II SA/Wa 622/24

II SA/Wa 622/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Joanna Kube
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję [...] Kolei Dojazdowej Sp. z o. o. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Kolej Dojazdowa Sp. z o.o. siedzibą w [...] (dalej jako" "organ", "podmiot zobowiązany" lub "spółka [...]KD") decyzją z [...] lutego 2024 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej "u.d.i.p.", po rozpoznaniu wniosku K.J. z [...] stycznia 2024 r., odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
1) kwot brutto wynagrodzeń za październik 2023 r. wypłaconych pracownikom [...]KD Sp. z o. o. zatrudnionym na stanowisku maszynista pojazdów trakcyjnych prowadzący pojazdy kolejowe oddzielnie dla każdego pracownika, bez podania imion i nazwisk,
2) kwot brutto wynagrodzeń za październik 2023 r. wypłaconych pracownikom [...]KD Sp. z o. o. zatrudnionym na stanowisku maszynista pojazdów trakcyjnych prowadzący pojazdy kolejowe, oddzielnie dla każdego pracownika, wraz z podaniem imion i nazwisk.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia spółka [...]KD wskazała, że przedmiot żądania podany przez wnioskodawcę stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p, jednak w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz ze względu na prywatność osób objętych żądaniem wniosku, tj. na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.
W myśl art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji; zwanej dalej "u.z.n.k." przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak wskazuje się w judykaturze oraz doktrynie, z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie u.z.n.k. tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Tak więc tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.
Organ wskazał, że podmiotami, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej są: [...] Kolej Dojazdowa sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz osoby fizyczne zatrudnione w spółce na stanowisku maszynista pojazdów trakcyjnych.
Żądane przez wnioskodawcę dane, których udostępnienia odmówiono, są źródłem szczegółowej wiedzy na temat kwestii finansowych, handlowych i organizacyjnych odnoszących się do działalności spółki. Informacje w zakresie objętym żądaniem wniosku nie zostały ujawnione przez organ do publicznej wiadomości, a ponadto podjęto działania zmierzające do zabezpieczenia ww. informacji, które nie podlegają udostępnieniu ze względu na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ przyjął stosowne rozwiązania systemowe, które mają charakter permanentny i polegają one m.in. na:
1) przyjęciu do stosowania w spółce [...]KD dokumentów dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. "Wykazu informacji stanowiących Tajemnicę Przedsiębiorstwa [...] Kolei Dojazdowej sp. z o. o.", "Regulaminu ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa [...] Kolei Dojazdowej sp. z o.o." oraz "Zasad postępowania w przypadku naruszenia Tajemnicy Przedsiębiorstwa [...] Kolei Dojazdowej sp. z o.o." (zatwierdzone i przyjęte do stosowania uchwałą Zarządu spółki [...]KD z [...] sierpnia 2014 r.),
2) wdrożeniu systemu kadrowo-płacowego, do którego mają dostęp wyłącznie ściśle określeni pracownicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania obowiązków pracowniczych,
3) składaniu przez pracowników spółki zobowiązania do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa zgodnie z Regulaminem, o którym mowa w pkt 1) powyżej,
4) organizacji pracy w sposób zapewniający ograniczenie dostępu do informacji dotyczących warunków płacowych, w szczególności przyznanie dostępu do pomieszczeń, w których przechowywana jest dokumentacja pracownicza wyłącznie uprawnionym naczelnikom oraz wyznaczonym pracownikom w ramach wykonywania kompetencji służbowych; indywidulane logowania na systemów zawierających informacje dotyczące wysokości wynagrodzeń, warunków świadczenia pracy oraz wynagrodzeń wypłaconych członkom organów spółki,
5) cyklicznym szkoleniu kadry kierowniczej oraz pracowników, których obowiązki służbowe związane są ze szczególną dbałością o zachowanie w poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.
Wymienione powyższej środki zaradcze zostały również podjęte w stosunku do informacji objętych przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Ich treść nie została opublikowana, ani w jakikolwiek sposób zaprezentowana publicznie, co mogłoby umożliwić dostęp do nich nieograniczonemu kręgowi adresatów. Zgodnie z pkt II pkt 5 "Wykazu informacji stanowiących Tajemnicę Przedsiębiorstwa [...] Kolei Dojazdowej sp. z o. o." informacje dotyczące rozliczenia płac (...), deklaracje podatkowe; listy płac itp. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [...] Kolei Dojazdowej sp. z o.o."
Organ wyjaśnił, że informacje, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, zostały zakwalifikowane jako tajemnica przedsiębiorstwa z uwagi na ich zakres, jak również na wartość gospodarczą związaną ze specyfiką działalności prowadzoną przez spółkę, i których to ujawnienie mogłoby narazić spółkę na szkodę.
Zdaniem spółki [...]KD informacje objęte wnioskiem posiadają wartość gospodarczą, ponieważ ich ujawnienie i posiadanie takiej wiadomości przez konkurenta mogłoby pomóc mu w zwiększeniu jego przychodów lub w zaoszczędzeniu kosztów prowadzonej działalności. Takie stanowisko jest również wyrażane w orzecznictwie KIO, gdzie wielokrotnie przywoływano wspomniane kryterium oceny (por. wyrok z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt KIO 2376/19). KIO stwierdziła, iż: "informacje, aby mogły zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa muszą mieć wartość gospodarczą tj. powzięcie tych informacji pozwoli innemu przedsiębiorcy zaoszczędzić wydatki lub zwiększyć zyski". Należy wskazać, że aby informacja mogła zostać uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, to konieczne jest nie tylko posiadanie przez nią wartości gospodarczej, lecz także to, aby zostały spełnione pozostałe dwie przesłanki wynikające z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a mianowicie poufność informacji oraz podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania informacji w poufności. W ocenie organu, obie przesłanki zostały spełnione, co w sposób szczegółowy wykazano.
Kolejnym argumentem przemawiającym za odmową udostępnienia przez organ informacji publicznej jest ograniczenie wynikające z brzmienia art. 5 ust.2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Spółka [...]KD podała, że do zakresu obowiązków (czynności i zadań) pracownika zatrudnionego na stanowisku maszynista pojazdów trakcyjnych należy m.in.: obsługa przydzielonego pojazdu trakcyjnego w sposób zapewniający bezpieczeństwo ruchu kolejowego; przestrzeganie i stosowanie obowiązujących przepisów i instrukcji; dokonanie wzrokowych zewnętrznych i wewnętrznych oględzin pojazdu trakcyjnego; uruchomienie pojazdu trakcyjnego i sprawdzenie prawidłowości pracy urządzeń na postoju pojazdu; prawidłowa eksploatacja przydzielonego pojazdu wraz ze znajdującymi się na nim urządzeniami i wyposażeniem; oszczędna gospodarka energetyczna i paliwowa; prawidłowe wypełnianie i dokonywanie zapisów w dokumentach związanych z pracą; przestrzeganie rozkładowego czasu jazdy pociągu; regularne uczestnictwo w organizowanych szkoleniach, poddawanie się okresowym badaniom lekarskim oraz składanie wymaganych egzaminów, itp.
Z powyższego zakresu obowiązków wynika, że praca na stanowisku maszynisty nie wiąże się z podejmowaniem decyzji o charakterze władczym, co wskazuje, że informacja objęta żądaniem wniosku podlega ograniczeniom wynikających z art. 5 ust 2 u.d.i.p.
Pismem z 1 lutego 2024 r. K.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję spółki [...]KD z [...] lutego 2024 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, powoływanego dalej jako "MPPOiP" w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,
3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osób fizycznych.
Skarżący wskazał, że dla oceny sprawy oraz ważenia dóbr występujących w sprawie (dostępu do informacji publicznej, prywatności osób fizycznych oraz tajemnicy przedsiębiorstwa), ważny jest kontekst społeczny sprawy. W dniu 17 stycznia 2024 r. Związek Zawodowy Maszynistów Kolejowych w Polsce, powoływanego dalej jako "ZZMK", poinformował o nieudanych negocjacjach z Zarządem [...]KD i o zaplanowaniu strajku generalnego, odbywającego się w formie rotacyjnej w godz. od 6:00 do 8:00 oraz od 15:00 do 17:00 w dni robocze. Zgodnie z zapowiedziami ZZMK oraz brakiem porozumienia, doszło do strajku. Strajk zakończył się w dniu 24 stycznia 2024 r. po uzyskaniu konsensusu pomiędzy ZZMK i [...]KD oraz wprowadzeniu podwyżek wynagrodzeń w spółce w wysokości średnio 700 zł brutto w uposażeniu zasadniczym od 1 lutego 2024 r.
W związku z powyższym uznał, że informacja na temat wysokości wynagrodzeń wypłacanych maszynistom [...]KD ma znaczenie dla społeczeństwa. Wnioskowane informacje umożliwiają wyrobienie opinii na temat tego, czy postulaty przedstawiane przez ZZMK były zasadne, oraz ocenę tego, w jaki sposób odpowiedziała na nie [...]KD. Przeprowadzenie strajku przez środowisko maszynistów w godzinach komunikacyjnych szczytów miało wpływ na życie tysięcy mieszkańców aglomeracji [...] , tym bardziej wnioskowana informacja jest istotna dla oceny, czy taka ingerencja w usługi publiczne była uzasadniona.
Skarżący zaznaczył, że dla oceny odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa kluczowe znaczenie ma sytuacja własnościowa [...]KD. Właścicielem [...]KD jest konsorcjum samorządowe. Jak wskazano w Biuletynie Informacji Publicznej [...]KD, struktura udziałów przedstawia się następująco:
Województwo [...] - 286 144 500 udziałów (99,05%),
Miasto P. - 849 500 udziałów (0,29%),
Miasto L. - 247 000 udziałów (0,09%),
Gmina G.- 608 000 udziałów (0,21%),
Gmina M. - 347 500 udziałów (0,12%),
Gmina B. - 600 000 udziałów (0,21%),
Gmina X. -100 000 udziałów (0,03%).
Właścicielami [...]KD w całości są podmioty reprezentujące samorząd: gminny oraz wojewódzki, a tym samym działalność ta finansowana jest z publicznych pieniędzy. [...]KD gospodaruje majątkiem publicznym i powinna być w tym zakresie transparentna, także poprzez udostępnianie obywatelom informacji na temat swojej działalności. Ponadto rynek, na którym funkcjonuje spółka, jest rynkiem, którego organizacją, zgodnie z danymi Urzędu Transportu Kolejowego, zajmują się przede wszystkim podmioty publiczne: Minister Infrastruktury oraz marszałkowie poszczególnych województw. Tym samym nie konkurują one z innymi, prywatnymi podmiotami, a wymogi transparentności powinny odnosić się również do pozostałych uczestników rynku.
W odniesieniu do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osób pracujących w [...]KD jako maszyniści uznał, że decyzja [...]KD w tym zakresie jest nieprawidłowa.
W pierwszej kolejności [...]KD wskazuje bowiem istnienie tej przesłanki w odniesieniu do obu zadanych pytań. Jednak w odniesieniu do pierwszego pytania trudno uznać, że udostępnienie zbiorczej listy wynagrodzeń bez wskazania imienia i nazwiska godziłoby w prywatność jakiejś konkretnej osoby pracującej na stanowisku maszynisty. Trudno przyjąć, że przesłanka odmowy udostępnienie informacji publicznej z uwagi na prywatność może przybierać charakter abstrakcyjny, odnoszący się do bliżej nie sprecyzowanej grupy osób zatrudnionych na danym stanowisku.
W odpowiedzi na drugie pytanie, nawet jeżeli organ uznałby za uzasadnione ograniczenie informacji z uwagi na prywatność osób fizycznych, nie powinien on odmawiać udostępnienia listy wynagrodzeń, a dokonać po prostu jej anonimizacji. Tym samym decyzja o całkowitej odmowie udostępnienia informacji w obu przypadkach była błędna.
Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że informacje o wysokości wynagrodzeń będą stanowiły informację o tym, jak wydatkowane są środki publiczne i pozwoli obywatelom ocenić zasadność ich wydatkowania, a także zgłaszanych postulatów podwyżek przez środowiska maszynistów, w tym ZZMK.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak stanowi przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych.
W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że taka informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22).
Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "... w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 udip, lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".
Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej.
Z powyższych ustaleń wynika spełnienie w sprawie zarówno przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej warunkujących procedowanie w ramach przepisów u.d.i.p. Informacje żądane od spółki [...]KD przez K.J. wnioskiem z [...] stycznia 2024 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Należą one do obszaru działalności organu, o której mowa w art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Adresat, do którego skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji, jest podmiotem wskazanym w powyższej ustawie do udostępnienia tej informacji, ewentualnie do wydania decyzji przewidzianej w treści art. 16 tej ustawy. Spółka [...]KD jest bowiem własnością w przeważającej części Województwa [...] (ponad 99% udziałów).
W niniejszej sprawie przedmiot sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy spółka [...]KD prawidłowo wydała w dniu [...] lutego 2024 r. decyzję o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanej informacji w zakresie: wskazania kwot brutto wynagrodzeń za październik 2023 r. wypłaconych pracownikom [...]KD Sp. z o. o. zatrudnionym na stanowisku maszynista pojazdów trakcyjnych prowadzący pojazdy kolejowe oddzielnie dla każdego pracownika, bez podania imion i nazwisk oraz wraz z podaniem imion i nazwisk.
Konstytucyjnie prawo obywatela do informacji o charakterze publicznym, wynikające w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest nieograniczone. Sama Konstytucja w przepisie art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa do informacji może nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Natomiast przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Przy akceptacji orzecznictwa i doktryny na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się definicję pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", którą zawiera przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233, z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) oraz z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13 (Lex nr 1368966), na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonywania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Przedstawione stanowisko Sąd w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własne.
Organ dokonując oceny czy zachodzi przesłanka z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dotycząca ograniczenia udostępnienia informacji publicznej w zakresie tajemnicy przedsiębiorcy uznał, że ujawnienie informacji żądanych przez skarżącego spowoduje powzięcie przez innych przewoźników kolejowych informacji o wysokości wynagrodzeń maszynistów, co może spowodować negatywne konsekwencje dla Spółki jako pracodawcy polegające na "przejściu" wyszkolonych maszynistów do innych spółek kolejowych, które po powzięciu informacji nt. wysokości wynagrodzeń mogą zaproponować korzystniejsze dla nich warunki wynagradzania. Informacje dotyczące konkretnych wysokości wynagrodzeń poszczególnych osób zatrudnionych przez Spółkę na stanowisku maszynisty nie zostały podane do publicznej wiadomości i wobec nich zostały podjęte środki zaradcze zapobiegające ich ujawnieniu. Zastosowano rozwiązania systemowe, które polegają m.in. na:
1) przyjęciu do stosowania w spółce dokumentów dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa tj. "Wykazu informacji stanowiących Tajemnicę Przedsiębiorstwa [...] Kolei Dojazdowej sp. z o. o.", "Regulaminu ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa [...] Kolei Dojazdowej sp. z o.o." oraz "Zasad postępowania w przypadku naruszenia Tajemnicy Przedsiębiorstwa [...] Kolei Dojazdowej sp. z o.o." (zatwierdzone i przyjęte do stosowania uchwałą Zarządu spółki [...] Kolej Dojazdowa sp. z o.o. z [...] sierpnia 2014 r.),
2) wdrożeniu systemu kadrowo-płacowego, do którego mają dostęp wyłącznie ściśle określeni pracownicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania obowiązków pracowniczych,
3) składaniu przez pracowników spółki zobowiązania do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa zgodnie z Regulaminem, o którym mowa w pkt 1,
4) organizacji pracy w sposób zapewniający ograniczenie dostępu do informacji dotyczących warunków płacowych, w szczególności przyznanie dostępu do pomieszczeń, w których przechowywana jest dokumentacja pracownicza wyłącznie uprawnionym naczelnikom oraz wyznaczonym pracownikom w ramach wykonywania kompetencji służbowych; indywidulane logowania na systemów zawierających informacje dotyczące wysokości wynagrodzeń, warunków świadczenia pracy oraz wynagrodzeń wypłaconych członkom organów spółki,
5) cyklicznym szkoleniu kadry kierowniczej oraz pracowników, których obowiązki służbowe związane są ze szczególną dbałością o zachowanie w poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.
Jak podkreślił organ w zaskarżonej decyzji organ powyższe środki zaradcze zostały podjęte w stosunku do informacji objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Ich treść nie została opublikowana, ani w jakikolwiek sposób zaprezentowana publicznie, co mogłoby umożliwić dostęp do nich nieograniczonemu kręgowi adresatów. Zgodnie z pkt II pkt 5 Wykazu informacji stanowiących Tajemnicę Przedsiębiorstwa [...] Kolei Dojazdowej sp. z o. o. informacje dotyczące rozliczenia płac (...), deklaracje podatkowe; listy płac itp. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa [...] Kolei Dojazdowej sp. z o.o.
Informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej są poufne oraz stanowią wartość gospodarczą dla organu i ich ujawnienie mogłoby narazić Spółkę na poniesienie wymiernej straty polegającej na szkodę poprzez odejście pracowników zatrudnionych na stanowisku maszynisty do innych przewoźników kolejowych ponieważ na rynku kolejowym brakuje wykwalifikowanych i odpowiednio przeszkolonych w tym zakresie pracowników. Zgodzić się należy z organem, że podanie konkretnych wynagrodzeń maszynistów nawet z użyciem anonimizacji nie wyeliminowałoby możliwości wystąpienia szkody, co oznacza, że udostępnienie żądanych informacji nawet po anonimizacji narusza tajemnicę przedsiębiorstwa i podlega ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W związku z tym żądane przez wnioskodawcę informacje zostały zakwalifikowane jako tajemnica przedsiębiorstwa z uwagi na ich zakres, jak również na wartość gospodarczą jaką przedstawiają dla organu związaną ze specyfiką działalności prowadzoną przez spółkę, i których to ujawnienie mogłoby narazić ją na szkodę. Wartość gospodarczą mają wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Informacje te ze względu na swój charakter nie powinny być udostępniane podmiotom konkurencyjnym, ponieważ mogą stanowić dla nich źródło informacji o charakterze biznesowym, a ich ujawnienie mogłoby narazić spółki na straty. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych."
W ocenie Sądu organ słusznie uznał, że wnioskowane informacje posiadają wartość gospodarczą, ponieważ ich ujawnienie i posiadanie takiej wiadomości przez konkurenta mogłoby pomóc mu w zwiększeniu jego przychodów lub w zaoszczędzeniu kosztów prowadzonej działalności. Aby informacja mogła zostać uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, konieczne jest nie tylko posiadanie przez nią wartości gospodarczej, lecz także spełnienie pozostałych dwóch przesłanek wynikających z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., tj. poufność informacji oraz podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania informacji w poufności. W przedmiotowej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione.
Spółka prawidłowo także w zaskarżonej decyzji powołała się na ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie danych osobowych zawartych w dokumentach posiadanych przez organ podlega przepisom RODO, co oznacza, że dane te mogą być udostępnione tylko w takim zakresie, który jest niezbędny dla zrealizowania wniosku o dostęp do informacji publicznej, mając na uwadze, iż udostępnione informacje mogą zostać później np. opublikowane w prasie czy Internecie. Ochronę w tym zakresie gwarantują również przepisy Kodeksu cywilnego, tj. art. 23 i 24 K.c. Ponadto podkreślić należy, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jeżeli żądane przez skarżącego informacje zawierałaby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ zobowiązany jest w takiej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11).Co do zasady obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Wynagrodzenie stanowi rekompensatę za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Powyższe doprecyzowuje orzecznictwo dotyczące spraw o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 133/19 "za osobę pełniącą funkcję publiczną należy zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną. " Dlatego w ocenie sądu "żądanie (...) w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników Spółki niepełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje co do wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom pełniącym w Spółce rolę piastuna organu."
Z kolei w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartej w wyroku z 13 czerwca 2018 r., sygn. II SAB/Po 26/18 "wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem nie tylko o funkcje kierownicze, ale również takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów". Ponadto w powołanym wyroku Sąd stwierdził, że o tym, czy dani pracownicy należą do kręgu osób pełniących funkcję publiczną przesądza to, jakie funkcje i czynności wykonują w zakresie powierzonych im obowiązków, a także że wiedzę o tym ma organ bowiem on te obowiązki ustala i organizuje pracę urzędników.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 stwierdził, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną. Nie oznacza to jednak zgody na publikowanie list nazwisk pracowników danej instytucji z ich wynagrodzeniem miesięcznym. W uzasadnieniu stwierdzono, że w tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Oznacza to zatem, że do publicznej wiadomości należy podać ogólne wydatki na wynagrodzenia i np. średnie wynagrodzenie na danym stanowisku. Udzielenie takich informacji "zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób". (...) "Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych". Podobną wykładnię można znaleźć w innym wyroku NSA z 18 lutego 2017 r. (sygn. I OSK 796/14).
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że do zakresu obowiązków (czynności i zadań) pracownika zatrudnionego w [...]KD na stanowisku maszynista pojazdów trakcyjnych należy m.in.: obsługa przydzielonego pojazdu trakcyjnego w sposób zapewniający bezpieczeństwo ruchu kolejowego; przestrzeganie i stosowanie obowiązujących przepisów i instrukcji; dokonanie wzrokowych zewnętrznych i wewnętrznych oględzin pojazdu trakcyjnego; uruchomienie pojazdu trakcyjnego i sprawdzenie prawidłowości pracy urządzeń na postoju pojazdu; prawidłowa eksploatacja przydzielonego pojazdu wraz ze znajdującymi się na nim urządzeniami i wyposażeniem; oszczędna gospodarka energetyczna i paliwowa; prawidłowe wypełnianie i dokonywanie zapisów w dokumentach związanych z pracą przestrzeganie rozkładowego czasu jazdy pociągu; regularne uczestnictwo w organizowanych szkoleniach, poddawanie się okresowym badaniom lekarskim oraz składanie wymaganych egzaminów, itp.
Z powyższego zakresu obowiązków wynika, że praca na stanowisku maszynisty nie wiąże się z pełnieniem funkcji o charakterze publicznym i z podejmowaniem decyzji o charakterze władczym, co wskazuje, że informacja objęta żądaniem wniosku (pkt 2) podlega ograniczeniom wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (dowód: karta charakterystyki stanowiska pracy Wydziału Eksploatacji - [...]KD7 dla stanowiska maszynista).
Podkreślić należy, że w związku z publikacjami prasowymi dotyczącymi strajku maszynistów organ przekazał do publicznej wiadomości informację na temat średniego wynagrodzenia maszynistów zatrudnionych w [...]KD. Przekazane informacje mające charakter publiczny w pełni obrazują sytuację dotyczącą wynagrodzeń wskazanej grupy zawodowej, co pozwala skarżącemu na ocenę sprawy i wyważenie dóbr w przedmiocie postulatów maszynistów w ramach trwającego w spółce strajku. Jak wskazał K.J. w skardze, jego celem w uzyskaniu żądanej informacji była ocena i wyrobienie opinii na temat tego, czy postulaty przedstawiane przez Związek Zawodowy Maszynistów Kolejowych w Polsce i stawiane postulaty były zasadne. Cel skarżącego został osiągnięty poprzez podanie do opinii publicznej średniego wynagrodzenia brutto osiąganego przez maszynistów zatrudnionych w organie (dowód z wydruku ze strony internetowej [...]).
W świetle powyższego, za niezasadny uznać należy zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osób fizycznych. Informacje, które zawierają dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 2 u.z. n.k., nie mogą zostać udostępnione osobom trzecim przez organ, który ma ustawowy obowiązek takie informacje chronić.
W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji została wskazana pełna podstawa prawna jej wydania, a mianowicie art. 16 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które to przepisy wskazano jako mające w tej sprawie zastosowanie.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Zawiera wskazanie ustalonych faktów, jak i przytoczenie oraz wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa, w tym w szczególności art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) orzekł, jak w sentencji wyroku.