II SA/Wa 599/23

II SA/Wa 599/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1903/24 - Wyrok NSA z 2025-04-16
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1882
art. art. 25 ust. 1, 27 ust. 1, 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2024 r. sprawy ze skargi B.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji (dalej także: organ, KGP) rozkazem personalnym
z [...] stycznia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r.
poz. 2000 ze zm., dalej Kpa.), po rozpatrzeniu odwołania B. B. (dalej także: funkcjonariusz, skarżący) od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. (Komendant) z [....] października 2022 r. nr [....] w sprawie zwolnienia ze służby w Policji z dniem [....] listopada 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z [....]sierpnia 2022 r. I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w L. wystąpił do Komendanta o zwolnienie B. B. - wówczas referenta Ogniwa Ruchu Drogowego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w L., ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1882, ze zm.). Jak podał, funkcjonariusz w dniu [...] sierpnia 2022 r. w miejscowości W. nie przestrzegał zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że prowadził rower na drodze publicznej znajdując się w stanie nietrzeźwości, mając odpowiednio stężenie alkoholu w wydychanym powietrzu: I badanie - 1,37 mg/l, II badanie - 1,46 mg/l,
III badanie - 1,33 mg/l oraz spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym dla innych uczestników ruchu drogowego, przez co nie dbał o społeczny wizerunek Policji jako formacji, dla której służy.
Wskazał również, że postanowieniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z [....]sierpnia 2022 r. wszczęto przeciwko funkcjonariuszowi postępowanie dyscyplinarne w związku z uzasadnionym przypuszczeniem popełnienia przez niego przewinienia dyscyplinarnego z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 i 23 Załącznika do Zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policjiz dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3).
Komendant Powiatowy Policji w L. rozkazem personalnym nr [...]
z [....]sierpnia 2022 r. zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych z kolejnym dniem kalendarzowym po dniu doręczenia tej decyzji na okres 6 miesięcy.
Komendant pismem z [...] sierpnia 2022 r. zawiadomił funkcjonariusza
o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz pouczył o uprawnieniach związanych z przedmiotowym postępowaniem. Jednocześnie wezwał do wskazania reprezentującej go zakładowej organizacji związkowej, w terminie 3 dni od dnia doręczenia tego pisma, jak również pouczył o skutkach braku takiego wskazania.
Komendant Komisariatu Policji w S. pismem z [...]sierpnia 2022 r. przesłał kserokopie materiałów czynności wyjaśniających l.dz. [...], [...], prowadzonych wobec funkcjonariusza o czyny z art. 87 § 1a Kw. i art. 86 § 2 Kw., tj. m.in. notatki urzędowe, protokoły badania stanu trzeźwości wymienionego
z [...] sierpnia 2022 r., świadectwa wzorcowania oraz protokół przesłuchania świadka A. O.
Ustanowiony w sprawie pełnomocnik funkcjonariusza pismem z [...] września 2022 r. przesłał: Opinię o współpracy Szkoły Podstawowej w C. z aspirantem B. B. Dzielnicowym Zespołu Dzielnicowych w S.
z [...] września 2022 r., Opinię Koła Łowieckiego "[...]" w S. dotyczącą B. B. funkcjonariusza Policji w L. zamieszkałego D. 141, 37-530 S. z września 2022 r., Opinię Nadleśnictwa O. dotyczącą B. B. funkcjonariusza Policji w L. zamieszkałego D. 141, 37-530 S. z [....] września 2022 r. oraz Opinię Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. dotyczącą aspiranta B. B. z [....] września 2022 r. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie dowodów z wymienionych dokumentów na okoliczność dotychczasowego przebiegu służby funkcjonariusza, jego postawy,
w tym moralnej, właściwości i warunków osobistych.
Pismem z [....] października 2022 r. pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków J. A. B., T. M. oraz D. F. na okoliczność postawy funkcjonariusza, jego dotychczasowej pracy oraz problemów osobistych jakie przeżywał przed zdarzeniem z [...] sierpnia 2022 r.
Rozkazem personalnym nr [....] z [....] października 2022 r. Komendant, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zwolnił funkcjonariusza
ze służby w Policji z dniem [....] listopada 2022 r. Decyzji tej, zgodnie z art. 108 § 1 Kpa., nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Pełnomocnik funkcjonariusza w piśmie z [....] października 2022 r. wniósł ponownie o dopuszczenie dowodów, jak w swoim poprzednim piśmie
z [....] października 2022 r.
W piśmie z [....] grudnia 2022 r. żona funkcjonariusza opisała swoją sytuację rodzinną, a także zwróciła się do KGP z prośbą o przywrócenie jej męża do służby.
Jak wynika z akt sprawy, prowadzone w Komisariacie Policji w S. czynności wyjaśniające o wykroczenia z art. 87 § 1a Kw. oraz art. 86 § 2 Kw. w dniu [....] grudnia 2022 r. zostały zakończone skierowaniem wniosku o ukaranie do Sądu Rejonowego w P..
Po rozpoznaniu odwołania funkcjonariusza od ww. rozkazu, wskazanym
na wstępie rozkazem personalnym KGP utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane
w I instancji. Wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym na skutek złożonego odwołania, organ obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy
i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości oraz rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu odwoławczym.
W uzasadnieniu rozkazu organ wskazał między innymi, że przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się one do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź
z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. Ustawodawca wyposażył zatem organ w tzw. luz decyzyjny, który umożliwia mu konkretyzację norm zawartych w przepisach prawa, które stanowią klauzulę generalną. Jednakże, subsumcja norm zawierających pojęcia niedookreślone musi być dokonana w oparciu o studium konkretnego przypadku.
KGP podkreślił, że rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny, czy
w obecnym stanie faktycznym pozostawanie funkcjonariusza w służbie narusza ważny interes służby.
Zdaniem organu policjant powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Powinien unikać wszelkich sytuacji w służbie i poza służbą, które godziłyby w dobre imię Policji.
Jak stwierdził organ, okoliczności towarzyszące zdarzeniu z [...] sierpnia 2022 r.
jednoznacznie wskazuje, że funkcjonariusz dopuścił się zachowania o znamionach wskazanego powyżej wykroczenia.
Uznał, że prowadzenie jakiegokolwiek pojazdu po drodze publicznej pod wpływem alkoholu, w opinii społecznej postrzegane jest jako czyn o wysokim stopniu społecznej szkodliwości, poddany szczególnej krytyce i napiętnowaniu, popełniony
z niskich pobudek. Jest czynem szczególnie nag A., wskazującym na duży stopień lekceważenia przez osobę, która taki czyn popełnia, norm bezpieczeństwa, a jego sprawca stwarza zagrożenie nie tylko dla siebie, ale przede wszystkim naraża na niebezpieczeństwo innych uczestników ruchu drogowego. Popełnienie takiego czynu przez funkcjonariusza sprawia, że utracił on przymioty konieczne do pozostawania
w szeregach formacji służącej społeczeństwu, powołanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, do której podstawowych zadań należą między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra. KGP stwierdził w związku
z tym, że skarżący swoim zachowaniem dał wyraz ignorancji prawa, przez co utracił zaufanie społeczne, a tym samym nie może nadal być funkcjonariuszem Policji, który ma egzekwować przestrzeganie prawa przez obywateli.
Zdaniem organu w realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że interes społeczny musi mieć pierwszeństwo przed partykularnym interesem jednostki.
W przeciwnym wypadku trudno byłoby założyć, że możliwe jest sprawne i prawidłowe funkcjonowanie tej formacji. Stąd też nie budzi wątpliwości, że działanie w granicach uznania administracyjnego, nie naruszyło treści normy zawartej w art. 7 Kpa. Mając zatem na względzie dobro funkcjonariusza, nie można tych wartości, w tym konkretnym przypadku, zrównoważyć z dobrem tej organizacji, a tym samym
z interesem społecznym.
W ocenie KGP Komendant dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a na podstawie zebranej dokumentacji bezsprzecznie można ustalić stan faktyczny
i prawny niniejszej sprawy. Jak wskazano wcześniej, podstawą do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji było ustalenie braku przymiotu nieposzlakowanej opinii. Fakt ten potwierdzały okoliczności towarzyszące zdarzeniu z [....] sierpnia
2022 r. W tym kontekście należało rozważyć zasadność podjętej przez Komendanta decyzji merytorycznej. Nie była natomiast przedmiotem badania, postawa funkcjonariusza, jaką przejawiał w służbie, jej przebieg, jego osiągnięcia zawodowe czy odbiór jego osoby przez przedstawicieli tej formacji lub społeczeństwa. Komendant nie kwestionował bowiem, że funkcjonariusz pełniąc służbę w Policji cieszył się nieposzlakowaną opinią. Był to warunek sine qua non, umożliwiający mu nieprzerwane kontynuowanie stosunku służbowego. Stąd też weryfikacja tych okoliczności byłaby bezprzedmiotowa dla tego postępowania. W konsekwencji nie może również przemawiać za pozostawieniem wymienionego policjanta w służbie pozytywna ocena wyrażona w opiniach załączonych do pisma pełnomocnika z [....] września 2022 r., czy też sytuacja rodzinna funkcjonariusza przedstawiona w piśmie jego żony z [....] grudnia 2022 r.
Ponadto organ wskazał, że organ administracyjny nie dąży do ustalenia, czy
w istocie wykroczenie miało miejsce, nie dokonuje oceny prawnokamej dowodów, stanowiących podstawę do skierowania wniosku o ukaranie do sądu, winy lub odpowiedzialności za popełnione wykroczenie. Czynności te zastrzeżone są wyłącznie dla podmiotu, któremu przysługują uprawnienia oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia. Postępowanie w sprawie o wykroczenie i postępowanie dyscyplinarne są odrębnymi i niekonkurencyjnymi postępowaniami w stosunku do postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji. Wybór pomiędzy poszczególnymi instrumentami prawnymi zależny jest od różnych czynników, bo różne okoliczności warunkują byt tych postępowań. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zależne jest natomiast od uznania przełożonego właściwego
w sprawach osobowych.
W ocenie organu w niniejszej sprawie wszystkie fakty mające istotne znaczenie zostały przez organ I instancji prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Komendant dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a na podstawie zebranej dokumentacji bezsprzecznie można ustalić stan faktyczny
i prawny niniejszej sprawy. KGP podkreślił również, że stosownie do art. 77 § 1
i art. 80 Kpa. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko obiektywna ocena całokształtu materiału dowodowego. Jednocześnie wskazał, że w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, w związku z tym, że decyzja dotycząca zwolnienia funkcjonariusza ze względu na ważny interes służby znajduje pełne oparcie w okolicznościach wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, nie było potrzeby jego uzupełnienia. Dopuszczenie w postępowaniu wnioskowanych dowodów byłoby niezasadne, gdyż podnoszone okoliczności nie mają istotnego znaczenia w sprawie.
W przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały tego rodzaju okoliczności, które skutkowałyby koniecznością jego umorzenia ze względu na bezprzedmiotowość. Zaprezentowana w uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendanta argumentacja skonkretyzowała bowiem w pełni klauzulę generalną "ważnego interesu służby"
i odniosła ją do okoliczności zaistniałych w tej konkretnej sprawie. Zatem wniosek pełnomocnika funkcjonariusza o umorzenie postępowania jest, w ocenie organu, całkowicie bezzasadny.
Co do nadania wydanemu rozkazowi Komendanta rygoru natychmiastowej wykonalności, KGP wskazał, że wzięto pod uwagę ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny KGP utrzymujący w mocy rozkaz Komendanta z [....] października 2022 r. nr [....] w sprawie zwolnienia ze służby w Policji z dniem [....] listopada 2022 r.
Wydanym rozkazom zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7, 77, 80 Kpa. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy
i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie przypisania skarżącemu popełnienia wykroczenia i uznania jego popełnienia
za niewątpliwe, podczas gdy wymieniony nie został uznany choćby nieprawomocnie winnym popełnionego wykroczenia a dowody wnioskowane na tę okoliczność zostały pominięte przez organ odwoławczy,
- art. 78 § 1 w zw. z art. 10 Kpa. poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie z 21 października 2022 r. oraz w złożonym odwołaniu, w sytuacji gdy dowodowy te wskazywały na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w szczególności na nieposzlakowaną opinię skarżącego
i okoliczności dotyczące zdarzenia z [...] sierpnia 2022 r., które legło u podstaw przedmiotowego postępowania, które to organ uznaje za niewątpliwe, pomimo iż skarżący nie został uznany choćby nieprawomocnie winnym popełnionego wykroczenia,
- art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 Kpa. poprzez wydanie rozkazu personalnego przez organ I instancji [....] października 2022 r., podczas gdy skarżący został poinformowany w piśmie z [....] września 2022 r., że przewidywany termin wydania decyzji to 28 października, co uniemożliwiło skuteczne złożenie dalszych wniosków dowodowych w sprawie a następnie pominięcie złożonych wniosków dowodowych przez KGP i tym samym pozbawienie skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania, w szczególności w zakresie złożonych w piśmie z [...] sierpnia 2022 r. wniosków dowodowych,
- art. 140 w zw. z art. 10 § 1 Kpa. poprzez niezawiadomienie skarżącego
o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło mu czynny udział w sprawie w postępowaniu odwoławczym,
- art. 108 § 1 Kpa. poprzez nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo tego, iż nie zostały ziszczone przesłanki wskazane
w omawianym przepisie, tj. nadaniu rygorowi natychmiastowej wykonalności sprzeciwiał się wyjątkowo ważny interes strony.
Ponadto zarzucił naruszenie art. 41 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie ziściły się przesłanki w nim wskazane.
Wobec tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie rozkazu personalnego KGP oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta a jednocześnie
o wstrzymanie wykonania w całości ww. rozkazów.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację zawartą na rzecz postawionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajęte stanowisko.
Sąd postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.)
i art. 3 § 1 ustawy z [...]sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji, postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga rozpatrywana w powyższy sposób nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy
w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaistniał ważny interes służby, uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji. Na tę okoliczność powołały się organy Policji obu instancji, wskazując na art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozkazów personalnych.
W myśl powołanego przepisu policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Jest więc to uprawnienie przyznane organowi w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że interes społeczny (interes służby) przeważa nad słusznym interesem strony.
Rozkaz personalny wydany na podstawie powyższego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 Kpa., powinność uwzględnienia interesu społecznego
i słusznego interesu strony. Ponadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny sposobu wypełniania przez organy administracji treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, czyli realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej CBOSA).
Przywołany art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mówi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego"
(S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego.
Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04 (publ. OTK-A 2004/9/93), przy odczytywaniu treści określenia "ważny interes służby" należy sięgnąć do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów. Z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną
do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-4 tej ustawy, do podstawowych zadań tej formacji należy między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego (...); inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tego rodzaju zadań wymaga, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną
i psychiczną do służby w tej formacji. Przy tym służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy, kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji, musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi
do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć zatem świadomość, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale także ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom przysługuje wprawdzie zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów szczegółowo określa dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne
do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy
o Policji, który to przepis stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby
o nieposzlakowanej opinii. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim przestrzegać prawa. Winny to być zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Osoby te muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o to, iż by miały łamać prawo (vide wyrok z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 314/13; dostępne w CBOSA).
Sądy administracyjne podkreślają też, że utraty przymiotu nieposzlakowanej opinii nie powoduje wyłącznie karalność danej osoby. Taki skutek może również wywoływać znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Z kolei fakt podejrzenia o popełnienie przestępstwa świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej (vide wyroki NSA:
z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13; z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1715/13 z 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07; dostępne w CBOSA).
Powyższe prowadzi do konkluzji, że pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią narusza ważny interes służby. Taka sytuacja niewątpliwie rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania społeczeństwa do organów Państwa.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.
W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący w dniu
[...] sierpnia 2022 r. na drodze publicznej nr [...] w miejscowości W., w czasie wolnym od służby, kierował rowerem znajdując się w stanie nietrzeźwości (I badanie - 1,37 mg/l, II badanie - 1,46 mg/l, III badanie - 1,33 mg/l, IV badanie - 1,54 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu). Skarżący nie zgłaszał uwag co do sposobu przeprowadzenia badań, na co wskazują zawarte w aktach administracyjne protokoły badania stanu trzeźwości analizatorem wydechu z [...] sierpnia 2022 r.; karty 9-12 tych akt). Jednocześnie, znajdując się w stanie nietrzeźwości, spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Prowadzone w Komisariacie Policji w S. czynności wyjaśniające w tej sprawie w dniu 29 grudnia 2022 r. zostały zakończone skierowaniem wniosku o ukaranie skarżącego w postępowaniu zwyczajnym do Sądu Rejonowego w P. o wykroczenia z art. 87 § 1a Kw. oraz art. 86 § 2 Kw..
Przyznać należy rację organowi, który stwierdził, że prowadzenie jakiegokolwiek pojazdu po drodze publicznej pod wpływem alkoholu, w opinii społecznej postrzegane jest jako czyn o wysokim stopniu społecznej szkodliwości, poddany szczególnej krytyce i napiętnowaniu, popełniony z niskich pobudek. Jest czynem szczególnie nagA.m, wskazującym na duży stopień lekceważenia przez osobę, która taki czyn popełnia, norm bezpieczeństwa, a jego sprawca stwarza zagrożenie nie tylko dla siebie, ale przede wszystkim naraża na niebezpieczeństwo innych uczestników ruchu drogowego. Popełnienie takiego czynu sprawia, że skarżący utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, powołanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, do której podstawowych zadań należą między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców.
Skarżący, który dopuścił się czynów o znamionach wykroczeń z art. 87 § 1a Kw. oraz art. 86 § 2 Kw., skutkujących złożeniem przez organ Policji wniosku do sądu
o jego ukaranie, utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu.
Warto przy tym zaznaczyć, że służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej. Pełniący ją funkcjonariusze podlegają określonym wymogom,
a skoro skarżący przestał spełniać te wymogi – tracąc nieposzlakowaną opinię –
to organ miał podstawy do przyjęcia, że ważny interes służby przemawia za podjęciem decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji. Skarżący swoim zachowaniem – kierując rowerem po drodze publicznej znajdując się w stanie nietrzeźwości – dał wyraz ignorancji prawa, przez co utracił zaufanie społeczne, a tym samym, jak stwierdziły organy Policji, nie może nadal być funkcjonariuszem tej formacji, egzekwującym przestrzeganie prawa przez obywateli, skoro sam prawo naruszył.
Wyjaśnienia wymaga, że zasada prawdy materialnej panująca w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia policjanta ze służby w Policji zorientowana jest w odmiennym kierunku, niż ma to miejsce w postępowaniu dyscyplinarnym czy karnym. Celem, w tym przypadku, jest bowiem wyłącznie ustalenie czy okoliczności, w których uczestniczył dany policjant albo które są z nim związane, zagrażają dobru jakim jest ważny interes służby. Dobro służby stanowi bowiem granicę, w rozumieniu art. 7 Kpa., decyzji uznaniowych. Podjęte działania mające na celu ochronę tego dobra muszą mieć prymat przed partykularnym interesem policjanta. Okoliczności, o których mowa wyżej, nie muszą być dowiedzione na zasadach i w granicach określonych
w wyżej wskazanych postępowaniach, bo nie powodują ukarania sprawcy, tj. nie skutkują wymierzeniem mu kary. Ustalenie prawdy materialnej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zmierza
do potwierdzenia istnienia przesłanki wymienionej w tym przepisie, czego skutkiem jest zwolnienie policjanta ze służby w Policji. Przewidziana w przywołanym przepisie klauzula generalna nie determinuje bowiem określonego katalogu zdarzeń, które mogą spełniać to kryterium. Nie jest nim wyłącznie popełnione przestępstwo, nie jest nim również wyłącznie popełnione przewinienie dyscyplinarne, czy też wykroczenie. Jest to okoliczność lub szereg okoliczności, które są oceniane jako całość. Stąd też wynik danego postępowania (czy to w sprawach o przestępstwo lub w postępowaniu
o wykroczenie) nie może jednoznacznie przesądzać o końcowej ocenie danego zdarzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07, stwierdził, iż: "zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o cytowany przepis (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji) pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko funkcjonariuszowi postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie w sprawie karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia". Ponadto w wyroku z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13, Sąd ten stwierdził, iż "zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych".
Podkreślenia wymaga ponadto, że fakt prowadzonego wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego w związku z uzasadnionym przypuszczeniem popełnienia przez niego przewinienia dyscyplinarnego z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, nie mógł pozostać obojętny w aspekcie przyjętej przez organy Policji podstawy rozstrzygnięcia.
Stosownie do § 2 Zasad Etyki w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w zasadach etyki zawodowej, policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania
do Policji. Zgodnie zaś z § 7 Zasad policjant powinien przestrzegać zasad poprawnego zachowania, kultury osobistej i dbać o schludny wygląd. Z kolegi w myśl § 23 policjant powinien dbać o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Normy wyrażone w § 2, 7 i 23 Zasad Etyki mają charakter zasad generalnych, których należy przestrzegać, a których naruszenie, może skutkować oceną zachowania policjanta na płaszczyźnie dyscyplinarnej. W tym miejscu należy podkreślić, że szczególny charakter służby publicznej funkcjonariuszy Policji umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż
w wypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, w tym także odpowiedzialności dyscyplinarnej. Dotyczy to także naruszenia zasad etyki zawodowej, które – jak należy także zauważyć – w stosunku do tej grupy zawodowej są sformułowane na wyższym poziomie oczekiwań tak w zakresie zasad współżycia społecznego, jak i zachowań, co winno zmierzać do realizacji zasady pogłębienia społecznego zaufania do Policji.
Tymczasem skarżący swoim postępowaniem zaprzeczył zasadom wynikającym z powyższej regulacji, stworzył bowiem zagrożenie w ruchu drogowym, gdyż pozostając w stanie nietrzeźwości kierował rowerem po drodze publicznej, naruszając bezpieczeństwo również innych uczestników ruchu, czym naraził
na szwank dobre imię formacji, do której przynależy. Należy mieć na uwadze, że służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Trudno w tych warunkach uznać, że skarżący może nadal posiadać ten atrybut. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.
To utrata zdolności dalszego pełnienia służby przez skarżącego, przy ocenie jego zachowań sprzeniewierzających się ideom zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego w zestawieniu z jego dotychczasową służbą, sytuacją osobistą, dawały organowi wybór, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ zaś w podanych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał, dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, tożsamemu z interesem służby.
Wobec zarzutów sformułowanych w skardze, koncentrujących się na naruszeniu przez organy Policji przepisów postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że organ administracji publicznej jest obowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wyznaczonym granicami podmiotowo-przedmiotowymi sprawy. I tylko w takim zakresie wiążą go zasady określone w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 Kpa. Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie, czy ważny interes służby wymaga zwolnienia z niej skarżącego. Nie jest nim natomiast jedna konkretna okoliczność, lecz zbiór zdarzeń, które w badanej sprawie, dały podstawę do zastosowanie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Innymi słowy, ich zaistnienie składa się na całokształt okoliczności podlegających ocenie poprzedzającej wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o powyższy przepis. Zatem organy Policji były obowiązane do ustalenia, czy zachowanie skarżącego było tego typu, że godziło w dobro służby, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało wykazane.
Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału, zarówno skarżącemu, jak i jemu pełnomocnikowi umożliwiono w toku prowadzonego postępowania zapoznanie się z aktami. Wskazują na to składane pisma oraz wnioski dowodowe, jak i samo odwołanie, przy czym, jak stwierdził KGP, nie zawarto w nim argumentów przemawiających za koniecznością uchylenie rozkazu personalnego Komendanta. Należy podkreślić, że skarżący był informowany o podejmowanych
w toku prowadzonego postępowania czynnościach oraz uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 Kpa..
Zebrano w niniejszej sprawie cały materiał niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej, a następnie w granicach swobodnej oceny dowodów dokonano jego kompleksowej oceny. Sformułowanie "zebrał materiał dowodowy" musi zostać odniesione wyłącznie do materiału niezbędnego do podjęcia decyzji końcowej, a nie wszelkich okoliczności zaistniałych w sprawie. Zbieranie materiału przez organ administracyjny musi być determinowane celem takiego postępowania, jakim jest wydanie decyzji merytorycznej zgodnej z zasadą prawdy materialnej. Działania organu nie mogą jednak stanowić naruszenia innych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości i prostoty postępowania. Organy administracji powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi
do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 Kpa.). Zgromadzona w sprawie dokumentacja jest wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania i pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie. Wszelkie inne ustalenia nie zmieniłyby przyjętej oceny o utracie przymiotu nieposzlakowanej opinii policjanta,
a tym samym dalsze gromadzenie innej dokumentacji, albo wykonanie innych czynności, w sposób oczywisty, powodowałoby przedłużenie tego postępowania.
Sąd wskazuje, że zbieranie przez organ materiału dowodowego
w postępowaniu administracyjnym nie może mieć charakteru dowolnego. Organ musi dokonać selekcji informacji i wybrać wyłącznie te, które są niezbędne dla tego konkretnego postępowania. Brak koncentracji materiału dowodowego skutkowałby tym, iż kolejny materiał albo nie byłby przydatny dla przedmiotu tego postępowania, albo potwierdzałby okoliczności już znane organowi. To z kolei stałoby w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty wyrażonej w art. 12 § 1 Kpa..
Wymaga podkreślenia, że podstawą do zwolnienia skarżącego ze służby
w Policji było ustalenie braku przymiotu nieposzlakowanej opinii. Fakt ten potwierdzało sporządzenie przez właściwą dla pełnionej przez skarżącego służby komórkę Policji wniosku o ukaranie skarżącego w związku z popełnionym przez niego czynem
o znamionach wykroczenia. W tym kontekście należało rozważyć zasadność podjętej przez organ decyzji merytorycznej. Nie była natomiast przedmiotem badania postawa skarżącego, jaką przejawiał w przeszłości w służbie, jej przebieg, jego osiągnięcia zawodowe czy odbiór jego osoby przez przedstawicieli tej formacji lub społeczeństwa. Weryfikacja tych okoliczności byłaby bezprzedmiotowa dla tego postępowania.
Skoro wszystkie okoliczności pozwalające na ustalenie, czy zostało naruszone tzw. dobro służby zostały wyjaśnione, nie zachodziła konieczność podejmowania innych czynności dowodowych. Podnoszone przez skarżącego uchybienia proceduralne nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku i jako takie były irrelewantne z punktu widzenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Uwzględniając powyższe, przedmiotową sprawę rozstrzygnięto mając
na względzie zarówno interes społeczny, tożsamy w tym wypadku z interesem służby, jak też słuszny interes policjanta. Okoliczności przedstawione w toku postępowania administracyjnego, dały podstawę do przedłożenie ważnego interesu służby nad interes strony.
Sąd wyjaśnia ponadto, że art. 43 ust. 3 ustawy o Policji nie uzależnia zwolnienia funkcjonariusza w tym trybie od wydania opinii przez organ związkowy (vide wyrok
z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 816/15; dostępne w CBOSA). Przy czym wobec niewskazania organizacji związkowej, zwolnienie ze służby mogło nastąpić bez zasięgnięcia opinii zakładowej organizacji związkowej (art. 43 ust. 6 ustawy o Policji).
Z powyższych względów, uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.