II SA/Wa 64/24

II SA/Wa 64/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 200 w zw. z art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi A. B. i K. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżących A. B. i K. B. solidarnie kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] października 2023 r. nr [...] odmówił zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej A. B. i K. B.
W podstawie prawnej powołano § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom miasta stołecznego Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725) oraz § 35 ust. 1 i § 4 w związku z § 12 ust. 1 pkt 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 3 lit. d i e, § 7 ust. 2 pkt 1 lit c oraz § 9 ust. 1 pkt 1 oraz uchwały nr XXlll/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Oz. Urz. Woj.Maz. poz. 14836, z 2020 r. poz. 5791, z 2021 r. poz. 5586, z 2022 r. poz. 353014666 oraz z 2023 r. poz. 6855).
Zarząd Dzielnicy w uzasadnieniu ww. uchwały z dnia [...] października 2023 r. wskazał, że Komisja Mieszkaniowa negatywnie zaopiniowała wniosek Państwa A. B. i K. B. o udzielenie pomocy z zasobu mieszkaniowego miasta stołecznego Warszawy, bowiem wnioskodawcy nie spełniają kryteriów określonych w § 4 w związku z § 12 ust. 1 pkt 4 przywołanej uchwały, tj.: K. B. jest właścicielem w miejscowości pobliskiej działki o pow. 1.000 m2 we wsi [...], gmina [...], w powiecie [...], przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, której zbycie daje możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie (§ 9 ust. 1 pkt 1 przywołanej uchwały).
W tej sytuacji Zarząd Dzielnicy [...] odmówił zakwalifikowania A. B. i K. B. do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu miasta stołecznego Warszawy.
W załączniku do uchwały z dnia [...] października 2023 r. nr [...]wskazano, że A. B. i K. B. wraz z trójką dzieci zamieszkują w lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] w [...], należącym do zasobu mieszkaniowego [...]. Tytuł prawny przysługuje wnioskodawcom na podstawie umowy najmu nr [...] zawartej [...] marca 2016 r. na czas nieoznaczony. Lokal składa się z dwóch pokoi, widnej kuchni, przedpokoju, łazienki z wc, o łącznej powierzchni 52,90 m2, w tym pow. mieszkalnej - 35,29 m2. Nie ma zaległości w opłatach za jego użytkowanie.
Syn wnioskodawców, I. B., legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2022 r. Przyczyną niepełnosprawności są całościowe zaburzenia rozwojowe (12-C): zaburzenia [...]. Orzeczenie jest ważne do [...] lutego 2024 r. Wskazano w nim, że chłopiec wymaga korzystania z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych, stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie kształcenia, rehabilitacji i edukacji oraz ma prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Uczęszcza do Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] przy ulicy [...]. Dołączona do wniosku opinia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej nr [...] w [...] z [...] maja 2022 r. o córce wnioskodawców M. B. stwierdza, że badania i obserwacje wskazują na prawdopodobieństwo występowania u dziewczynki zespołu nadpobudliwości psychoruchowej.
Z oświadczenia o stanie majątkowym K. B. wynika, że jest właścicielem działki o nr ew. [...] , o pow. 1.000 m2 we wsi [...] , gmina [...] , województwo [...]. Nieruchomość jest majątkiem odrębnym wnioskodawcy, nabytym w drodze działu spadku po zmarłej matce, D. B. (umowa z [...] sierpnia 2010 r., rep. [...] ). Działka o nr ew. [...] jest położona w jednostce planistycznej [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zachodniej części sołectwa [...] - etap I, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2017 r. Przeznaczeniem podstawowym terenu Jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca.
Ponadto [...] listopada 2020 r. A. B. i K. B. kupili działkę o nr ew. [...] o pow. 4523 we wsi [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] (umowa sprzedaży, rep. A nr [...]). Działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym drewnianym, z przyłączem energii elektrycznej i wodociągu, drewnianą stodołą i oborą. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] w 2004 r., działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową oraz związaną z usługami. Cenę nabycia strony umowy ustaliły na 80.000 zł.
Rodzina utrzymuje się z dochodów z działalności gospodarczej prowadzonej przez oboje wnioskodawców oraz świadczeń wychowawczych na dzieci. Nie korzysta ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej.
Wniosek o zamianę na lokal większy A. B. i K. B. uzasadnili:
• trudną sytuacją rodziną, zamieszkiwaniem w dwupokojowym mieszkaniu;
• potrzebą oddzielnego pokoju dla syna I. B., potwierdzoną orzeczeniem o niepełnosprawności;
• stanem zdrowia córki M. B., diagnozowanej w kierunku [...],
• potrzebą stworzenia dzieciom odpowiednich warunków do nauki.
Z analizy sprawy przeprowadzonej w oparciu o § 9, § 31 i § 32 w związku z § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XXIll/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy wynika, że wnioskodawcy:
1) osiągają średni miesięczny dochód w kwocie 10.030,24 zł/mies., tym samym spełniają podwyższone kryterium dochodu dla pięcioosobowego gospodarstwa domowego ubiegającego się o pomoc mieszkaniową w formie zamiany na lokal większy z zasobu [...] oraz będącego uprawnioną rodziną wielodzietną wynoszące 13.530,88 zł/mies. (§ 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 lit. d i e przywołanej uchwały);
2) zamieszkują w lokalu niedostosowanym do rzeczywistych, udokumentowanych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności syna I. B., tym samym są zwolnieni z kryterium warunków mieszkaniowych (§ 7 ust. 2 pkt 1 lit. c. przywołanej uchwały);
3) K. B. jest właścicielem działki o pow. 1000 m2 we wsi [...], przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, której zbycie daje możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie (§ 9 ust. 1 pkt 1 przywołanej uchwały),
4) ocena faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzona bezpośrednio w miejscu zamieszkania wnioskodawców potwierdziła warunki przedstawione we wniosku o pomoc mieszkaniową (§ 32 ust 1 pkt 1 uchwały).
A. B. i K. B., reprezentowani przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie, uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...], zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy w zw. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, przesłanką uprawniającą od odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej jest sytuacja, w której osoba wnioskująca posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, podczas gdy: kryterium nieposiadania przez osoby uprawnione do uzyskania pomocy z mieszkaniowego zasobu gminy tytułu prawnego do innej nieruchomości, a tym bardziej kryterium możliwości zbycia prawa własności posiadanej nieruchomości celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy lokalowej; kryterium decydującym o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie, po stronie potencjalnego najemcy, niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz niskich dochodów, nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu, które, jako istotne, ma znaczenie wyłącznie w ocenie wniosku o przyznanie osobom uprawnionym lokalu socjalnego, o czym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy lokalowej.
Skarżący w uzasadnieniu wyjaśnili, że złożyli w dzielnicy [...] wniosek o zamianę przysługującego im obecnie lokalu komunalnego na lokal o większej powierzchni. Skarżący wskazali, iż rozstrzygnięcie w ich sprawie zostało oparte na postanowieniu aktu prawa miejscowego, który został sformułowany z przekroczeniem przez Radę m. st. Warszawy delegacji ustawowej wskazanej przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy lokalowej, określającym, że gmina na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.
Skarżący zaznaczyli, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem niedopuszczalne jest ustanawianie przez gminę dodatkowych warunków ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, które wykraczałyby poza ustawowe przesłanki w postaci niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów, a w konsekwencji stwarzałyby dyskryminujące ograniczenia dla określonej kategorii członków wspólnoty samorządowej (K. Osajda [red. serii], B. Lackoroński [red. tomu], Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2023).
Skarżący na poparcie swojego stanowiska przytoczyli orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2023 r. III OSK 6685/21, w którym Sąd wskazał: "Trafnie w tym zakresie podnosi się w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie jako kryterium umożliwiające zawarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego "braku posiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego" lub "braku posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie lokatorów zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej obejmuje każdego jej mieszkańca, który ma niskie dochody i nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Wprowadzenie w § 5 pkt 1,§ 16 ust. 3 pkt 3, § 37 ust. 1, § 44 ust. 1 pkt 2, § 50 ust. 2 pkt 2 i § 51 ust. 2 pkt 2 załącznika do uchwały ww. przesłanki stanowi o określeniu dodatkowego, niewynikającego z ustawy warunku umożliwiającego uzyskanie pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W orzecznictwie sądowym szeroko prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wynikający z art. 21 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy obowiązek określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy (a więc możliwości złożenia wniosku o zawarcie najmu lokalu z gminnego zasobu) nie można rozumieć inaczej niż tylko takich warunków jak np. liczby osób korzystających z dotychczasowego lokalu, jego powierzchni, wyposażenia, stanu technicznego, itp., a okoliczności prawne takie jak posiadanie tytułu prawnego nie mogą wykluczać danej osoby z możliwości ubiegania się o uzyskanie pomocy w zakresie poprawy warunków zamieszkiwania i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni pogląd ten akceptuje (por. wyrok NSA z 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1126/11; wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1530/21; wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1716/19)".
Skarżący podkreślili, że sam fakt posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej, którą mógłby spieniężyć, nie oznacza jednocześnie, że w ten sposób skarżący mogliby zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe, gdyż powszechnie wiadomym jest, iż ceny nieruchomości lokalowych, a tym bardziej takich, na których posadowione są budynki mieszkalne, znacząco przewyższają wartość nieruchomości gruntowych. Stąd też wysoce wątpliwym jest, aby zbycie prawa własności zdefiniowanej powyżej nieruchomości należącej do skarżącego prowadziłoby do zapewnienia odpowiednich warunków mieszkaniowych rodziny o szczególnych, nie kwestionowanych przez organ potrzebach.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.
Organ w uzasadnieniu dodał, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżący należy do jego praw majątkowych. Położona jest w atrakcyjnej pod względem inwestycyjnym gminie [...] , w bliskiej okolicy [...]. Średnia cena za 1m2 kształtuje się na poziomie 550 zł. Tym samym wartość działki K. B. o powierzchni 1.000 m2 wynosi 550.000 zł. Po jej zbyciu skarżący zyskaliby środki finansowe pozwalające na poprawę warunków mieszkaniowych we własnym zakresie. Ponadto obecna wartość nieruchomości, zakupionej przez skarżących we wsi [...], gmina [...] po uwzględnieniu inflacji w latach 2020-2023, wynosi 100.000 zł. Skarżący dysponujący wskazanymi prawami majątkowymi nie należą do gospodarstw domowych o niskich dochodach, do których jest i powinna być skierowana pomoc mieszkaniowa wspólnoty samorządowej.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 18 października 2024 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę. Wyjaśnił, że nieruchomość w [...] znajduje się na terenie zalewowym i nie ma dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji nie ma możliwości jej sprzedaży, a nawet jeżeli to uzyskane środki nie wystarczyłyby na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść́ skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Zaskarżona uchwała stanowi akt, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do zaskarżenia tego typu aktów zastosowanie ma art. 53 § 2a p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Wskazać należy jednocześnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Jakkolwiek powyższy pogląd został wyrażony przez NSA na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), to jednak zachowuje aktualność na gruncie niniejszej sprawy.
Podkreślenia wymaga, że podjęta w niniejszej sprawie przez Zarząd Dzielnicy uchwała o niezakwalifikowaniu do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez zamianę, na wniosek najemców, lokalu mieszkalnego stanowi akt z zakresu administracji publicznej, nie jest to rozstrzygnięcie sprawy o cywilnym charakterze. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej w tego rodzaju sprawie nie ma charakteru cywilnoprawnego, ma charakter administracyjnoprawny i podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2011/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu nie ma podstaw do odrzucenia skargi.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Argumentując a contrario do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).
Skarga oceniana w świetle przedstawionych już wyżej kryteriów jest dopuszczalna i zasługuje na uwzględnienie, choć z powodów innych niż w niej podniesione.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej w sprawie wniosku skarżących o udzielenie pomocy mieszkaniowej poprzez zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego na lokal o większej powierzchni mieszkalnej ze względu na sytuację zdrowotną syna skarżących stanowiła uchwała nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], która zawiera zarówno przepisy materialne jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia.
Uchwała ta wydana została na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Ustawa nie określa materialnoprawnych przesłanek zakwalifikowania do kategorii osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy, pozostawiając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy radzie gminy kompetencję do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać́ tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r, wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2151/16 wyraźnie wskazał, że z przepisów uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a także z przepisów art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, niewątpliwie wynika obowiązek, w sprawach wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać́ praworządnie oraz uwzględniać́ interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy.
Stanowisko to należy odnieść do spraw rozstrzyganych przez Zarządy Dzielnic m.st. Warszawy na podstawie aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, tj. uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r.
Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia.
Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał § 4 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4, § 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 lit. d i e, § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 9 ust. 1 pkt 1 i § 35 ust. 1 i § 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Dokonując ustaleń stanu faktycznego organ powołał się także na § 32 tej uchwały. Wskazania wymaga, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 172 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Nadto, oczywiste jest to, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o pomoc mieszkaniową, jak każde postępowanie przed organami administracji publicznej, powinno odpowiadać regułom demokratycznego państwa prawnego, wynikającym z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W myśl § 32 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 1) ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9, 10 i 11; 2) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; 5) rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku lub przed dniem podjęcia uchwały, o której mowa w § 41 ust. 1, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, które pozwoliłyby na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Zgodnie z ust. 2, przepis ust. 1 pkt 6 nie ma zastosowania do spraw wskazanych w § 8 pkt 4, § 11-13, § 18 ust. 1 pkt 2, § 25 oraz § 30 ust. 2, a do spraw wskazanych w § 21-23 nie ma zastosowania cały ust. 1.
Wynikający z § 32 ust. 1 uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.
Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., który organ wskazał w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, zamiany lokali Miasta z inicjatywy najemcy, z zastrzeżeniem § 15, mogą być dokonywane na lokal o większej powierzchni, jeżeli celem zamiany jest uzasadniona poprawa warunków mieszkaniowych.
Odnosząc się do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podstaw odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu m.st. Warszawy przez uznanie, że wnioskodawca K. B. jest właścicielem w miejscowości pobliskiej działki o pow. 1.000 m2 we wsi [...], gmina [...], w powiecie [...], przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, której zbycie daje możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie (§ 9 ust. 1 pkt 1 przywołanej uchwały), wskazać należy, że stwierdzenie to jest co najmniej przedwczesne.
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy wraz z trójką dzieci zamieszkują w lokalu należącym do zasobu mieszkaniowego [...]. Tytuł prawny przysługuje wnioskodawcom na podstawie umowy najmu nr [...] zawartej [...] marca 2016 r. na czas nieoznaczony. Lokal składa się z dwóch pokoi, widnej kuchni, przedpokoju, łazienki z wc, o łącznej powierzchni 52,90 m2, w tym pow. mieszkalnej - 35,29 m2. Wnioskodawcy nie mają zaległości w opłatach za jego użytkowanie.
Z akt sprawy i ustaleń organu wynika jednocześnie, że syn wnioskodawców, legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2022 r. (zmienionym orzeczeniem z dnia [...] lipca 2022 r., k. 79 akt administracyjnych). Z orzeczenia wynika, że syn wnioskodawców wymaga korzystania z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych, stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie kształcenia, rehabilitacji i edukacji oraz ma prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Do wniosku dołączona była opinia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej o córce wnioskodawców.
Wnioskodawcy zwrócili się o pomoc mieszkaniową poprzez zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego na lokal o większej powierzchni. Uzasadniając wniosek wskazywali na problemy zdrowotne dzieci.
Organ uwzględniając te ustalenia odmówił udzielenia pomocy mieszkaniowej z powołaniem się na § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r.
Przepis § 9 ust. 1 powołanej uchwały stanowi, że odmawia się pomocy mieszkaniowej, jeżeli: 1) wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania: a) jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części, lub, b) posiada spółdzielcze prawo do lokalu: pod warunkiem, że może ich używać lub gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Organ odmowę udzielenia pomocy mieszkaniowej oparł wyłącznie na stwierdzeniu, że wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, której zbycie daje możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Poza samym tym stwierdzeniem stanowiącym w istocie powielenie treści § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b, organ nie dokonał w istocie żadnych rozważań we wskazanym zakresie, nie uzasadnił i nie wykazał na tym etapie postępowania, iż w istocie zbycie działki o pow. 1000 m2 położonej we wsi [...] daje realnie możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych pięcioosobowej rodziny, w tym dziecka z orzeczoną niepełnosprawnością. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia zatem wymogów należytego rozpatrzenia i uzasadnienia.
Ustalenie organu co braku możliwości udzielenia pomocy mieszkaniowej w ramach zasobu mieszkaniowego [...] jest w ocenie Sądu co najmniej przedwczesne. Poza wymienieniem nieruchomości, której właścicielem jest wnioskodawca organ nie dokonał żadnej analizy możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Podnieść należy, że w uzasadnieniu uchwały nie wskazano choćby przybliżonej wartości nieruchomości, którą wnioskodawca miałby zbyć w celu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Organ wskazał wprawdzie w odpowiedzi na skargę przybliżoną w ocenie organu wartość działki, jednakże odpowiedź na skargę nie zastępuje uzasadnienia uchwały Zarządu Dzielnicy. Nadto z uzasadnienia uchwały nie wynika, jaką w ocenie organu nieruchomość (o jakiej powierzchni i gdzie położoną) wnioskodawcy mogliby nabyć aby zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie. Ma to również o tyle istotne znaczenie, że wymagałoby to wzięcia pod uwagę wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności syna wnioskodawców, który wymaga korzystania z usług m.in. socjalnych, opiekuńczych i terapeutycznych, a także wymaga na co dzień opiekuna w procesie kształcenia. Kwestia możliwości zbycia działki, której właścicielem jest wnioskodawca i zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych wymaga wyjaśnienia tym bardziej, że pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że nieruchomość w [...] znajduje się na terenie zalewowym i nie ma dostępu do drogi publicznej. Wskazywał też, że w konsekwencji nie ma możliwości jej sprzedaży, a nawet jeżeli to uzyskane środki nie wystarczyłyby na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny w zakresie wartości działki i rzeczywistej możliwości nabycia lub braku możliwości nabycia lokalu mieszkalnego przez wnioskodawców we własnym zakresie.
Zdaniem Sądu w sprawie tej nie można stwierdzić, aby organ dokonał pełnych ustaleń faktycznych i rzetelnej oceny faktycznych możliwości zbycia nieruchomości, aby zabezpieczyć swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie, czym naruszył § 9 ust. 1 pkt 1 lit.b w zw. z § 32 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy. W tych okolicznościach doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wyniku sprawy. Dodatkowo w odniesieniu do powyższego Sąd zauważa, że organ powołuje się również na okoliczność nabycia przez wnioskodawców w dniu [...] listopada 2020 r. działki o pow. [...] m2 we wsi [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym drewnianym, z przyłączem energii elektrycznej i wodociągu, drewnianą stodołą i oborą. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] w 2004 r., działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową oraz związaną z usługami. Z zaskarżonej uchwały nie wynika jednakże aby organ na gruncie § 32 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. poddał te ustalenia faktyczne szczegółowej analizie i wyprowadził jakiekolwiek wnioski w kontekście możliwości udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego na lokal o większej powierzchni.
Z zaskarżonej uchwały nie wynika zatem czy ta okoliczność faktyczna ma znaczenie czy nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Niewątpliwie natomiast organ nie rozważył w tej sprawie wszystkich istotnych okoliczności i nie wykazał, że skarżący faktycznie maja możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Organ nie zbadał faktycznych możliwości zbycia przez wnioskodawców nieruchomości, które dawałyby możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Trudno więc uznać, by ocena organu co do możliwości zastosowania § 9 ust. 1 pkt 1 była rzetelna i wyczerpująca. Odnosząc się do zarzutów skargi w tym naruszenia § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że przesłanką uprawniającą do odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej jest sytuacja, w której wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie daje możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, w sytuacji gdy zdaniem skarżących kryterium to jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, Sąd wskazuje, że uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nie jest przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie. Nadto wskazania wymaga, że m.st. Warszawa jako jednostka samorządu terytorialnego, wobec ograniczonej ilości lokali komunalnych, nawet osobom mającym trudną sytuację bytową, nie zawsze może udzielić pomocy w ramach realizowanej polityki mieszkaniowej. Argumentacja skargi we wskazanym zakresie nie jest zatem zrozumiała. Podkreślenia wymaga przy tym, że powołanie się przez skarżących na wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6685/21 nie może mieć odniesienia do niniejszej sprawy. Dodatkowo wskazania wymaga, że poprzednio obowiązująca uchwała Rady m.st. Warszawy, tj. z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy była w części przedmiotem skargi do WSA w Warszawie (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 743/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie organy dzielnic powinny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd wskazuje, że argumentacja organu zawarta w zaskarżonej uchwale nie pozwala na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy, o której mowa w § 32 uchwały Rady m.st. Warszawy. Zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy sprawy. Stanowisko zajęte w tej sprawie przez organ wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ww. uchwały Rady m.st. Warszawy.
Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia standardów obowiązujących w państwie prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy wnioskodawcy zwrócili się o zamianę na lokal o większej powierzchni ze względu na stan zdrowia dziecka.
Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano.
Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania i w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, z przywołaniem treści zastosowanych przepisów prawa ustali, czy wnioskodawcy spełniają przesłanki do udzielenia pomocy mieszkaniowej we wnioskowanym zakresie.
Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40), nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2 zd. pierwsze).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, jak w pkt 2 wyroku Sąd orzekła na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżących (480 zł) i opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).