II SA/WA 641/20

II SA/Wa 641/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Karolina Kisielewicz
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
III OSK 4801/21 - Wyrok NSA z 2024-10-08
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymaną nim w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P.K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia utraty przez skarżącego prawa do uposażenia za okresy:
- od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] września 2018 r.,
- od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r.,
- od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r.
w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego - utrzymał w mocy sporny rozkaz personalny organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2019 r.
Zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji wydany został w następującym stanie faktycznym.
Skarżący T. S. w okresach: od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] września 2018 r., od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r., a także od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich.
W związku z informacją dotyczącą niewłaściwego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego, przełożony w sprawach osobowych - Komendant Wojewódzki Policji w [...] polecił przeprowadzenie czynności kontrolnych w tym zakresie.
W toku przeprowadzonej kontroli ustalono, że skarżący przedłożył następujące zaświadczenia lekarskie, wystawione przez lekarza psychiatrę:
- ZUS ZLA ZZ nr [...] stwierdzające czasową niezdolność skarżącego do służby na okres od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] września 2018 r.,
- ZUS ZLA ZZ nr [...] na okres od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r.
- ZUS ZLA ZY nr [...] od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r.
W toku kontroli zwolnień lekarskich Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] ustalił, iż skarżący P. K., przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od września do grudnia 2018 r., uczestniczył w polowaniach indywidualnych w ramach Koła Łowieckiego "[...]" oraz w imprezie okolicznościowej "[...]". Ustalono, iż skarżący wziął udział w:
- polowaniu indywidualnym w dniu [...] września 2018 r.,
- polowaniu indywidualnym w dniach [...],[...] i [...] września 2018 r.,
- balu "[...]" w dniu z [...] na [...] listopada 2018 r.,
- polowaniu indywidualnym w dniach [...] i [...] grudnia 2018 r.
Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] powyższe informacje potwierdził poprzez korespondencję z kołem łowieckim, w której uzyskał listy polowań indywidualnych i listy polowań zbiorowych, które włączono do akt postępowania administracyjnego.
Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wskazał, że udział skarżącego w imprezie okolicznościowej "[...]" został potwierdzony pismem z koła łowieckiego oraz wydrukiem fotografii umieszczonych na oficjalnym profilu Koła Łowieckiego "[...]"[pic]
W toku kontroli funkcjonariusze KWP w [...] poinformowali skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie miejsca przebywania na zwolnieniu lekarskim, wskazując na nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.
Skarżący odnosząc się do sporządzonego przez kontrolujących protokołu kontroli przyznał, że faktycznie w dniach wskazanych w protokole przebywał na polowaniu. Skarżący dodał, że wynikało to z zaleceń lekarza. Odnosząc się z kolei do kwestii udziału w imprezie okolicznościowej z [...] na [...] listopada 2018 r. zauważył, że odbył się on za zgodą i wiedzą lekarza.
W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] - działając na podstawie art. 121e ust. 1 i ust. 2 pkt 2, a także ust. 3, ust. 7, ust. 13 i ust. 14 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) - decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. - stwierdził utratę przez skarżącego prawa do uposażenia za okresy zwolnienia lekarskiego:
- od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] września 2018 r.,
- od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r.,
- od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r.
w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji w [...] odnosząc się do oceny w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, w kontekście jego celu - stwierdził, że ujawnione okoliczności nie pozostawiają wątpliwości, iż zostało ono wykorzystane przez skarżącego w nienależyty sposób.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że zachowanie skarżącego, polegające na wykorzystaniu zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby - niezgodnie z jego przeznaczeniem, narusza wszelkie dopuszczalne normy i zasady współżycia społecznego. Organ pierwszej instancji wskazał, że zasady te należy zatem każdorazowo ustalać w odniesieniu do konkretnego zdarzenia.
Organ pierwszej instancji zauważył, że każdy policjant (pracownik) jest zatrudniony po to, aby świadczyć służbę (pracę) na rzecz pracodawcy. Niemniej, jak zauważył organ pierwszej instancji, ustawodawca - mając na uwadze zasady współżycia społecznego - ustalił, że w niektórych sytuacjach życiowych policjant (pracownik) może być legalnie zwolniony ze świadczenia służby(pracy). Zdaniem organu, taką sytuacją jest na przykład choroba policjanta (pracownika) stwierdzona stosownym zaświadczeniem lekarskim.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że konieczność przebywania na zwolnieniu lekarskim jest ustalana przez lekarza, czyli osobę mającą fachową wiedzę z zakresu leczenia chorób, zaś obowiązkiem osoby uzyskującej takie zaświadczenie jest stosować się do jego wskazań.
W tej sytuacji, jak stwierdził organ pierwszej instancji, wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem zawsze będzie prowadzić do naruszenia przez policjanta obowiązujących go zasad wynikających z roty ślubowania, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o Policji.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że udział policjanta w polowaniach nie korespondował z celem udzielonego skarżącemu zwolnienia lekarskiego. Tym samym, jak stwierdził organ pierwszej instancji, skarżący przedkładając zwolnienie lekarskie przełożonemu wprowadził go w błąd, albowiem usprawiedliwiał w ten sposób swoją nieobecność, jednak czas ten wykorzystywał niezgodnie z przeznaczeniem zwolnienia.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] zauważył, że adnotacja widniejąca na zwolnieniu lekarskim "pacjent może chodzić" upoważniała skarżącego do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, nie zaś do udziału w wielogodzinnych, często nocnych polowaniach.
W tym miejscu, Komendant Wojewódzki Policji w [...] powołał się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r., sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że adnotacja na zaświadczeniu lekarskim o treści "chory może chodzić" oznacza, iż choroba nie wymaga leżenia w łóżku. Niemniej, jak zauważył organ z powołaniem się na ów wyrok, taki zapis upoważnia chorego jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy też kontrolę lekarską.
Mając na względzie powyższe, organ pierwszej instancji stwierdził, że podczas zwolnienia lekarskiego jak najbardziej dopuszczalne byłoby uczestnictwo w zaleconych przez lekarza różnorodnych formach terapii i czynna rehabilitacja pod kontrolą odpowiedniego specjalisty.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że przyzwolenie lekarza na uczestnictwo w polowaniach, ze zdiagnozowanym problemem zdrowotnym o charakterze psychiatrycznym, stanowi z jego strony brak odpowiedzialności i przewidywania konsekwencji takich działań. W ocenie organu pierwszej instancji, nie można bowiem uznać myślistwa za hobby bezpieczne z uwagi na fakt posługiwania się przez uczestników polowań bronią palną.
W tym miejscu, organ pierwszej instancji zauważył na marginesie, iż - w świetle obowiązujących regulacji dotyczących pozwoleń na broń palną - osoby o ograniczonej sprawności psychofizycznej odsuwa się od możliwości użytkowania broni, a w przypadku podejrzeń takich ograniczeń wdraża się odpowiednie procedury zmierzające do badania zdolności posiadania broni. Zatem, jak stwierdził organ, od lekarza o specjalizacji psychiatrycznej winno oczekiwać się szczególnie wyważonych opinii, co do możliwości użytkowania broni przez osoby poddające się już leczeniu choćby niewielkich zaburzeń psychicznych.
Ponadto, Komendant Wojewódzki Policji w [...] zauważył, że w związku z tym, iż lekarz psychiatra wskazał w zaświadczeniu lekarskim wydanym po wszczęciu postępowania administracyjnego, że były funkcjonariusz może "uprawiać" hobby, organ wystosował do niego pismo z prośbą o sprecyzowanie, jakimi zajęciami hobbystycznymi mógł zajmować się skarżący w okresie od dnia [...] sierpnia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., a więc w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim. Niemniej, jak podniósł organ pierwszej instancji, lekarz psychiatra do dnia wydania decyzji nie wypowiedział się co do swoich zaleceń wobec byłego policjanta.
W tej sytuacji, organ pierwszej instancji uznał, że udział skarżącego w polowaniach nie koresponduje z celem udzielonego skarżącego zwolnienia lekarskiego, albowiem działalność ta miała charakter zaplanowanej i regularnej aktywności, realizowanej na przestrzeni wielu lat. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zachowanie skarżącego nie było - jak zapewniał skarżący - motywowane względami terapeutycznymi i nie można mu przypisać zamiaru przyspieszenia rekonwalescencji, skoro skarżący działalność w zakresie polowań prowadził również w okresie poprzedzającym pozostawanie na zwolnieniu lekarskim.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że każde polowanie łączy się ze wzmożonym stresem i wysiłkiem psychofizycznym, bowiem w zakresie polowania nie leży tylko "spacer" po lesie, ale również użycie broni palnej. Organ pierwszej instancji uznał, że odpowiednio duża częstotliwość takich czynności z pewnością nie wpływa na poprawę stanu zdrowia i nie może sprzyjać rekonwalescencji chorego.
Ponadto, Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że polowanie stwarza potencjalne zagrożenia dla zdrowia osoby w niej uczestniczącej, które mogą wpływać na przedłużenie rekonwalescencji (np. połączenie wzmożonej aktywności fizycznej z okresami bezczynności w niekorzystnych warunkach atmosferycznych, przy schorzeniach wywoływanych stresem wpływających na odporność organizmu, może prowadzić do infekcji; narażanie się na ewentualny wypadek i uszkodzenia ciała podczas pobytu w lesie).
Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z postanowieniami przepisów art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Policji, policjanci mają prawny obowiązek pilnego przestrzegania prawa, a także strzeżenia honoru, godności i dobrego imienia służby oraz respektowania zasad etyki zawodowej. Tymczasem, jak uznał organ, skarżący policjant swoim zachowaniem naruszył wskazane wyżej normy i powinności, albowiem korzystał ze zwolnień lekarskich w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem.
Zdaniem organu pierwszej instancji, tolerowanie zachowań policjanta w postaci uczestniczenia w polowaniach podczas zwolnienia lekarskiego, jak również w imprezie okolicznościowej wpływałoby negatywnie na stosunki interpersonalne w macierzystej jednostce Policji. Organ zauważył bowiem, że długotrwała absencja chorobowa skarżącego powodowała konieczność przydzielenia wykonywanych przez niego obowiązków innym policjantom, co zagrażało w bezpośredni sposób efektywnej realizacji ważkich społecznie zadań, związanych ze zwalczaniem i zapobieganiem przestępczości, a także dyscyplinie oraz motywacji pozostałych funkcjonariuszy i pracowników Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Według organu, przełożeni i współpracownicy policjanta mieli bowiem prawo oczekiwać, że będzie on korzystał z udzielonego zwolnienia w sposób zapewniający efektywną rekonwalescencję, by jak najszybciej powrócić do służby.
Komendant Wojewódzki Policji w [...], powołując się na regulacje prawne przewidziane w art. 121e ustawy o Policji, zauważył, że mają one na celu generalne dokonanie ustaleń, czy nie doszło do nieprawidłowego wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego.
Organ pierwszej instancji uznał, że ustalenia dokonane w niniejszym postępowaniu, są bezsporne i kwalifikowane przez organ, jako nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, co stanowi podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o utracie przez policjanta prawa do uposażenia.
Komendant Wojewódzki Policji w [...], powołując się na poglądy doktryny - stwierdził, że za zachowanie niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego uznać należy takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego jego stanu zdrowia.
Z kolei, powołując się na poglądy judykatury, organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonywanie czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy jest zawsze wykorzystywaniem zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia. Organ zauważył, że za zachowania niezgodne z celem zwolnienia w orzecznictwie uznano: nadużywanie alkoholu, czy też podejmowanie działań, których chory powinien unikać (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lipca 1991 r., sygn. akt [...]), wzięcie udziału w wycieczce zagranicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I PKN 308/99), wzięcie udziału w imprezie towarzyskiej, czy też rozrywkowej (por. H. Piętka, B. Staroń. Postępowanie kontrolne dotyczące korzystania ze zwolnień lekarskich, Służba Pracownicza z 2001 nr 4, s. 1).
W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2019 r., wnosząc o uchylenie spornej decyzji w całości i przywrócenie uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego.
W uzasadnieniu odwołania skarżący potwierdził, że w okresie, w którym przebywał na zwolnieniu lekarskim, uczestniczył w zdarzeniach, które organ pierwszej instancji uznał za nieprawidłowe wykorzystanie przez niego zwolnienia lekarskiego. Niemniej, skarżący wyraźnie zauważył, że biorąc udział w tych zdarzeniach, działał za zgodą i wiedzą lekarza prowadzącego. Skarżący powołał się przy tym na zalecenia lekarskie lekarza wystawiającego zwolnienia, które przedłożył w toku postępowania do akt sprawy.
Ponadto, skarżący podniósł, że z posiadanej przez niego wiedzy wynika, że - wbrew sugestiom organu pierwszej instancji - lekarz psychiatra w e-mailu z dnia [...]października 2019 r., wysłanym na adres poczty elektronicznej podanej w danych kontaktowych pisma kierowanego przez organ, ustosunkował się do pytań wystosowanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], podając sygn. akt sprawy.
W konsekwencji, skarżący uznał, że - wbrew zarzutom Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] - nie naruszył on zasad i warunków prawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
Jednocześnie, skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji, iż wydając sporną decyzję, zignorował opinię lekarza z wieloletnim doświadczeniem, arbitralnie przyjmując, że zachowanie skarżącego nie prowadziło do szybszego powrotu do zdrowia, mając rzekomo destrukcyjny wpływ na jego zdrowie.
W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy sporną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wydaną w przedmiocie pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia za okresy nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
W uzasadnieniu wydanego rozkazu personalnego Komendant Główny Policji wskazał na wstępie, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 12le ust. 7 ustawy o Policji).
Powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Komendant Główny Policji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący w szczegółowo wymienionych w rozkazie personalnym okresach przebywał na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez specjalistę lekarza psychiatrę. Jednocześnie, jak zauważył organ odwoławczy, z przeprowadzonej kontroli wynika, że skarżący podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim brał udział w polowaniach w ramach Koła Łowieckiego "[...]" oraz w imprezie okolicznościowej "[...]".
Powyższe okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, nie budzą wątpliwości i nie przeczy im również sam skarżący.
Według Komendanta Głównego Policji, kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy wskazywaną wyżej aktywność podejmowaną przez skarżącego w trakcie przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim należy uznać za wykorzystywanie tego zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem (art. 121e ust. 7 ustawy o Policji), a tym samym, czy skarżącego policjanta należało pozbawić prawa do uposażenia za wspomniane okresy zwolnienia lekarskiego.
Mając na uwadze całokształt zebranej w niniejszej sprawie dokumentacji, Komendant Główny Policji zgodził się z Komendantem Wojewódzkim Policji w [...], że skarżący policjant wykorzystywał wskazane zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem, co też skutkowało koniecznością wydania spornej decyzji z dnia [...] listopada 2019 r.
Powołując się na stanowisko wyrażone przez judykaturę, organ odwoławczy zauważył, że wykorzystanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, np. podjęcie w trakcie zwolnienia innej pracy, wyjazd na wakacje, czy też zrobienie remontu w domu, może zostać uznane za naruszenie obowiązków pracowniczych i w konsekwencji skutkować zastosowaniem w stosunku do pracownika kar porządkowych, a nawet rozwiązaniem umowy o pracę (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I PKN 308/99).
Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że za wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem przyjmuje się takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. Podstawowym bowiem celem zwolnienia lekarskiego, jak wskazał organ odwoławczy, jest dążenie osoby przebywającej na nim do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do pracy, czy też służby.
W tej sytuacji, zdaniem Komendanta Głównego Policji, wykonywanie jakichkolwiek czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy lub służby zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem, przy czym - jak wskazał organ odwoławczy - w jego osiągnięciu przeszkodą może być zarówno wykonywanie pracy zarobkowej, jak i inne zachowania chorego utrudniające proces leczenia i rekonwalescencję (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK120/05).
Jednocześnie, Komendant Główny Policji zauważył, że cyfra "2" umieszczona na druku zaświadczenia lekarskiego (poz. 15 - wskazania lekarskie), która oznacza, że "chory może chodzić", upoważnia chorego do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, takich jak: wstawanie z łóżka, poruszanie się po mieszkaniu, udanie się do sklepu po niezbędne artykuły żywnościowe, na ewentualne zabiegi, czy też kontrolę lekarską lub spacer w celach rekonwalescencyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r, sygn. akt II SA/Wa 1687/16, a także wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r., sygn. akt [...]). Organ odwoławczy podniósł również to, że okoliczność, iż pracownik może chodzić, nie jest tożsamy z możliwością gospodarowania czasem zwolnienia lekarskiego w sposób dowolny.
Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, aby udział skarżącego w polowaniach i imprezie okolicznościowej w okresie zwolnienia lekarskiego stanowiły niezbędne czynności jego życia codziennego lub też działania zmierzające do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby. Według organu odwoławczego, oceny tej nie może zmienić fakt wystawienia zwolnienia lekarskiego przez specjalistę psychiatrę, a także treść zaświadczenia lekarskiego z Poradni Zdrowia Psychicznego dla służb mundurowych, w którym brak było zastrzeżenia co do możliwości poruszania się.
Organ odwoławczy podkreślił, że nie dokonywał oceny prawidłowości przyjętej oceny stanu zdrowia psychicznego, czy też fizycznego skarżącego funkcjonariusza, a także nie kwestionował również dopuszczalnych form aktywności w okresie przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że badał wyłącznie prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
Komendant Główny Policji stwierdził, że policjant, przebywając na zwolnieniu lekarskim, może podejmować aktywność fizyczną, ale nie każdego rodzaju. Chodzi bowiem wyłącznie o taką aktywność (w tym fizyczną), która ma charakter terapeutyczny i która będzie miała charakter ograniczony. Zdaniem organu odwoławczego, nie może być bowiem mowy o dowolnym traktowaniu okresu zwolnienia lekarskiego przez policjanta i wykorzystywaniu go na zajęcia, które nie są niezbędne.
Komendant Główny Policji stwierdził, że w sytuacji czasowej niemożności pełnienia służby z powodu choroby, w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim, policjant winien podejmować takie działania, które pozwolą w sposób najbardziej efektywny powrócić do pełnej sprawności fizycznej.
W tej sytuacji, organ odwoławczy wskazał, iż nie trzeba posiadać wykształcenia medycznego, aby stwierdzić, że udział w polowaniach indywidualnych stanowi wysiłek fizyczny, który może powodować różnorakie kontuzje, a tym samym, że taka aktywność nie jest niezbędna dla pełnej sprawności i nie przyczynia się do poprawy stanu zdrowia policjanta. Zdaniem organu odwoławczego, takie działanie jest nieodpowiednie dla osoby, która ma odzyskać zdolność do służby i może w sposób bezpośredni skutkować wydłużeniem okresu pozostawania na zwolnieniu lekarskim, w sytuacjach, w których doszłoby do wypadku (np. kontuzji spowodowanej wykonywanymi czynnościami na takim polowaniu). Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż polowanie immanentnie związane jest z wykorzystaniem broni palnej. Tymczasem, z uwagi na fakt, że każdy członek koła łowieckiego może podjąć czynności związane z polowaniem w tym samym obszarze leśnym, co skarżący, czynności związane z wykonywaniem polowania, bądź uczestnictwem w nim, zwiększają ryzyko wystąpienia incydentu niewłaściwego użycia lub wykorzystania broni palnej, a te z kolei mogą w sposób bezpośredni prowadzić do trudno odwracalnych, albo też nieodwracalnych skutków, takich jak niekontrolowany postrzał osoby, czy też nieumyślny postrzał.
Ponadto, Komendant Główny Policji zauważył, że adnotacja na zwolnieniu lekarskim "pacjent może chodzić" upoważniała skarżącego do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, ewentualnie aktywności fizycznej o charakterze stricte rekreacyjnym, nie zaś do udziału w polowaniach lub imprezach okolicznościowych. Organ odwoławczy wskazał przykładowo, że podczas zwolnienia lekarskiego jak najbardziej dopuszczalne byłoby uczestnictwo w zaleconych przez lekarza różnorodnych formach terapii, czy też czynna rehabilitacja pod kontrolą odpowiedniego specjalisty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 211/15).
Ponadto, Komendant Główny Policji stwierdził, uznanie tej formy aktywności fizycznej, jakiej dopuścił się skarżący, jako formy rekonwalescencji, prowadziłoby do skutków sprzecznych z celem tej regulacji. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że policjant, będąc na zwolnieniu lekarskim, mógłby uczestniczyć w różnego rodzaju zdarzeniach, w tym nie tylko w polowaniach i imprezach okolicznościowych, ale i zawodach (np. sportowych), konkursach, wycieczkach lub wykonywać inne zajęcia (w tym o charakterze zarobkowym) realizując swoje zainteresowania pozasłużbowe, bez konieczności dążenia do podejmowania działań zmierzających do osiągnięcia celu, dla którego zaświadczenie lekarskie zostało wystawione, tj. do uzyskania pełnej zdolności fizycznej i psychicznej do dalszego świadczenia służby.
Komendant Główny Policji wskazał, że podejmowane działania przez policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim muszą jednak pozostawać w funkcjonalnym i proporcjonalnym związku z celem tego zwolnienia, którym jest przede wszystkim dążenie do uzyskania pełnej zdolności do dalszego świadczenia służby. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że czynności te, a w szczególności terapeutyczne i rekonwalescencyjne, muszą być efektywnym narzędziem, za pomocą którego możliwe będzie osiągnięcie tego celu. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, uznać należy, że podejmowanie działań nieadekwatnych, niecelowych, ryzykowanych, jak też nieproporcjonalnych do osiągnięcia zamierzonego efektu, nie może być uznane za prawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.
Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy uznał, że nie budzi jego wątpliwości to, iż ryzyko związane z udziałem w polowaniach indywidualnych, zwłaszcza, że odbywają się one poza miejscem zamieszkania policjanta, tj. na terenach leśnych, w obszarach, w których inni członkowie koła łowieckiego także wykonują polowania indywidualne, nie może usprawiedliwiać wytyczonego celu zwolnienia lekarskiego, jakim jest rekonwalescencja.
Organ odwoławczy stwierdził, że aktywność fizyczna i psychiczna w okresie zwolnienia lekarskiego, swą intensywnością oraz stopniem obciążenia organizmu, musi być bowiem proporcjonalna i nakierowana na efektywne osiągnięcie celu, dla którego zwolnienie lekarskie zostało wydane. Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, skarżący swoim zachowaniem zwiększył ryzyko przedłużenia zwolnienia lekarskiego.
Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji uznał, że wskazywana aktywność skarżącego policjanta stanowiła wykorzystanie zwolnienia niezgodnie z jego celem, a zatem koniecznym było, zgodnie z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, wydanie decyzji o stwierdzeniu utraty przez stronę skarżącą prawa do uposażenia za cały okres spornego zwolnienia.
Jednocześnie, Komendant Główny Policji wyraźnie podkreślił, że w ramach niniejszego postępowania nie ustalał on stanu zdrowia skarżącego policjanta, lecz badał jedynie prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, mając na uwadze to, iż przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby (do pracy) czynności dnia codziennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16), w tym w szczególności czynności podejmowanej w celu skutecznego powrotu do pełnienia służby, tj. pracy fizycznej mającej charakter terapeutyczny, albo będącej formą rekonwalescencji.
Komendant Główny Policji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy ustalono, że skarżący policjant, przebywając na zwolnieniu lekarskim, wykonywał czynności ewidentnie niemające nic wspólnego z działaniem umożliwiającym mu jak najszybszy powrót do zdrowia, co w konsekwencji, uzasadnia uznanie, że policjant ten wykorzystywał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem.
Komendant Główny Policji wyraźnie podkreślił, że podstawowym obowiązkiem funkcjonariusza Policji jest pełnienie służby, do której wstąpił dobrowolnie, godząc się na pewne ograniczenia, ale również wynikające z tego przywileje. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, uznać należy, że policjant, przebywając na zwolnieniu lekarskim, powinien dołożyć wszelkich starań, aby jak najszybciej mógł podjąć służbę, bowiem podczas jego nieobecności przypisane mu obowiązki służbowe realizują inni funkcjonariusze Policji.
Mając na uwadze powyższe, Komendant Główny Policji stwierdził, iż sporna decyzja organu pierwszej instancji została wydana prawidłowo, albowiem skarżący wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem, co dawało podstawę do stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za cały okres spornych zwolnień lekarskich.
W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2020 r.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji, strona skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania przez organ, że skarżący nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie, w szczególności dokonanie własnej interpretacji zwolnienia lekarskiego z pominięciem obowiązku weryfikacji, czy czynności wykonywane w trakcie zwolnienia były elementem zaleconym w ramach terapii,
2. naruszenie art. 8 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa, z uwagi na zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie jednego interesu, a także z uwagi na nieustosunkowanie się do zgłoszonych przez stronę skarżącą twierdzeń,
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121e ustawy o Policji - poprzez uznanie, że skarżący wykorzystał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem, podczas gdy w wystawionych zaświadczeniach lekarskich nie był zawarty zakaz uczestnictwa w zajęciach hobbystycznych, a skarżący nie podjął żadnych działań, które miałyby na celu spowodowanie pogorszenia jego stanu zdrowia.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyraźnie podkreśliła, że jej udział w polowaniach indywidualnych oraz w balu myśliwskim odbył się za wiedzą i zgodą lekarza prowadzącego.
Skarżący wskazał, że do akt sprawy dostarczył w dniu [...] października 2019 r. pisemne potwierdzenie lekarza co do uwag wniesionych do kontroli, w którym lekarz psychiatra zawarł następujące stwierdzenie: "Potwierdzam w zaleceniu terapeutycznym konieczność (poza leczeniem farmakologicznym) uprawianie sportu, ruch na świeżym powietrzu, bieganie rower, udział w zajęciach hobbystycznych, z wykluczeniem spożywania alkoholu". W tej sytuacji, skarżący uznał, iż taki zapis świadczy o tym, że uczestnictwo w polowaniach i balu myśliwskim odbyło się faktycznie za wiedzą i zgodą lekarza, stanowiąc element leczenia, a także bezspornie mając właściwości terapeutyczne.
Skarżący zauważył, że lekarz prowadzący, który "wystawił" zwolnienie lekarskie, figuruje w wykazie lekarzy upoważnionych do przeprowadzania badań lekarskich i wydawania orzeczeń lekarskich, o których mowa w art. 15b ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 o broni i amunicji. W tej sytuacji, skarżący stwierdził, iż - w jego ocenie - jest to najbardziej kompetentny lekarz, który mógłby orzec, czy udział w polowaniach przy schorzeniach, na które skarżący cierpiał, jest zasadne. W związku z tym, skarżący stwierdził, iż dziwi go ocena zawarta w wydanym przez organy Policji obu instancji rozstrzygnięciach, skoro organy te nie legitymują się żadnymi kwalifikacjami medycznymi, w tym umiejętnością stwierdzenia, czy zalecona terapia miała leczniczy wpływ na zdrowie skarżącego, czy też wpływ tych działań miał destrukcyjny dla zdrowia oddźwięk.
W konsekwencji, skarżący zarzucił, że organy Policji obu instancji, błędnie przyjęły, że udział skarżącego w polowaniach nie koresponduje z udzielonym skarżącemu zwolnieniem lekarskim. Skarżący uznał za nieuprawnione zarzuty dotyczące nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, które postawione zostały przez organ nieposiadający żadnej wiedzy medycznej w tym zakresie.
Skarżący podkreślił, że udział w życiu łowieckim jest jego hobby i pasją, która pozwala mu oderwać się od teraźniejszych spraw, zregenerować siły i pozwolić odpocząć systemowi nerwowemu.
Skarżący stwierdził, że nie jest istotne to, czy w okresie poprzedzającym zwolnienie lekarskie prowadził on aktywność w zakresie polowań, lecz to, jaki wpływ ma ta działalność na jego zdrowie. Skarżący zauważył, że jednym z głównych zaleceń lekarza prowadzącego była aktywność fizyczna, branie udziału w życiu społecznym, rodzinnym i towarzyskim oraz zajęciach hobbystycznych. Strona skarżąca podniosła, że - w ocenie lekarza - zajęcia hobbystyczne w przypadku skarżącego wspomagały leczenie farmakologiczne, co prowadziło do szybszego powrotu do zdrowia. W tej sytuacji, jak zauważył skarżący, twierdzenie przez organy Policji, które nie posiadają żadnej wiedzy medycznej w tym zakresie, że takie zachowanie było nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego, jest nieuprawnione.
Ponadto, skarżący zauważył, że odpowiadając na zapytanie organu pierwszej instancji, lekarz psychiatra napisał, jakie zalecenia wskazał w ramach terapii niefarmakologicznej. Skarżący wskazał, że było to uprawianie dyscyplin sportowych mieszczących się w ramach zainteresowań skarżącego, w tym m.in. pływanie, jazda na rowerze, łowiectwo, strzelectwo i kontakt z naturą.
Tymczasem, organy Policji obu instancji, pomimo dwukrotnie złożonych oświadczeń przez lekarza prowadzącego, bez innych dowodów, wyłącznie na podstawie własnego uznania, określiły, że okres zwolnienia wykorzystywany był przez skarżącego w sposób nieprawidłowy.
Skarżący zauważył, że również sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięci stwierdził, że przebywając na zwolnieniu lekarskim, skarżący może podejmować aktywność (w tym fizyczną) mającą charakter terapeutyczny. Ponadto, organ ten stwierdził, że w trakcie absencji chorobowej skarżący powinien podejmować tylko i wyłącznie działania, które pozwolą w sposób najbardziej efektywny powrócić do pełnej sprawności fizycznej. W tej sytuacji, skarżący podkreślił, że w tracie choroby wykonywał on ściśle zalecenia lekarza, a więc przede wszystkim podejmował się działań, które były związane z wykonywaniem zaleconych terapii, a ponadto powstrzymywał się od spożywania alkoholu i unikał sytuacji stresowych.
W konsekwencji, skarżący zarzucił, że organy Policji obu instancji zignorowały opinię dyplomowanego lekarza, specjalisty z wieloletnim doświadczeniem w dziedzinie medycyny, który na co dzień zajmuje się aspektami zdrowia w kontekście posiadania broni palnej. W wyniku tego, organy te wydały decyzje, które - w ocenie skarżącego - podjęte były w oparciu o "własne widzimisię" a nie na podstawie wiarygodnych dokumentów. Zdaniem skarżącego, takie działanie organów Policji narusza zasadę zaufania obywatela do państwa prawa, albowiem organy nie wskazały w uzasadnieniu swoich decyzji, jaką wiedzą posiłkują się, decydując o tym, czy dane zalecenia dyplomowanego lekarza są zasadne, czy też nie, a także, czy prowadzą one do szybszego powrotu do zdrowia, czy też mają działania destrukcyjne na zdrowie skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Powołując się na brzmienie przepisu art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, organ odwoławczy stwierdził, ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego stanowi samodzielne uprawnienie organu. Zatem, jak zauważył organ odwoławczy, na podstawie posiadanych dowodów, w tym również zaleceń lekarskich, organ winien ocenić, czy podejmowanie konkretnych czynności przez policjanta-pacjenta stanowi wykorzystywanie udzielonego mu zwolnienia w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem.
Mając na względzie fakt, iż przeznaczeniem każdego zwolnienia lekarskiego jest doprowadzenie pacjenta do stanu zdrowia, organ odwoławczy stwierdził, że należy zgodzić się z tym, iż pacjent może i powinien podejmować różne formy aktywności, które przyczynią się do poprawy zdrowia. Niemniej, jak zauważył organ odwoławczy, myślistwo i łowiectwo nie należą do zakresu kultury fizycznej i sportu. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że traumatyczność oraz dynamika polowania, jak też fakt podejmowania kontaktów towarzyskich w ramach balu są nie do pogodzenia z zadaniami stawianymi funkcjonariuszowi na zajmowanym stanowisku oraz ze służbą Policji, jako taką.
Mając więc na względzie całość zgromadzonego materiału dowodowego, a także argumenty strony skarżącej, Komendant Główny Policji uznał, że oba podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia były uzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga P. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, jak i utrzymana nim w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wydana w przedmiocie stwierdzenia utraty przez skarżącego prawa do uposażenia za okresy zwolnienia lekarskiego, tj. za okres od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] września 2018 r., za okres od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r. i za okres od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego - naruszają obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób nieprawidłowy wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych decyzji, dlaczego przyjęły, że zasadne jest pozbawienie skarżącego prawa do uposażenia za wspomniane wyżej okresy z uwagi na nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.
Sąd uznał w konsekwencji, że organy Policji obu instancji - wydając sporne rozkazy personalne w przedmiocie pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia za okresy nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego - nie dokonały prawidłowego zastosowania przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w szczególności art. 121e ust. 3, ust. 7 i ust. 13 tej ustawy.
Jednocześnie, Sąd stwierdził, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając wskazane wyżej rozstrzygnięcia - dopuścili się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu, na wstępie wszelkich rozważań merytorycznych dotyczących oceny legalności spornych rozkazów personalnych wydanych przez organy Policji obu instancji należy zauważyć, że nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli.
Jednocześnie, wskazać należy jednak bardzo wyraźnie, że wykładnia celowościowa, czy też funkcjonalna przepisu art. 121e ust. 1 ustawy o Policji nie może jednak prowadzić do tezy, że weryfikacja ta może być prowadzona w sposób arbitralny, a taką cechę miałaby kontrola pozbawiona rzeczowych przesłanek i indywidualnego charakteru, pozbawiona odniesienia do rodzaju schorzenia i sposobów leczenia. Sprowadzając rzecz do przykładu, inny może być powód udzielenia zwolnienia osobie cierpiącej z powodu urazu psychicznego, a inny osobie dotkniętej schorzeniem somatycznym, inne też mogą być zalecenia i warunki powrotu do zdrowia. Warto podkreślić ponadto, że dokonując owej kontroli, organy Policji winny mieć na względzie również to, iż - wbrew pozorom - kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest bynajmniej określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym.
Stosownie do art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.
Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej (vide: art. 121e ust. 7 ustawy o Policji).
W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 10 cyt. ustawy).
Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (por. art. 121e ust. 13 zdanie pierwsze cyt. ustawy).
W tym miejscu, warto również zauważyć, że kwestia utraty prawa do uposażenia za cały okres trwania zwolnienia lekarskiego wynika wprost z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, który jest jasny i klarowny i nie wymaga jakichkolwiek innych rodzajów wykładni, aniżeli wykładnia językowa. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawodawca nie uzależnił okresu, za jaki funkcjonariusz traci prawa do uposażenia, od długości okresu, w którym wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z przeznaczeniem. W konsekwencji, stwierdzić należy, że ustawodawca nie uzależnił zastosowania przepisu art. 121e ust. 13 ustawy o Policji od ustalenia tego, że policjant nieprawidłowo wykorzystywał zwolnienie lekarskie przez cały okres tego zwolnienia (w każdym dniu jego trwania).
Zdaniem Sądu, z dotychczasowego orzecznictwa sądowego wynika jednoznacznie, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby. Samo bowiem zwolnienie lekarskie przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16; podobnie /w:/ wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 511/18 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaznaczyć zatem należy, że czym innym jest okoliczność potwierdzenia niezdolności chorego do służby - poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego), czym innym natomiast sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście, samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi funkcjonariusza do służby.
Ratio legis omawianej regulacji - jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji [...] (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) - było ograniczenie absencji funkcjonariuszy służb mundurowych. Zadaniem organu jest zatem wyłącznie dokonanie kontroli tego, w jaki sposób realizowane jest zwolnienie lekarskie w celu uzyskania pełnej zdolności do służby. Natomiast nie może być kwestionowane, iż w toku kontroli organ nie ustala stanu zdrowia policjanta, ani nie ocenia prawidłowości realizacji przez niego procesu leczenia.
Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 2 marca 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 2071/17, wyraźnie wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 121e ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a nie wpływu ustalonej aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby. Organ nie musi ustalić tego, czy czynności podejmowane przez funkcjonariusza przyczyniły się do przedłużenia okresu jego powrotu do zdrowia i w konsekwencji do służby, a więc w istocie, czy działania podejmowane przez niego w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego przyczyniły się do pogorszenia jego stanu zdrowia. Z kolei, w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 409/17, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia lub dozwolonego wysiłku fizycznego.
Oznacza to zatem, iż sama okoliczność, że aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwskazań medycznych, a nawet sprzyja procesowi leczenia, jest z punktu widzenia omawianych regulacji obojętna. Istotne jest bowiem to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Innymi słowy rzecz ujmując, pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie - zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych - zgodnie z którym, w czasie niezdolności do służby funkcjonariusz nie może podejmować każdej aktywności, bowiem okresu zwolnienia lekarskiego nie można traktować jako czasu wolnego od służby. Orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi o możliwości wykonywania przez policjanta zwykłych czynności dnia codziennego: dokonania zakupów żywnościowych, leków, materiałów medycznych; udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne; poruszania się po mieszkaniu; spacerów w celach rekonwalescencji. Dodać należy, iż zakres dopuszczalnego poruszania się funkcjonariusza w przypadku orzeczenia o czasowej niezdolności do służby zawierającego określenie "chory może chodzić" winien - co do zasady - ograniczać się do najbliższych okolic jego miejsca zamieszkania i tylko dla załatwienia podstawowych potrzeb życiowych (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK 120/05; podobnie /w:/ wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r., sygn. akt [...]).
Niemniej, należy jednocześnie stanowczo podkreślić, że warto z dużą ostrożnością podchodzić do generalnej zasady, że chory - mogący chodzić - uprawniony jest właściwie wyłącznie do robienia zakupów i wyjść na wizyty lekarskie, tym bardziej, że - jak podkreślono już wcześniej - kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest bynajmniej określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym.
W ocenie Sądu, niezmiernie ważne w tego typu sprawach jest również to, że o ile oczywiste jest, że pacjent podczas zwolnienia lekarskiego nie powinien podejmować się czynności, które nie sprzyjają leczeniu, utrudniają powrót do zdrowia i przedłużają czas rekonwalescencji, o tyle nie sposób jednocześnie ocenić takich czynności abstrakcyjnie, bez odwołania się do charakteru schorzenia. W tej sytuacji, ogromnie istotne jest to, że prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego powinna być oceniana w kontekście treści tego zwolnienia, zaleceń lekarskich i stanu zdrowia pacjenta, nie zaś z punktu widzenia potencjalnych przeświadczenia postronnych obserwatorów, współpracowników, czy też przełożonych.
W tej sytuacji, mając na względzie argumenty strony skarżącej podniesione zarówno w toku postępowania, jak i w samej skardze, należy wyraźnie stwierdzić, że sporne postępowanie administracyjne w sprawie utraty przez skarżącego prawa do uposażenia z tytułu nieprawidłowego wykorzystania zwolnień lekarskich nie zostało niestety przeprowadzone w niniejszej sprawie z poszanowaniem wszelkich reguł wynikających z k.p.a., w konsekwencji czego nie sposób przyjąć, iż organy Policji obu instancji ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, co tym samym przekłada się na prawidłowość wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć.
Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący P. K. w okresach: od dnia [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] września 2018 r., od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r., a także od dnia [...] listopada 2018r. do dnia [...] grudnia 2018 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich wystawionych przez lekarza specjalistę z zakresu psychiatrii.
Jednocześnie, nie budzi sporu w niniejszej sprawie to, iż z przeprowadzonej kontroli wynika jasno, że skarżący podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim brał udział w polowaniach w ramach Koła Łowieckiego "[...]", a także w imprezie okolicznościowej "[...]".
Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy wskazywaną wyżej aktywność podejmowaną przez skarżącego w trakcie przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim należało uznać za wykorzystywanie tego zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem, a tym samym, czy skarżącego policjanta należało pozbawić prawa do uposażenia za wspomniane okresy zwolnienia lekarskiego.
W tym miejscu warto zauważyć, że w toku przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2019 r. kontroli prawidłowości wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego sporządzony został stosowny protokół, do którego zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżący ustosunkował się, wskazując w uwagach, że nieprawidłowości wytknięte mu przez kontrolującego, tj. udział w polowaniach indywidualnych oraz w balu myśliwskim, odbyły się za wiedzą i zgodą lekarza prowadzącego. Ponadto, już po uzyskaniu informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego, skarżący w dniu [...] października 2019 r. przedłożył do akt sprawy pisemne potwierdzenie lekarza co do powyższych uwag wniesionych przez skarżącego do protokołu kontroli. W owym zaświadczeniu lekarz prowadzący dokonał zapisu "Potwierdzam w zaleceniu terapeutycznym konieczność (poza leczeniem farmakologicznym) uprawiania sportu, ruchu na świeżym powietrzu, biegania, jazdy na rowerze, a także udziału w zajęciach hobbystycznych. Z wykluczeniem spożywania alkoholu". W ten sposób, co wynika jednoznacznie z materiału dowodowego, lekarz psychiatra dokonał na karcie z uwagami skarżącego do protokołu kontroli, potwierdzenia, że zna treść owych uwag. Oznacza to również, że lekarz psychiatra nie zanegował uwag skarżącego i tym samym je potwierdził, wskazując nota bene jeszcze inne, dodatkowe zalecenia. W ocenie Sądu, uznać należy, że powyższy zapis sporządzony przez lekarza świadczy o tym, że uczestnictwo skarżącego w spornych polowaniach i balu myśliwskim odbyło się faktycznie za wiedzą i zgodą lekarza, który potwierdził, że były one elementem leczenia, mając jednocześnie właściwości terapeutyczne.
Warto jednocześnie zauważyć, że skarżący w uzasadnieniu odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji, ustosunkowując się do zarzutów Komendanta Wojewódzkiego Policji zawartych w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. - podniósł wyraźnie, że z posiadanej przez niego wiedzy wynika, że - wbrew sugestiom organu pierwszej instancji - lekarz psychiatra w e-mailu z dnia [...] października 2019 r., wysłanym na adres poczty elektronicznej podanej w danych kontaktowych pisma kierowanego przez organ, ustosunkował się jednak do pytań wystosowanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], podając w treści wspomnianej korespondencji elektronicznej sygnaturę akt prowadzonej sprawy.
Tymczasem, zarówno Komendant Wojewódzki Policji w [...], jak i Komendant Główny Policji, wydając obie sporne decyzje administracyjne, nie ustosunkowali się w żaden sposób do dodatkowych wyjaśnień lekarza-specjalisty z zakresu psychiatrii, arbitralnie uznając, wbrew stanowisku tego lekarza, iż skarżący wykorzystywał wskazane zwolnienia lekarskie niezgodnie z ich celem. Co więcej, organy te, nie wyjaśniając przyczyn takiego stanu rzeczy, posunęły się do całkowitego zanegowania właściwości terapeutycznych polowań i udziału w imprezie okolicznościowej, pomimo wiedzy o stanowisku lekarza psychiatry w tym zakresie.
Nie budzi wprawdzie wątpliwości Sądu, jak słusznie wskazały organy Policji obu instancji, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby, a więc wykonywanie jakichkolwiek czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy lub służby zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem, w szczególności, gdy zachowania chorego utrudniają proces leczenia i rekonwalescencję (podobnie: m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK 120/05). Niemniej, uznać należy jednocześnie, że nie sposób ocenić takich czynności abstrakcyjnie, jak dokonały tego organy Policji, bez odwołania się do charakteru schorzenia. Nie ulega również wątpliwości to, że prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego powinna być oceniana w kontekście nie tylko treści tego zwolnienia, ale przede wszystkim zaleceń lekarskich i stanu zdrowia pacjenta, nie zaś z punktu widzenia przeświadczenia przełożonych skarżącego funkcjonariusza.
Owszem, uznać należy, że okoliczność zamieszczenia na druku zaświadczenia lekarskiego cyfry "2", oznaczającej, iż "chory może chodzić", nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Niemniej, zarazem nie można abstrakcyjne stawiać tezy, iż orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi wyłącznie o możliwości wykonywania przez policjanta jedynie takich zwykłych czynności dnia codziennego, jak dokonywanie zakupów żywności, zakupu leków, czy też udania się na wizytę do lekarza. Takie podejście stanowiłoby bowiem przykład właśnie owej dowolnej, abstrakcyjnej i arbitralnej zarazem oceny prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że - w kontekście przedłożonego do akt sprawy dodatkowego zaświadczenia lekarskiego - uznać trzeba, że aktywność fizyczna w połączeniu z uczestnictwem w zajęciach stanowiących hobby może zdecydowanie poprawiać nastrój i w konsekwencji stanowić skuteczne narzędzie do redukcji napięcia i stresu, a tym samym poprawy zdrowia psychicznego.
Należy jedynie na marginesie zauważyć również, że wiele poważnych badań naukowych zarówno z dziedziny psychiatrii, jak i psychologii wykazuje wyraźnie, że aktywność fizyczna i kontakt z innymi osobami mogą poprawić nastrój, a także pomóc złagodzić stany depresyjne i inne zaburzenia psychiczne, co naukowcy przypisują w dużej części procesowi uwalnianiu się endorfin podczas wysiłku fizycznego.
Według Sądu, powyższe oznacza, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie wykazały w sposób właściwy, dlaczego - ignorując ocenę lekarza psychiatry - zakwalifikowały udział skarżącego w polowaniach i imprezie okolicznościowej, jako przejaw działań dających jednoznaczną podstawę do postawienia zarzutu nieprawidłowego wykorzystania wspomnianych wyżej zwolnień lekarskich.
W ocenie Sądu, warto przypomnieć, iż kluczowe w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest nie tyle przeprowadzenie każdego dowodu, gdyż takiego obowiązku organ administracji publicznej nie ma, ile przeprowadzenie takiego dowodu, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie i mających wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia.
Tymczasem, mając na względzie powyższe zastrzeżenia, uznać należy, że organy Policji obu instancji, wydając w niniejszej sprawie sporne rozstrzygnięcia, naruszyły ewidentnie obowiązujące przepisy procedury administracyjnej, gdyż nie przeprowadziły w sposób prawidłowy analizy całości zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśniły w sposób wszechstronny i jednoznaczny zarazem, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia w związku z rzekomo nieprawidłowym wykorzystaniem wystawionych zwolnień lekarskich.
Jednocześnie, uznać należy, iż Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2020 r., w sposób wyjątkowo lakoniczny odniósł się do podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu zarzutów dotyczących zignorowania dodatkowych ocen lekarza psychiatry.
Wobec powyższego, stwierdzić trzeba, że zarówno Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny, a wcześniej - Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając sporną decyzję z dnia [...] listopada 2019 r., uchybili obowiązkom wynikającym z normom prawnym wyrażonym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie podjęli wszelkich możliwych i niezbędnych zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.
Ponadto, poprzez niepełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne swoich rozstrzygnięć, organy Policji obu instancji naruszyły normę postępowania administracyjnego wyartykułowaną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Jednocześnie, stwierdzić należy, iż organy Policji dopuściły się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście regulacji prawnych zwartych w przepisach art. 121e ust. 3, ust. 7 i ust. 13 ustawy o Policji, wszechstronnie nie wyjaśniły wszelkich istotnych okoliczności dotyczących analizowanej sprawy, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanych wyżej przepisów - podnoszone przez skarżącego argumenty, w tym odwołujące się do wyraźnych zaleceń lekarza, nie dawały jednak podstaw do ich uwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięć pozbawiających skarżącego prawa do uposażenia za okresy nieprawidłowo wykorzystanych zwolnień lekarskich.
Rozpatrując sprawę ponownie, właściwy organ Policji zobowiązany będzie zastosować się do wskazanych przez Sąd zaleceń, dokonując wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego rzeczywiście stanowi przypadek nieprawidłowego wykorzystania zwolnień lekarskich, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.
Organ zobowiązany będzie, kierując się dyrektywami właściwego prowadzenia postepowania administracyjnego, przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się kontrolując prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby, w rozumieniu art. 121e ustawy o Policji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.