracowników zatrudnionych w Urzędzie we wskazanym przez Stowarzyszenie okresie, tj. od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.
Następnie, zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia, należałoby sporządzić zastawienie – w żądanej formie i strukturze - obejmujące podany okres, zawierające wskazane we wniosku dane, tj. imiona i nazwiska nagrodzonych urzędników, stanowiska zajmowane przez nich w momencie przyznania nagrody oraz indywidulane, opisowe uzasadnienia przyznania nagród. Nie budzi wątpliwości Sądu stanowisko Ministra, że przygotowanie takiego zestawienia wymagałoby szczegółowej analizy merytorycznej dokumentów zarówno kadrowych, jak i finansowych.
W ocenie Sądu zakres opisanych wyżej czynności, wobec niekwestionowanej przez skarżącego liczby pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], świadczy o trafności dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonej oceny, że realizacja żądania Stowarzyszenia zawartego w punkcie 2 wniosku z [...] stycznia 2022 r. wymaga przetworzenia, a nie tylko przekształcenia informacji. Po pierwsze, bowiem sama weryfikacja tego, o których pracownikach informację można udostępnić, a w stosunku, do których zachodzi konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 udip, wymaga analizy dokumentów kadrowych, nawet jeśli nie wszystkich, to kilkuset pracowników urzędu. Po drugie, przedstawienie informacji zawierającej nie tylko imiona, nazwiska i zajmowane stanowiska, ale także kwoty przyznanych nagród oraz uzasadnienia ich przyznania, wymaga analizy kolejnych danych zawartych w dokumentacji pracowniczej lub finansowo-księgowej.
Nie ma zatem podstaw, by przyjąć, że żądana informacja w kształcie określonym w punkcie 2 wniosku z [...] stycznia 2022 r. istniała w chili złożenia tego wniosku. Zakres żądania Stowarzyszenia wskazuje także na to, że jego realizacja wymaga czynności analitycznych i intelektualnych prowadzących do powstania w istocie nowej jakościowo informacji, polegających na usystematyzowaniu odnalezionych wcześniej informacji prostych w sposób precyzyjnie określony w żądaniu. Stowarzyszenie oczekuje bowiem przedstawienia listy imion i nazwisk nagrodzonych pracowników, stanowisk zajmowanych w momencie przyznania nagrody, kwot przyznanych nagród i uzasadnień ich przyznania. Z kolei tak określony kształt żądanej informacji w zestawieniu z liczbą pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], świadczy o tym, że przedstawienie informacji w zakresie i kształcie żądanym we wniosku wymaga ponadstandardowego zaangażowania sił i środków osobowych poprzez konieczność podjęcia czynności wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych zadań organu. Jak natomiast wielokrotnie już zauważano w orzecznictwie sądów administracyjnych, ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 udip w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1123/21, z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 722/21, z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4687/21
– niepublikowane; poza pierwszym dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów, Sąd uznał za mające oparcie w aktach sprawy i przepisach prawa stanowisko Ministra, zgodnie z którym informacja publiczna objęta punktem 2 wniosku Stowarzyszenia z [...] stycznia 2022 r. stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Zasadnie zatem zobowiązano skarżącego w piśmie z 13 stycznia 2022 r. do wykazania, że uzyskanie informacji w kształcie i zakresie określonych w tej części wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Odnosząc się natomiast do przywołanej w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentacji Stowarzyszenia zawartej w piśmie z 14 stycznia 2022 r. mającej wskazywać na wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie i kształcie żądanym w punkcie 2 wniosku z [...] stycznia 2022 r. należy zauważyć, że okoliczność, iż skarżący jest stowarzyszeniem, a tym samym zgodnie z art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261), reprezentuje interesy zbiorowe swoich członków i ma prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, nie jest wystarczająca do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli jednocześnie nie zostanie wykazane przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Nie ulega wątpliwości, że cele określone w statucie Stowarzyszenia (§ 7 Statutu – karty 46 – 51 akt sądowych), jak promowanie społeczeństwa obywatelskiego i rozwoju demokracji miejskiej, w tym promowanie idei jawności i przejrzystości procedur, przestrzegania obowiązującego porządku prawnego, świadczą o jego działaniu w interesie publicznym.
Należy jednak stwierdzić, że "działanie dla dobra ogółu" nie w całości wypełnia istotę regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Innymi słowy, działanie Stowarzyszenia w szeroko pojętym interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające do przyjęcia warunku "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym. Wobec tego działanie "szczególnie istotne", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W art. 3 ust. 1 pkt 1 udip niewątpliwie bowiem chodzi nie tylko o interes publiczny, ale o istotny interes publiczny, w dodatku o stopniu istotności określonym jako szczególny, a więc określonym jeszcze dodatkowym kwalifikatorem.
Odwołując się do poglądów judykatury, należy zaznaczyć, że wyjątkowość kwalifikacji wymaganej przez art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet stwierdzenie, że jest ono dla tego interesu istotne. Konieczne jest bowiem stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 583/14 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Charakter lub pozycję podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako okoliczności mające wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego. Niemniej jednak, nie są to jedyne warunki, które kreują "szczególną istotność udostępnienia informacji dla interesu publicznego", a których spełnienie wymagane jest dla udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. Możliwość uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym uzasadnia bowiem tylko takie żądanie, które w swej precyzyjnej konstrukcji nie budzi wątpliwości, że uczynienie mu zadość pozwoli na efektywne wykorzystanie tej informacji w celu realizacji szczególnego interesu publicznego. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, kto jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Tylko w tym przypadku można mówić o realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, lecz o możliwość realnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 34/19 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
Sama zatem możliwość upublicznienia przez skarżącego uzyskanych zgodnie punktem 2 wniosku z [...] stycznia 2022 r. informacji, co jak wywiodło Stowarzyszenie w piśmie z 14 stycznia 2022 r. ma korzystnie wpływać na promowanie idei społeczeństwa obywatelskiego i jawności życia publicznego, umożliwić zapoznanie się z racjonalnością i gospodarnością działań podejmowanych przez [...] Urząd Wojewódzki w [...] oraz sprzyjać wyrównaniu szans otrzymywania nagród przez pracowników tego urzędu, czy też poprawić atmosferę w urzędzie, przyczynić się do wzrostu wydajności pracy i minimalizacji strasu jego pracowników, a także umożliwić ogółowi mieszkańców województwa "wyrobienie" własnego stanowiska w sprawie, nie wypełnia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", bez względu na cele i działalność skarżącego.
Uwzględniając powyższe, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra, że w realiach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją nie wykazano, iż udostępnienie informacji publicznej w zakresie i kształcie objętym punktem 2 wniosku Stowarzyszenia z [...] stycznia 2022 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji nie dała powodów do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja jest zgodna z prawidłowo zinterpretowanymi i zastosowanymi przepisami prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji odpowiada prawu. Część argumentacji, zawierająca hipotetyczne założenia o możliwości żądania informacji w postaci numerów PESEL, czy adresów zamieszkania pracowników, a także dotycząca wpływu udostępnienia takich informacji na wykonywanie zadań przez pracowników niższego szczebla, nie ma wprawdzie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zmienia to jednak oceny, że Minister przedstawił wyczerpujące i przekonujące wyjaśnienie powodów, z których należało odmówić udostępnienia informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.