II SA/Wa 629/19

II SA/Wa 629/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2621/21 - Wyrok NSA z 2023-10-25
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 131 poz 1469
par. 13 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału,  opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.
Dz.U. 2019 poz 288
art. art. 29 ust. 1, 30
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B. B., D.B., M. B., małoletniego A. B.reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych B. B. oraz D. B. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Stołeczny Policji (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (decyzja) po rozpatrzeniu odwołania B.B., D.B., M.B. oraz małoletniego A.B. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych - rodziców: B.B. oraz D.B. (zwanych dalej skarżącymi) od decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] (zwanego dalej organem I instancji) z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] (decyzja I instancji) nakazującą Skarżącym opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W. (lokal/kwatera) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ działał w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r" poz. 2096, ze. zm. Kpa).
Ustalono, że Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. wydaną na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 rozporządzenie, obecnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów t.j. Dz.U.2013.1170), Komendant Rejonowy Policji [...] (KRP) przydzielił skarżącemu B.B. kwaterę. Do zamieszkania w kwaterze uprawnieni zostali żona D. oraz synowie M. i A. W oparciu o tą decyzję zawarto ze skarżącym B.B. umowę najmu (z dnia [...] kwietnia 2006 r.) przydzielonej kwatery tymczasowej na czas określony opisany w § 7 umowy (tj. na czas pełnienia służby w Policji).
W dniu [...] czerwca 2018 roku skarżący B.B. został zwolniony ze służby w Policji z prawem do otrzymywania świadczeń emerytalnych z resortu spraw wewnętrznych.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., biorąc pod uwagę fakt zwolnienia skarżącego B.B. ze służby w Policji uznał, że zaistniała przesłanka, o której mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości i wobec tego nakazano skarżącym opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery. Organ podkreślił, że z ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r jednoznacznie wynika, że skarżącemu przydzielono lokal nr [...] przy ul. [...] W., stanowiący kwaterę tymczasową na czas pełnienia służby w Policji.
Decyzja ta wobec faktu, iż skarżący nie wniósł od niej odwołania, stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Zdaniem organu zakwaterowanie w przedmiotowej kwaterze tymczasowej zostało przez wymienionego zaakceptowane, a więc spełniło oczekiwania strony w zakresie warunków zakwaterowania, o które wnioskował. Tym samym uznał, że spełnił oczekiwania wnioskodawcy.
Organ decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2018 r., nakazującą skarżącym opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery. Wskazał, że bezspornym jest fakt, że skarżący B.B. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2018 r. w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby.  Podniósł, że w świetle dyspozycji § 13 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, zwolnienie skarżącego B.B. ze służby zobowiązuje organ do wydania decyzji o opróżnieniu tymczasowej kwatery. W ocenie organu postępowanie prowadzone przez organ I instancji doprowadziło prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie oraz prawidłowo powołało przepisy prawa materialnego i procesowego. Wskazał, że mieszkanie zajmowane przez skarżącego B.B. i członków jego rodziny posiada status kwatery tymczasowej, co nie tylko zostało wprost zaznaczone w tytule tej decyzji, ale również znajduje oparcie w dokumentacji sprawy, określającej specyfikę kompleksu budynków, w jakim jest zlokalizowana zajmowana przez strony kwatera.
Uznał, że skoro skarżący zajmują kwaterę tymczasową a skarżący B.B. został zwolniony ze służby w Policji, to na mocy powołanych przepisów, obowiązkiem organu w którego dyspozycji pozostaje przedmiotowa kwatera, jest wydanie decyzji o jej opróżnieniu.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania
tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, poprzez jego błędne zastosowanie w zaskarżonej decyzji i nakazanie skarżącym opróżnienia i przekazania zajmowanego przez nich lokalu, pomimo, że okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy wskazują, że przyznanie skarżącemu – B.B. kwatery stanowiło w istocie realizację prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 81 ust. 1 ustawy o Policji a w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki opróżnienia lokalu mieszkalnego, o których mowa w ustawie o Policji;
b. art. 88 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 4 i S ustawy o Policji, poprzez uznanie, że lokal zajmowany przez skarżących ma status kwatery tymczasowej, podczas gdy Skarżący – B.B. w dacie przyznawania lokalu (jak również nigdy później) nie spełniał - wynikających z w/w przepisów - przesłanek do otrzymania kwatery tymczasowej lecz wyłącznie do otrzymania lokalu mieszkalnego;
c. art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, poprzez ich pominięcie i me uwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że skarżącemu — B.B., jako funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby - w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługuje z budżetu państwa prawo do lokalu mieszkalnego;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 16 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych i wydanie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy obowiązek opróżnienia przez Skarżących kwatery, pomimo nieuchylenia wydanej uprzednio ostatecznej z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie której skarżącemu – B.B. przydzielona została w/w kwatera tymczasowa;
b. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 9 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. w tym m. in. poprzez: niedokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny i logiczny co polegało na nie odniesieniu się do powołanych w odwołaniu skarżących zarzutów i okoliczności, które to naruszenia skutkowały nakazaniem skarżącym opróżnienia zajmowanego przez, nich lokalu, pomimo braku podstaw do wydania decyzji w tym zakresie.
Podkreślił, że kwatera tymczasowa przyznana została przez KRP w oparciu o decyzję z dnia [...] listopada 2003 r., pomimo, że nigdy nie składał wniosku o przyznanie kwatery tymczasowej lecz o przyznanie lokalu mieszkalnego. Jego zdaniem organ nieprawidłowo przyjął, że sporny lokal stanowi tymczasową kwaterę (nie zaś lokal mieszkalny) i w związku z tym że ma do niego zastosowanie § 10 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 14 rozporządzenia oraz art. 88 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 4 i ust. 5 ustawy o Policji.
Za nieuzasadnione i krzywdzące uznają powoływanie się przez organ na przepisy dotyczące kwater tymczasowych, celem pozbawienia ich uprawnień i "dachu nad głową", skoro kwatera tymczasowa została przyznana Skarżącemu – B.B. na podstawie dowolnego (i nie znajdującego oparcia w przepisach) uznania organu w miejsce wnioskowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego.
Ich zdaniem decyzje naruszają zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 kpa. W w/w decyzjach organy nakazały opróżnienie skarżącym kwatery tymczasowej, pomimo, ze w obrocie nadal pozostaje ostateczna decyzja administracyjna na podstawie, której kwatera ta została Skarżącemu B.B. przyznana, decyzją KRP. Decyzja ta nigdy nie została uchylona ani zmieniona w żadnym z przewidzianych przez przepisy trybów.
W związku z powyższym wnosili o:
1) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...].11.2018 r. z uwagi na to, że ich wykonanie będzie skutkowało po stronie Skarżących wyrządzeniem znacznej szkody oraz powstaniem trudnych do odwrócenia skutków;
2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.;
3) zasądzenie kosztów postępowania
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji i dodatkowo opisał stan prawny kompleksu mieszkalno-hotelowy przy ul. [...] w W. (gdzie mieści się kwatera tymczasowa zajmowana przez skarżącego B.B. oraz członków jego rodziny).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] nakazująca skarżącym opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.
Przedmiotem skargi jest decyzja o opróżnieniu kwatery tymczasowej, wydana na podstawie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Powołany przepis stanowi, że opróżnienie kwatery tymczasowej następuje m. in. w przypadku zwolnienia policjanta ze służby. Skoro, sporny lokal ma charakter kwatery tymczasowej, a skarżący został zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, spełnione zostały przesłanki do nakazania skarżącemu i członkom jego rodziny opróżnienia tego lokalu. Nadto skarżący zmierzają do zakwestionowania charakteru lokalu przyznanego skarżącemu jako kwatera tymczasowa, decyzją KRP. Twierdzą, że w istocie przedmiotem tej decyzji był lokal mieszkalny, a nie lokal tymczasowy.
Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów Policji.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.
Przepis art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje, że emerytom i rencistom policyjnym przysługuje pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.
Z powołanych przepisów wynika, że emerytom policyjnym przysługuje prawo do uzyskania i użytkowania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej.
W ocenie sądu żaden przepis prawa materialnego, nie pozwala na zajmowanie przez osoby będące emerytami policyjnymi kwatery tymczasowej.
W przepisie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ustawodawca nakazał opróżnienie kwatery tymczasowej z chwilą zwolnienia policjanta ze służby. Emeryt policyjny nie może zamieszkiwać w kwaterze tymczasowej, do której prawo posiada jedynie policjant będący w służbie czynnej.
Wskazane przepisy ustawy o Policji, obligują zatem organy Policji do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów, w konsekwencji zobowiązują do prowadzenia racjonalnej gospodarki zasobami mieszkaniowymi, celem realizowania tych obowiązków. Treść przywołanych regulacji prawnych wskazuje, na ich obligatoryjny charakter, co przesądza o tym, że właściwy organ Policji nie wydaje w tej sprawie decyzji administracyjnej w ramach tzw. swobodnego uznania. Rozstrzygnięcia wydawane na wskazanych podstawach mają charakter decyzji związanej, co oznacza, że fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa.
Sąd wskazuje, że organy, są związane wymienionymi przepisami, prowadzą postępowania administracyjne w sprawie opróżnienia kwater, na podstawie przepisów ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., rozporządzenia oraz Kpa wyłącznie w stosunku do policjantów przeniesionych do innych jednostek policyjnych, zwolnionych ze służby w Policji oraz emerytów, rencistów, zajmujących kwatery tymczasowe.
Z faktu, że skarżący ubiegał się o uzyskanie uprawnienia do lokalu mieszkalnego nie sposób wyprowadzić wniosku, że przydział ten został w całości, zgodnie z wnioskiem zrealizowany, a co za tym idzie - doszło w istocie do przydziału lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że o statusie lokalu oraz o uprawnieniu do jego zajmowania, nie może bowiem przesądzać wola funkcjonariusza wyrażona we wniosku o przydział lokalu, lecz wola organu decydującego o przydziale lokalu, wyrażona w decyzji przydziałowej, podyktowana w dużej mierze możliwościami, jakimi dysponował organ (por. wyrok NSA z 21 marca 2018 r. I OSK 1284/16). Nie ma również znaczenia powoływany w skardze argument o niespełnianiu przez skarżącego ustawowych przesłanek do uzyskania uprawnienia do kwatery tymczasowej. Ten zarzut mógłby być ewentualnie postawiony przez skarżącego, odwołującego się od decyzji z [...] listopada 2003 r. Skarżący nie zakwestionował jednakże tej decyzji i przez wiele lat akceptował określony w niej status przyznanego mu lokalu. Nie podnosił wówczas, że przyznano mu lokal inny niż taki, o który wnioskował.
Nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, że jest uprawniony do dotychczas zajmowanego lokalu, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusze Policji zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Z przepisu tego wynika, że policjant po przejściu na emeryturę ma prawo do lokalu mieszkalnego, który nie musi być tym samym lokalem, który zajmował będąc w służbie czynnej.
Trzeba także zauważyć, że przepis ten dotyczy zarówno funkcjonariusza, który zajmował przed przejściem na emeryturę lokal mieszkalny jak i funkcjonariusza zajmującego kwaterę tymczasową. Z tego przepisu nie można zatem wywodzić, jak czyni to skarżący, prawa do dalszego zajmowania lokalu przydzielonego w okresie służby, bez względu na status tego lokalu (lokal mieszkalny bądź kwatera tymczasowa).
Oznacza to również, że nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia roszczenia skarżącego fakt, że po przejściu na emeryturę zawarto z nim umowę najmu dotychczas zajmowanego lokalu.
Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił wszystkie istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne i dlatego nie można mu zarzucić naruszenia podniesionych w skardze przepisów prawa procesowego. Jak już powiedziano, zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji zajmowanego przez nich lokalu (mieszkalny a nie kwatera tymczasowa) mogłyby podlegać ocenie jedynie w odwołaniu od decyzji Komendanta Stołecznego Policji z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia procesowych a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że w myśl tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ten przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia decyzji, które ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia. Strona skarżąca w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub ze sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę sądową. Zarzut ten zawiera bowiem w gruncie rzeczy polemikę z rozstrzygnięciami organów. Treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje więc z treścią powołanego przepisu. Podobnie należy uznać, że niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia trwałości decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2003 r. jest bezzasadny. Decyzja ta została wydana podstawie § 10 rozporządzenia a jej warunki zostały skonkretyzowane w umowie najmu (z dnia 19 kwietnia 2006 r.) o przydzieleniu kwatery tymczasowej na czas określony opisany w § 7 umowy (tj. na czas pełnienia służby w Policji).
Z powyższego wynika, że skarga skarżących jest nieuzasadniona. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1320 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić w tym postępowaniu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji