II SA/Wa 597/23

II SA/Wa 597/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Sygn. powiązane
III OSK 1762/24 - Wyrok NSA z 2025-10-01
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezes Agencji Mienia Wojskowego działając na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z 10.07.2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2022 r, poz. 2061- zwaną dalej także: "ustawa o AMW) oraz art. 155 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - dalej także "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej także: "Dyrektor OR"; "organ I instancji") nr [...] z [...].12.2022 r. o odmowie zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z [...].08.2022 r. o wypłacie odprawy mieszkaniowej, decyzją nr [...] z dnia [...].01.2023r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Do wydania zaskarżonej skargą z dnia [...] marca 2023r. decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (zwanego dalej także: "Prezes AMW"; "Organ odwoławczy") doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 07.11.2022 r. do Dyrektora OR wpłynął wniosek A. T. (dalej także: "Strona"; "Skarżący") o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej Nr [...] z [...].08.2022 r. o wypłacie odprawy mieszkaniowej.
Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania ustalił, że wskazana decyzja jest decyzją ostateczną, nie toczy się względem tej decyzji postępowanie sądowoadministracyjne ani postępowanie administracyjne z innego nadzwyczajnego środka odwoławczego. Ponadto wskazał, że ww. decyzja jest niewadliwa, nie zachodzą względem niej przesłanki do stwierdzenia nieważności ani też do wznowienia postępowania w sprawie.
Decyzja Nr [...] z [...].08.2022 r. została wydana w następujących okolicznościach faktycznych. W dniu [...].06.2022 r, do Dyrektora OR wpłynął wniosek A. T. o wypłatę odprawy mieszkaniowej. We wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej Strona wskazała, że członkami jego rodziny, o których mowa w art, 26 ust. 3 ustawy z 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1623 - dalej także "ustawa o zakwaterowaniu") są: żona N. T. i syn G. T..
A. T. w oświadczeniu żołnierza zawodowego o stanie rodzinnym, złożonym w celu wyliczenia odprawy mieszkaniowej, wskazał dzień [...].04.2022 r. oraz, że zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowym [...].
Na powyższą okoliczność Strona dołączyła wyciąg z rozkazu personalnego Nr [...] Brygady Obrony Terytorialnej z [...].04.2022 r. o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej z dniem [...].04 2022 r. na podstawie Orzeczenia RWKL w [...] Nr [...] z [..].04.2022 r. z treści którego wynikało, że A. T. jest trwałe niezdolny do zawodowej służby wojskowej.
W dniu [...].05.2022 r. [...] N. T., żona A. T., będąca także żołnierzem zawodowym oświadczyła, że nie wyraża zgody na uwzględnienie w kwocie odprawy mieszkaniowej ustalanej A.i T., przypadającej na nią normy, natomiast wyraziła zgodę na uwzględnienie normy ich syna G. T..
Natomiast z przedłożonego zaświadczenia Nr [...] Dyrektora WBE w [...] wynikało, że [...] A. T. posiada uprawnienia do emerytury wojskowej od [...].04.2022 r.
W dniu [...].08.2022 r. Dyrektor OR wydał decyzję Nr [...] o wypłacie A. T. odprawy mieszkaniowej w kwocie 160.068,36 zł w której to kwocie uwzględnił 3 normy przysługujące A. T. (2 normy za zajmowane stanowisko służbowe oraz 1 normę na syna G. T.).
W dniu [...].09.2022 r. do organu I instancji wpłynęło zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania od decyzji ww. decyzji.
W związku z powyższym decyzja stała się ostateczna z dniem [...].09.2022 r. W dniu [...].09.2022 r. nastąpił przelew kwoty 160 068,36 zł przyznanej tytułem należnej Stronie odprawy mieszkaniowej.
W dniu [...].11.2022 r. wpłynął wniosek A. T. o zmianę decyzji Nr [...] z [...].08.2022 r. o wypłacie odprawy mieszkaniowej poprzez ponowne obliczenie odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem normy jego małżonki – [...] N.T..
Argumentując powyższy wniosek Strona powołała się na nowo zaistniałe okoliczności, tj. sytuację osobistą małżonków i sytuację zdrowotną A. T.. Jednocześnie do wniosku Strona dołączyła zgodę małżonki na uwzględnienie jej normy przy odprawie mieszkaniowej Pana A. T..
Następnie Dyrektor OR przytoczył treść przepisów, które stanowiły materialnoprawną podstawę wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, tj. art. 23 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 6, art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1, 3 i 6 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy zakwaterowaniu.
I tak: dyrektor OR wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, z wyjątkiem żołnierza, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4a, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.
Zgodnie z kolei z art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu, odprawa mieszkaniowa wynosi 3 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową nie może być niższa niż 45 % oraz wyższa niż 100 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca przyjmując, że żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby, liczonego w pełnych latach, z tym, że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny oraz wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, która jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedna normę, o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał,
w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, z zastrzeżeniem pkt 4-6.
Dyrektor OR wskazał też, że zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 6 ustawy o zakwaterowaniu w przypadku, gdy oboje małżonkowie są żołnierzami zawodowymi, naliczanie norm żołnierzowi wnioskującemu o odprawę mieszkaniową na małżonka będącego żołnierzem może nastąpić za zgodą obu małżonków. Wówczas małżonkowie w formie oświadczenia wskazują, u którego z małżonków należy uwzględnić normy na dzieci. W przypadku braku jednomyślnego stanowiska małżonków uwzględnienie dzieci następuje przy wniosku małżonka żołnierza, który później wystąpi z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej.
W dalszej części uzasadnienia Dyrektor OR powołał się na treść oświadczenia N. T., która nie wyraziła zgody na uwzględnienie jej normy w odprawie męża, natomiast wyraziła zgodę na uwzględnienie normy ich syna G. T.. W takim stanie faktycznym, ustalając wysokość należnej wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej, organ uwzględnił 3 normy przysługujące A. T..
Dyrektor OR w uzasadnieniu decyzji nr [...] z [...].12.2022 r. odmawiającej zmiany decyzji nr [...] z [...],08.2022 r. wyjaśnił, że w oparciu o dokonane ustalenia, organ nie mógł podjąć innej decyzji, ani też ustalić innej kwoty odprawy mieszkaniowej. Decyzja wydana w tej sprawie jest prawidłowa, oparta na materiale zgromadzonym w toku postępowania, w pełni odzwierciedla wolę wnioskodawcy i osób, stanowisko których miało wpływ na wysokość przyznanej odprawy.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt ł i 3 ustawy o zakwaterowaniu, wypłata odprawy mieszkaniowej następuje na ściśle określonych zasadach, w tym z uwzględnieniem dyspozycji art. 47 ust. 1 pkt 6 ustawy, ściśle precyzującym, w jakich okolicznościach możliwe jest przyznanie dodatkowej normy, w przypadku w którym małżonek wnioskodawcy pozostaje także żołnierzem zawodowym.
W uzasadnieniu decyzji nr [...] z [...].12.2022 r. o odmowie zmiany decyzji nr [...] z [...].08.2022 r. wskazał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie art. 155 k.p.a., przy czym przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wzruszenia decyzji ostatecznej ze względu na ujawnienie nowych dowodów bądź okoliczności, które mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń niż te, w oparciu o które wydano pierwotną decyzję.
Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego.
Przedmiotową decyzję Dyrektora OR odebrał dorosły domownik w dniu [...].12.2022 r.
W dniu [...].12.2022 r. do siedziby Dyrektora OR wpłynęło nadane 23.12.2022 r. odwołanie Strony od ww. decyzji, zarzucając jej obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ I instancji błędnej wykładni, że ww. przepis nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznych w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, a tym samym wniosek złożony przez A. T. w przedmiocie zmiany decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie może zostać rozpoznany pozytywnie, podczas gdy decyzja prawidłowa, tworząca prawa nabyte dla strony lub wielu stron, może być wzruszona (uchylona lub zmieniona) na zasadach wyrażonych w art. 154 k.p.a., za zgodą stron i gdy przemawia za tym słuszny interes strony.
Prezes AMW wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...].01.2023r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając zarówno ustalenia faktyczne, jak i uzasadnienie prawne Organu I instancji.
Analizując przedmiotową sprawę podkreślił, że treścią rozstrzygnięcia Dyrektora OR było orzeczenie o wypłaceniu A. T. odprawy mieszkaniowej w wysokości 160 068,36 zł, a zatem jest to decyzja, na mocy których strona nabyła prawo do wypłaty określonego świadczenia w konkretnej kwocie (art. 155). Wskazał, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej, poza ustaleniem samego prawa do odprawy mieszkaniowej, składa się również z naliczenia jej wysokości. Decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę co do istoty i kształtuje sytuację prawną strony. Dlatego też decyzję o wypłacie należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa", co powoduje, że sprawę A. T. należy rozpatrywać w oparciu o art. 155 k.p.a.
Następnie Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie weryfikacyjne prowadzone na podstawie art. 155 .kp.a. jest postępowaniem w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją. O tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy: a) w sprawie występują te same podmioty, b) w sprawie chodzi o tożsame pod względem treści prawa lub obowiązki, c) stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów, d) stan prawny jest niezmienny lub ciągły.
Tak więc decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji.
Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy w sposób zgodny z wolą Strony także z tego powodu, że przepisy prawa będące podstawą podjętych w sprawie A. T. rozstrzygnięć miały charakter tzw. "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie mogłoby nastąpić jedynie wtedy, gdyby ustawodawca w przepisie materialnoprawnym będącym podstawą rozstrzygnięcia, przewidział pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony mógłby doprowadzić do uchylenia decyzji zgodnie z żądaniem.
Zauważył też, że stan faktyczny leżący u podstaw żądania uchylenia decyzji Dyrektora nie mieści się w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", a Strona swoje żądania opiera o inny niż zgromadzony do tej pory materiał dowodowy, który to materiał uprzednio potwierdzał okoliczności będące podstawą rozstrzygnięcia Dyrektora OR.
Biorąc pod uwagę powyższe Prezes WAM stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nr [...] z [...].08.2022 r. wydanej w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej.
Pismem z dnia 3 marca 2023r. A. T. poprzez ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył wymienioną na wstępie decyzję Prezesa WAM z dnia [...] stycznia 2023r., zarzucając jej:
I. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 155 Kpa poprzez jego błędną wykładnię wobec nieuprawnionego uznania, iż:
1) powołany przepis nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji ostatecznej w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego i w konsekwencji jego niezastosowanie pomimo, iż wystąpiły wszystkie przesłanki pozytywne przemawiające za zmianą decyzji ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. o wypłacie odprawy mieszkaniowej tj. istnienie decyzji ostatecznej, słuszny interes strony przemawiający za jej zmianą oraz zgoda strony postępowania na zmianę decyzji w sytuacji, a w szczególności gdy:
a) w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny wyrażany jest pogląd, że decyzje uznaniowe ze swej istoty są bardziej "predestynowane" do uchylania lub zmiany na podstawie art. 154 i art. 155 KPA, ale brak jest podstaw do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych (wyrok NSA z dn. 30.08.2022 r., I OSK 1959/21, Legalis: 2750573; wyrok WSA w Warszawie z dn. 29.11.2022 r., I SA/Wa 1779/22, Legalis: 2838183; M. Jaśkowska, A. Wrobel (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 765),
b) zgodnie z jednomyślnym, ugruntowanym w doktrynie i judykaturze stanowiskiem, które uzasadnia ratio legis przepisu art. 155 Kpa, dla oceny możliwości zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 Kpa ma występowanie w konkretnej sprawie względów natury celowościowej, mieszczących się w założeniach interesu strony, a zatem - niezależnie od charakteru tej decyzji - przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (tak: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 7, Warszawa 2021; P. Gołaszewski, Dopuszczalność zmiany (uchylenia) decyzji związanej w postępowaniu administracyjnym - uwagi krytyczne na tle orzecznictwa, Monitor Prawniczy 2012, nr 19; wyrok NSA z dn. 13.08.1997 r., III SA 854/96, Legalis: 280281; wyrok NSA z dn. 28.11.1994 r., III SA 739/94, Legalis: 38991),
c) brak jest przepisu szczególnego, sprzeciwiającego się zmianie decyzji na mocy art. 155 Kpa;
2) stan faktyczny leżący u podstaw żądania uchylenia decyzji Dyrektora nie mieści się w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, a to z uwagi na okoliczności, że strona przedłożyła do akt sprawy nowy dokument stanowiący dowód wyrażenia przez jego małżonkę zgody na uwzględnienie jej normy w odprawie mieszkaniowej, co zdaniem organu stanowiło negatywną przesłankę w sytuacji, gdy:
a) w sprawie, w której wydawana jest decyzja na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stan faktyczny jest określony wyłącznie przez okoliczności wskazane w art. 26 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i nie obejmuje zgoda małżonka, a w konsekwencji w stanie faktycznym niniejszej sprawy tożsamość sprawy nie została naruszona, albowiem nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, sprzeciwiająca się zmianie ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie
art. 155 Kpa, a nadto
b) okoliczności dotyczące stanu zdrowia A. T. i sytuacji osobistej małżonków, które stanowiły podstawę zmiany decyzji N. T. co do uwzględniania przypadającej jej normy w złożonym przez męża wniosku, a które nastąpiły po skonkretyzowaniu uprawnień strony uzasadniały skorzystanie z trybu zmiany decyzji przewidzianego w art. 155 Kpa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dn. 20.02.2020 r., II Sa/Wa 1984/19, Legalis: 2514533).
2. art. 8 Kpa, art. 11 Kpa w zw. art. 107 § 3 Kpa poprzez prowadzenie postępowania
w sposób niewzbudzający zaufania strony do organów władzy publicznej, wobec braku właściwego uzasadnienia prawnego odnoszącego się do danej konkretnej, indywidualnej sprawy, a to wobec nieuzasadnionego oparcia się nieaktualnych orzeczeniach sądów, bez odwołania się do poglądów doktryny.
Wskazując na powyższe naruszenia Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dn. [...] grudnia 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – zwaną dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga podlega na oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Na wstępie Sąd zauważa, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest przez Skarżącego kwestionowany, zaś istota sporu między stronami sprowadza się do wykładni art. 155 k.p.a., który stanowił podstawą prawną zaskarżonej decyzji.
W punkcie wyjścia rozważań podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, w ramach których możliwe jest wzruszenie decyzji ostatecznej.
Dopuszczenie zmiany decyzji ostatecznej w tym postępowaniu stanowi zarazem wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.).
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnej, jak i w doktrynie prawniczej akcentuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5.01.2007 r., I OSK 586/06). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 155.).
Formułowany na gruncie art. 155 k.p.a. wymóg tożsamości, oprócz podstawy prawnej, dotyczy stanu faktycznego, który organ przyjął jako podstawę pierwotnego rozstrzygnięcia. Zatem wykluczyć należy sytuację, w ramach której w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. organ dokona zmiany decyzji ostatecznej, gdyż ustali, że stan faktyczny, istniejący w dacie pierwotnego rozstrzygnięcia, jest inny od tego który pierwotnie ustalił wydając to rozstrzygnięcie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 327/18 prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.
Ponadto zaakcentować należy, że konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Nie można też w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności. Do eliminacji decyzji bądź postanowień dotkniętych kwalifikowanymi wadami służy bowiem tryb stwierdzania ich nieważności (por. wyrok NSA z 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1482/12, wyrok NSA z 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 404/20, wyrok NSA z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2424/18, wyrok NSA z 14 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1482/12, wyrok NSA z 21 października 2021 r sygn. II GSK 1362/21).
W rozpoznawanej sprawie Strona zabiegała przed organami administracji o zmianę ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022r. o wypłacie Skarżącemu odprawy mieszkaniowej i ponowne obliczenie odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem normy jego małżonki – [...] N. T., podnosząc we wniosku z dnia [...] listopada 2022r. nowo zaistniałe okoliczności, tj. sytuację osobistą małżonków i sytuację zdrowotną Skarżącego.
Już z powyższego wynika, że uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji wiązałoby się z ustaleniem, że stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania był odmienny od tego, który ustalił Dyrektor OR w ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022r.
W świetle zaś przedstawionych powyżej rozważań, ustalenie stanu faktycznego odmiennego od pierwotnie ustalonego, oznacza wykroczenie poza granice pierwotnego stanu faktycznego sprawy, co na gruncie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji, prawidłowo uznały, że zaistniały podstawy od odmowy wnioskowanej przez stronę skarżącą zmiany decyzji ostatecznej.
Wobec wskazanych dotychczas przeszkód do uwzględnienia wniosku Skarżącego o zmianę dotychczasowej decyzji, bez znaczenia pozostaje ocena, czy w kontrolowanej sprawie spełniony został wymóg uzyskania zgody stron na tę zmianę, czy przepisy szczególne sprzeciwiają się wnioskowanej zmianie oraz, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego też zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Raz jeszcze podkreślić bowiem należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. dla przykładu: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2021 r., III OSK 3755/21). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej.
Dlatego też zarzut naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię jest oczywiście bezpodstawny.
W ocenie Sądu, niezasadny też jest zarzut naruszenia art. art. 8 Kpa, art. 11 Kpa w zw. art. 107 § 3 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niewzbudzający zaufania strony do organów władzy publicznej, które Skarżący upatruje w braku właściwego uzasadnienia prawnego odnoszącego się do danej konkretnej, indywidualnej sprawy, "a to wobec nieuzasadnionego oparcia się nieaktualnych orzeczeniach sądów, bez odwołania się do poglądów doktryny", gdyż organy administracji w sposób prawidłowy i jasny wskazały w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, dlaczego nie jest możliwa zamiana, bądź uchylenie ostatecznej decyzji Dyrektora OR z dnia [...] sierpnia 2022r. o wypłacie Skarżącemu odprawy mieszkaniowej i ponowne obliczenie odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem normy jego małżonki.
Jedynie ubocznie na tym tle można wskazać, że powołany przez Skarżącego wyrok WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 1984/19, z którego wywodzi podstawę do zmiany ostatecznej decyzji, dotyczył zupełnie innej sytuacji prawnej, mianowicie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału osobnej kwatery stałej. To, że w uzasadnieniu tegoż wyroku stwierdzono, że decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy, a zatem jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnemu, w żaden sposób nie podważa prawidłowości zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności za uchyleniem zaskarżonej decyzji, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę - i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.