II SA/Wa 61/11

II SA/Wa 61/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński /przewodniczący/
Andrzej Góraj
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I OSK 1452/11 - Wyrok NSA z 2011-11-30
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138  par. 1  pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Rady Osiedla [...] i Stowarzyszenia Przyjaciół Osiedla [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia [...] Kuratora Oświaty i umorzenia postępowania pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Minister Edukacji Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 144 k.p.a., w związku z zażaleniem wniesionym przez Radę Osiedla [...], Stowarzyszenie Przyjaciół Osiedla [...],[...] Komitet Obrony Dzieci oraz Radę Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] w S., uchylił w całości postanowienie [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. pozytywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2009 r. Szkoły Podstawowej nr [...] w S. i umorzył postępowanie I instancji.
Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] Kurator Oświaty w dniu [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), pozytywnie zaopiniował uchwałę Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2009 r. Szkoły Podstawowej nr [...] w S.
W dniu 22 kwietnia 2008 r. Rada Osiedla [...], Stowarzyszenie Przyjaciół Osiedla [...],[...] Komitet Obrony Dzieci oraz Rada Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] w S, wnieśli zażalenie na postanowienie [...] Kuratora Oświaty.
Minister Edukacji Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., zażalenie na postanowienie wydane w pierwszej instancji przysługuje jedynie stronie postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra Edukacji Narodowej, Rada Osiedla [...], Stowarzyszenie Przyjaciół Osiedla [...], [...] Komitet Obrony Dzieci oraz Rada Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] w S., nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania opinii w przedmiocie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej Nr [...] w S.
Rada Osiedla [...], Stowarzyszenie Przyjaciół [...] oraz Rada Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] w S., złożyli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1782/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Osiedla [...], Stowarzyszenia Przyjaciół [...] w S. oraz Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] w S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2008 r.
Od powyższego wyroku Rada Osiedla [...], Stowarzyszenie [...] w S. oraz Rada Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] w S. złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] w S.
Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Rady Osiedla [...] oraz Stowarzyszenia Przyjaciół [...] w S., wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1313/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz postanowienie Ministra Edukacji Narodowej nr [...] z dnia [...] października 2008 r.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż sprawa dotycząca likwidacji i przekształcenia szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej. W ramach tego postępowania Kurator Oświaty wydaje postanowienie, zgodnie z art. 59 ust. 1, 2 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm). W postępowaniu takim mogą brać udział organizacje społeczne. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Oznacza to, że organizacja społeczna może działać jako podmiot na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, gdy odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych.
Zatem, rozpoznając ponownie sprawę, należy dokonać szczegółowej analizy celów realizowanych przez Radę Osiedla [...] oraz Stowarzyszenie Przyjaciół Osiedla [...] pod kątem, czy przedmiot sprawy mieści się w statutowym zakresie ich działalności. Dopiero tak przeprowadzona analiza pozwoli ustalić, czy organ administracji naruszył przepisy o udziale w sprawie organizacji społecznych.
Minister Edukacji Narodowej, rozpoznając ponownie zażalenie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i umorzył postępowanie I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż z dniem 22 kwietnia 2009 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458 z późn. zm.) i uległa zmianie procedura likwidacji szkół i placówek. Zmianie uległ m. in. przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z obowiązującą po dniu 22 kwietnia 2009 r. procedurą likwidacyjną, organ prowadzący szkołę, przed podjęciem decyzji o likwidacji szkoły lub placówki, zobowiązany jest jedynie do zasięgnięcia opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Opinia ta nie jest już wyrażana w formie postanowienia, od którego przysługiwałoby zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej i opinia ta nie ma mocy wiążącej.
W związku z powyższym, wszczęte przed dniem 22 kwietnia 2009 r. postępowanie w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w S., stało się bezprzedmiotowe.
W tym stanie rzeczy, postanowienie [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., wyrażające pozytywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w S., należało uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie.
Rada Osiedla [...] oraz Stowarzyszenie Przyjaciół Osiedla [...] zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 tego postanowienia, tj. umorzenia postępowania I instancji.
W uzasadnieniu skargi zarzucili, że Minister Edukacji Narodowej naruszył prawo, rozstrzygając w postępowaniu wszczętym 21 kwietnia 2008 r. w świetle przepisów obowiązujących od dnia 22 kwietnia 2009 r. Uchylając w całości postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ doprowadził zaś do sytuacji, że szkołę zlikwidowano de facto bez jakiejkolwiek opinii kuratora, która jest obligatoryjnie wymagana, także w świetle aktualnie obowiązujących przepisów. W ocenie skarżących, nie ma podstaw do tego, aby uznać, że zmiana przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty uczyniła bezprzedmiotowym postępowanie związane z wniesionym przez nich zażaleniem. Skarżący podnieśli w skardze także zarzuty merytoryczne przeciwko postanowieniu [...] Kuratora Oświaty pozytywnie opiniującemu zamiar likwidacji szkoły.
Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia
Odnosząc się do zarzutu skargi organ podkreślił, iż zgodnie z nową regulacją opinia kuratora nie musi być pozytywna do zlikwidowania szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego i nie jest ona wydawana w drodze postanowienia – nie stosuje się do jej wydania przepisów k.p.a., lecz odpowiednie przepisy ustrojowe dotyczące jednostek samorządu terytorialnego.
Ponieważ zaś przepisy przejściowe nie przewidziały stosowania dotychczasowych uregulowań do toczących się postępowań, to zgodnie z zasadą lex posterior derogat priori przy rozpatrywaniu odwołania po dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o systemie oświaty, tj. po dniu 22 kwietnia 2009 r. bezprzedmiotowe było wydawanie opinii w drodze postanowienia i w związku z tym całe postępowanie, jako bezprzedmiotowe w aktualnym stanie prawnym, należało umorzyć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1270, dalej zwanej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Badana w ten sposób skarga jest uzasadniona, choć z przyczyn innych, niż wskazane przez skarżących.
Na wstępie przypomnieć należy, że wedle powszechnie aprobowanego w doktrynie i orzecznictwie poglądu, organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego wydawania (por. np. B. Adamiak / J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck 2003 r. s. 585., wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 sygn. akt IV SA 451/88, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2001 sygn. akt IV SA 1742/00).
W sprawie niniejszej w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. obowiązywał stan prawny, wprowadzony ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458). Ustawa ta zmieniła m. in. dotychczasowe brzmienie przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowi aktualnie, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Aktualnie obowiązująca regulacja prawna nie wymaga zatem dla zlikwidowania szkoły uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego pozytywnej opinii kuratora oświaty, a jedynie zasięgnięcia takiej opinii.
Uchylony został ponadto przepis ust. 2b art. 59, który stanowił, że opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W przepisach przejściowych ustawy zmieniającej z dnia 19 marca 2009 r., nie zawarto jednocześnie regulacji, z której wynikałoby, że do spraw likwidacji szkół wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Takie uregulowanie oznacza, że od dnia 22 kwietnia 2009 r. opinie organu sprawującego nadzór pedagogiczny w sprawie likwidacji szkoły nie są już wyrażane w formie postanowienia i nie ma trybu zażaleniowego od tych opinii do Ministra Edukacji Narodowej. Oznacza to także, że Minister Edukacji Narodowej utracił kompetencje do rozpoznawania zażaleń od opinii kuratorów oświaty w sprawie likwidacji szkoły, wydanych w formie postanowienia, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty.
W tym stanie prawnym, gdy po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. postanowienia Ministra Edukacji Narodowej nr [...] z dnia [...] października 2008 r., sprawa wróciła do Ministra celem rozpoznania zażalenia, Minister nie miał już kompetencji do rozpoznawania zażaleń od opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny w sprawie likwidacji szkoły. Ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, uchylona została podstawa prawna do działania organu administracji publicznej (Ministra Edukacji Narodowej) w formie władczej, w sprawach opiniowania przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny zamiaru likwidacji szkoły.
Podstawą prawną decyzji administracyjnej lub postanowienia jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej. W sprawie niniejszej do dnia 22 kwietnia 2009 r. przepisem, powierzającym Ministrowi Edukacji Narodowej załatwienie sprawy w drodze postanowienia (rozpoznanie zażalenia od opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły) był art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Po dniu 22 kwietnia 2009 r., gdy przepis ten został uchylony, postępowanie zażaleniowe od opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły, wobec uchylenia podstawy prawnej działania Ministra w postępowaniu zażaleniowym, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, gdy stało się ono bezprzedmiotowe.
W sytuacji zatem, kiedy Minister Edukacji Narodowej utracił kompetencje do prowadzenia postępowania zażaleniowego od opinii w sprawie likwidacji szkoły, nie mógł go prowadzić w żadnym zakresie, a w szczególności, nie miał kompetencji do jakiegokolwiek "poprawiania" czy usuwania z obrotu prawnego orzeczenia I instancji. Minister nie był już bowiem powołany do kontrolowania tego postanowienia i nie mógł o nim rozstrzygać w żaden sposób. Wobec utraty podstawy prawnej do działania w tej sprawie nie był tym samym uprawniony do wydawania rozstrzygnięć merytorycznych, a takim merytorycznym rozstrzygnięciem było niewątpliwie uchylenie postanowienia [...] Kuratora Oświaty.
Na marginesie tylko wskazać należy, iż niezrozumiały jest pogląd Ministra Edukacji Narodowej, że w sytuacji, gdy przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty został zmieniony, wszczęte przed 22 kwietnia 2009 r. postępowanie w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w S., stało się bezprzedmiotowe.
Należy jednocześnie zaznaczyć, co wynika już z wywodów powyższych, iż nie mają żadnego prawnego uzasadnienia poglądy skarżących, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie nieobowiązujące już przepisy art. 59 ust. 2 i ust. 2b ustawy o systemie oświaty, które obowiązywały w dacie wydania postanowienia I instancji oraz w dacie wniesienia zażalenia.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie wziąć pod uwagę wywody powyższe oraz okoliczność, iż nie ma już kompetencji ustawowych do rozpoznania zażalenia na postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2008 r. i zastosuje właściwe dla takiej sytuacji rozwiązanie procesowe.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.