II SA/Wa 619/24

II SA/Wa 619/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Ewa Marcinkowska
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a)
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz I. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w K. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] Prezes Narodowego Banku Polskiego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1950 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] odmawiającą I. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. w postaci "treści decyzji lub innego rodzaju rozstrzygnięć NBP dotyczących akceptacji regulaminu [...] za lata 2017-2023".
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że podziela stanowisko wyrażone uprzednio w decyzji z dnia [...] stycznia 2024 r. co do nadużycia przez stronę prawa do informacji publicznej.
W ocenie organu, intencją strony nie jest chęć zapewnienia jawności życia publicznego ani zamiar uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej grupy osób, tylko jej interes prywatny o charakterze majątkowym.
Organ wyjaśnił, że istotą gwarantowanego konstytucyjnie, obywatelskiego prawa do informacji publicznej nie jest zaspokajanie - jak w rozpatrywanym przypadku - indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż troska o dobro publiczne.
Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że wnioskowane informacje dotyczą "działalności schematu płatniczego jakim jest [...], którego zasady dotyczą niemalże wszystkich obywateli", a ich udostępnienie umożliwi stronie "skontrolowanie prawidłowości wywiązywania się władzy publicznej z nałożonych na nią przepisami prawa obowiązków". W tym zakresie należy mieć na względzie, że wnioskowane dokumenty nie określają zasad działania schematu płatniczego w odniesieniu do rozpatrywania reklamacji chargeback. Ponadto, wątpliwości organu budzi sformułowanie strony "proceder polegający na automatycznym uwzględnianiu reklamacji z pominięciem stanowiska sprzedawcy".
Organ opisał następnie istotę i cel procedury chargeback i stwierdził, że zgodnie z informacjami przekazanymi przez [...], regulacje w przedmiotowym zakresie, a także ich zmiany są komunikowane licencjobiorcom [...] (wydawcom i agentom rozliczeniowym) w biuletynach, a zatem są one znane uczestnikom schematu płatniczego, a uczestnictwo w nim jest - co do zasady - dobrowolne, uwarunkowane potrzebami biznesowymi.
Mając na uwadze powyższe, organ podtrzymał stanowisko, że działanie strony stanowi nadużycie prawa do informacji, a tym samym interes strony nie może zostać zrealizowany w trybie i na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p.
I. Sp. z o.o. sp.k. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji I instancji, o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, o stwierdzenie, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
- art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" polegającą na przyjęciu, że informacja przestaje mieć walor informacji publicznej dostępnej dla danego obywatela w sytuacji, gdy obywatel ten może być zainteresowany jej uzyskaniem z uwagi na własny interes, którego informacja dotyczy,
- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niezasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy nie zachodzą żadne ustawowe przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a żądanie skarżącej nie stanowi nadużycia prawa.
Skarżąca postawiła również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego mającego wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj.:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji określonych wartości związanych z udostępnieniem informacji publicznej, które wyrażają się w szczególności prawem do zobiektywizowanej wiedzy, brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz brak obiektywizmu skutkujący poszukiwaniem przez organ argumentów mogących posłużyć jako podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej, zamiast podjęcia starań w celu załatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa,
- art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez odmienną ocenę sytuacji prawnej skarżącej w relacji do sytuacji innych obywateli i podmiotów, jedynie wobec faktu wystąpienia z inicjatywą pozyskania przedmiotowej informacji równolegle do formułowania przez skarżącą roszczeń w stosunku do [...].
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że istnienie interesu prywatnego w uzyskaniu określonej informacji publicznej nie przekreśla tego, że informacja ta ma nadal walor "informacji publicznej" i podlega udostępnieniu na takich samych zasadach dla wszystkich obywateli i podmiotów prawa oraz że istnienie interesu prywatnego w pozyskaniu określonej informacji nie musi wykluczać istnienia interesu publicznego.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca podkreśliła, że rozpatrując wniosek, właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania celu uzyskania wnioskowanej informacji czy sposobu jej wykorzystania.
Skarżąca zwróciła uwagę, że nie działa w złej woli, we wnioskach wskazuje konkretny zakres informacji, o których udostępnienie wnosi, co z pewnością nie może prowadzić do zakłóceń w funkcjonowaniu Narodowego Banku Polskiego, a liczba kierowanych przez skarżącą wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie jest znaczna. Jednocześnie wnioski dotyczą udostępnienia informacji w zakresie dotyczącej funkcjonowania samej skarżącej, ale nie tylko.
Zdaniem skarżącej, ograniczenie prawa do dostępu do informacji publicznej z uwagi na nadużycie tego prawa przez wnioskodawcę musi się ograniczać do skrajnych przypadków, a nie być normą i sposobem organów państwowych na odmawianie dostępu do, być może, niewygodnych dla tych organów informacji. Inaczej bowiem prawo do dostępu do informacji publicznej utraci sens i stanie się jedynie iluzorycznym uprawnieniem niedającym obywatelom realnych możliwości działania i kontroli.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie procesowym z dnia 27 maja 2024 r. skarżąca oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest w istocie sporne w tej sprawie, że Narodowy Bank Polski jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wynikające natomiast z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 2025) rola i zadania pełnione przez Narodowy Bank Polski oraz Prezesa NBP pozwalają bez wątpliwości stwierdzić, że Prezes Narodowego Banku Polskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Przedmiotem wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2023 r. była "treści decyzji lub innego rodzaju rozstrzygnięć NBP dotyczących akceptacji regulaminu [...] za lata 2017-2023". Na żadnym etapie postępowania organ nie kwestionował, że żądana w ww. zakresie informacja stanowi informację publiczną.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że informacja, której udostępnienia domagała się skarżąca, dotycząca treści rozstrzygnięć Narodowego Banku Polskiego, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej było stwierdzenie przez organ, że składając wniosek z dnia [...] grudnia 2023 r. skarżąca nadużyła prawa do informacji publicznej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska organu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (por. wyroki NSA: z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1992/14; z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15 oraz z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2642/16; wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przy tym podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje "nadużycia prawa" do informacji jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zatem przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, aby wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2023 r. stanowił tego rodzaju "skrajny przypadek", co świadczyłoby o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2024 r. opisał szczegółowo prowadzoną pomiędzy skarżącą a Komisją Nadzoru Finansowego oraz Narodowym Bankiem Polskim korespondencję dotyczącą procedury chargeback, świadczącą zdaniem organu o tym, że skarżąca zmierza do uzyskania informacji, która będzie przez nią wykorzystana w jej prywatnych celach.
Organ nie wykazał w sposób przekonujący, że treść wniosku, który dotyczył władczych rozstrzygnięć organu administracji publicznej, stanowi o nadużyciu przez skarżącą prawa do informacji publicznej. Uzasadnienie zarówno decyzji I instancji, jak i zaskarżonej decyzji ogranicza się w znacznej mierze do przytoczenia stanowiska judykatury dotyczącego pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej", a następnie do stwierdzenia, że takie nadużycie w tej sprawie nastąpiło, bowiem skarżąca zmierza do uzyskania informacji przydatnych w prowadzonych przez nią sprawach. Taka konstatacja nie jest, w ocenie Sądu wystarczająca, do przyjęcia, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka umożliwiająca organowi wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. Jak już wskazano, zastosowanie przesłanki nadużycia prawa do informacji publicznej może mieć miejsce jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a ograniczenie przez organ konstytucyjnego prawa do dostępu do informacji publicznej wymaga od organu starannego i wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia z powołaniem się na indywidualne okoliczności danej sprawy świadczące w sposób niebudzący wątpliwości, że strona nadużywa przysługujących jej uprawnień. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ takich okoliczności w sposób przekonywujący nie wykazał.
Odnosząc się do wyrażanego przez organ stanowiska, że za odmową udostępnienia żądanej informacji przemawia fakt, iż wnioskodawca złożył żądanie w sprawie, która dotyczy jego interesu prywatnego, należy zwrócić uwagę, że jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sad Administracyjny (por. wyroki: z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1078/22 oraz z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1166/22), nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku o udostępnienie informacji jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidualnym. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Kryterium "sprawy własnej" jest w istocie dyskryminujące dla wnioskodawcy w stosunku do innych osób, gdyż jego przyjęcie prowadzi do konkluzji, że wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Prowadziłoby to do wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. również wyroki NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6894/21 i z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2615/21). Zatem nie w każdej sytuacji stwierdzenie subiektywnego interesu w uzyskaniu żądanej informacji będzie uzasadniało uznanie, że nie ma ono charakteru informacji publicznej.
To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Informacja dotycząca wydawanych przez podmiot publiczny rozstrzygnięć stanowi informację publiczną, a organ jest zobowiązany do jej udostępnienia (o ile spełnione są warunki przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej) niezależnie od tego, czy z wnioskiem wystąpił podmiot, który może być zainteresowany treścią tych dokumentów ze względu na swój jednostkowy interes. Taka okoliczność nie świadczy również sama w sobie o nadużyciu przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.